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【摘 要】人民银行吕梁中心支行紧紧抓住经理国库这一金融服务职责，深化集中支付制度改革，不断完善国库集中支付运行机制，在财政部门的密切配合下，经过近两年的探索与实践，由人民银行国库直接办理的财政集中支付业务于2016年年初全部实现了无纸化电子管理，彻底告别了原先人工跑单、纸质传递的支付模式，使财政资金支付业务安全高效地走上信息化、网络化的高速公路。
【关键词】国库；集中支付；电子化；改革
一、改革背景
2004年11月，人民银行吕梁中心支行在孝义支行率先探索实践推出人民银行直接办理国库集中支付业务新的运作模式，改变了传统的代理银行支付方式。即：取消预算单位在各金融机构开设的各类结算账户，财政部门和预算单位不在代理银行开设零余额账户，预算单位的预算内支出全部由财政部门通过人民银行的国库单一帐户直接办理，支出款项直达商品或劳务供应商。这一做法成功解决了代理银行模式下商业银行先支付后清算形成垫付资金、人民银行对国库资金监管弱化、财政资金支付清算速度慢以及财政部门对账繁琐等一系列问题，减少了财政部门在集中支付改革中的投资成本。但是，随着孝义市经济快速发展，尤其在“十二五”期间全市财政收入高速增长，财政总体规模突飞猛进，国库支付业务量急剧增加。财政、人行和预算单位的业务人员手工签章、逐笔打印、往返跑单，耗费大量人力、物力，效率低、易出错，弊端日益凸显。同时，国库集中大量资金，风险前移，财务管理风险显著提高；伪造纸质凭证门槛越来越低，安全风险显著增大。且还加重了财政、国库人员的工作负担，也一定程度上影响了工作质量。如：2013年孝义市办理财政集中支付业务33000多笔，金额46亿元，国库人员要将下载的电子信息与纸质凭证逐笔进行核对，财政、人行的国库人员每笔需加盖6个印章，共需加盖各类印章近20万个，如遇业务高峰期，每日支付业务可达近1000笔，仅加盖印章就需6000个。在这种情况下，探索应运无纸化电子支付系统，取消纸质凭证、解决工作人员业务量大、工作效率低等已成财政、国库部门面临的迫切问题。
二、主要做法
在探索创新过程中，人民银行吕梁中心支行将推进国库集中支付无纸化、标准化与深化国库集中支付制度改革紧密结合起来，相互融合，相互促进。利用一体化、自动化优势优化业务管理流程，构建高效率和高效益的财政国库运行机制；利用更规范、更细化的管理标准提升直接办理集中支付的可靠性、安全性。
1.适应形势，紧抓机遇
2012年12月，山西省国库核算系统由TBS改造升级为TCBS，县级人民银行国库加入大小额支付系统，改变了县级国库财政资金汇划必须由中心支库转发的状况，解决了国库资金收付核算渠道不畅的瓶颈，同时县支库加入大小额支付系统后，取消了同城票据交换，支付信息全部通过人民银行大小额支付系统发送，财政部门提交的“直接支付凭证”被全部截留在人行，继续使用纸质凭证已无实际价值和意义。从2013年开始，人民银行吕梁中心支行紧紧抓住国库核算系统改造升级的有利时机，制定县级国库无纸化电子支付改革方案，积极推动方案的实施。
2.充分调研，反复测试
2013年以来，人民银行吕梁中心支行在孝义支行对实施国库直接支付电子化的必要性和可行性进行了系统探索和研究，经过充分调研、精心设计和反复修改、测试，国库直接支付电子化系统于2016年1月1日正式上线运行。经过一年多的实践证明，人民银行实施国库直接支付电子化管理，不仅是对人民银行国库办理直接支付业务的进一步拓展和完善，更是贯彻和实施国务院新颁布的《预算法》的具体表现，对人民银行更好地履行经理国库职能具有积极的意义。
3.优化流程，提高效率
在具体工作实践中，注重工作流程的细化、优化，强调简捷、高效、安全。主要工作流程为：
（1）国库人员通过安全证书登录直接支付无纸化支付系统，通过数据同步菜单进行数据处理，签收报文，导出支付数据。
（2）有关人员按照权限审核大额支付及专项支出资料并签字。
（3）经办人员将审核后符合规定的支付信息导入TCBS前置系统。
（4）TCBS进行销号处理后，通过大额支付系统发出支付报文，进行划款清算处理。
（5）向财政部门发送处理成功的加盖人行“转讫”电子印章的支付凭证及支付信息清单。
（6）打印发送成功的加盖财政电子预留印鉴直接支付清单。
通过这6个步骤，清晰地将无纸化电子支付系统运行流程体现的一目了然，既便于操作，又保证了资金的高效安全。截至2016年底，孝义支行已对377个纳入财政直接支付的预算单位实行无纸化电子支付管理，累计办理各项财政支出11621笔，金额14.39亿元；堵住不合规支出103笔，金额8063万元，其中支付依据不合规8笔，金额2893万元；支付信息不准确52笔，金额2318万元；发送不成功仅43笔，金额2852万元，系统整体运行良好。
4.规范先行，严格执行标准制度
规范管理，标准先行。按照“标准化、统一化”要求，坚持用标准、制度、协议等形式明确电子化直接支付的管理方式和内容，建立以电子凭证为基础的信息体系。
（1）加强、细化财政内部制度标准建设，严格实行《山西省国库集中支付业务电子化管理暂行办法》，以标准的形式明确各方责任义务和电子化管理业务范围，确定电子凭证及电子印章样式。同时，进一步完善相关内部管理制度，以保障电子化管理的标准化、规范化。
（2）修订人行国库与财政部门直接办理国库集中支付的支付协议，约定双方具体工作规范，明确各方在电子签名、电子印章以及电子凭证等方面的法律许可，以及相关权利和义务。
（3）拟定电子印章管理制度、系统运维保障制度以等配套标准，保障制度规范无盲点。
5.夯实基础，着力构建信息安全網 坚持把财政资金安全管理水平作为支付电子化管理的首要目标，在管理上，以建立新的安全信任体系为核心，将传统模式下分散管理的各个环节整合成完整的管理链条，每一步操作都落实到人，各个岗位间无缝衔接、互相牵制，形成完善的内部管理机制；在控制上，以电子凭证库为抓手，固化安全控制标准，优化信息传输渠道，对电子凭证实行全生命周期管理，全程留痕，使违规操作无机可乘；在防范上，以内控管理机制为基础，制定岗位职责，使每一个环节、每一个岗位都职责明确，所有操作都在系统上环环相扣，真正创建全闭环式的完整管理链条。在保护上，采用人行与财政两端备份的“双备份”模式，确保数据安全。
三、取得成效
1.大大降低了财政、国库工作人员的劳动强度
（1）实现了财政与人民银行之间支付信息的点对点网络专线实时数据传输，财政人员不再需要人工跑单，改写了人工传递纸质凭证的历史。
（2）财政部门不再打印直接支付凭证，减少了财政部门纸质凭证的印制、运输、保管等费用。
（3）首创电子套章管理模式，通过将数字证书套入模板生产电子印章的办法，变传统印章为CFCA數字签字，既方便管理和使用，又确保安全和高效。据测算，通过加盖电子印章，财政部门每年在纸质凭证上加盖的10万多个印章可全部取消，人行每年在纸质凭证上加盖的10万多个印章减少为2000多个。
（4）财政资金的支付信息全部通过电子校验，财政、人行不再进行电子信息与纸质单据的人工逐笔核单。
（5）减轻人民银行事后监督、凭证装订、档案保管的工作量。
2.提高了财政资金使用效率和人民银行经理国库水平
实施无纸化系统前，办理各项支付业务从财政部门凭证打印、审核下达、盖章传送、人行审核校验后支付款项，整个进程耗费2-3天，实施无纸化电子支付后，财政与人民银行实现网上即时支付，支付信息即时反馈，大大提高了国库运行效率，加快了财政资金周转速度。
3.有效防范和避免了财政资金支付风险
（1）利用无纸化电子支付系统后，可以充分利用现代化的大小额支付系统与人民银行国库核算系统对接，避免了人为操作中出现的技术性差错。
（2）可以更好地控制国库库存余额和支付额度，防范了资金支付风险，确保了国库资金安全。
（3）确保了财政资金支付信息的安全。无纸化电子支付前，资金的发送依据是财政部门的电子信息，而反馈给财政的支付结果是纸质凭证回单。实施无纸化支付后，这两者得到了完全统一，支付信息由财政加密发送，人民银行操作人员无法更改任何支付信息，支付结果也由人行加密发送，从根本上实现了数据的唯一性和防篡改，最大限度地杜绝了资金支付的管理漏洞。
4.有效落实了国家惠民政策，提升了人民银行的社会形象
国库直接支付无纸化电子管理，以无纸化传输将财政资金直接支付到商品、劳务的提供者或农户个人，使财政资金一次拨付到位，不仅减少了中间环节，缩短了资金的在途时间，而且方便了群众。如将社保资金、移民并村、农村饮水工程等涉农资金实行直拨到户，减少支付的中间环节，缩短资金在途时间，最大限度维护了百姓的利益，使最底层的老百姓享受到了国库制度改革的好处，树立了人民银行在群众中的良好形象。
【关键词】国库；集中支付；电子化；改革
一、改革背景
2004年11月，人民银行吕梁中心支行在孝义支行率先探索实践推出人民银行直接办理国库集中支付业务新的运作模式，改变了传统的代理银行支付方式。即：取消预算单位在各金融机构开设的各类结算账户，财政部门和预算单位不在代理银行开设零余额账户，预算单位的预算内支出全部由财政部门通过人民银行的国库单一帐户直接办理，支出款项直达商品或劳务供应商。这一做法成功解决了代理银行模式下商业银行先支付后清算形成垫付资金、人民银行对国库资金监管弱化、财政资金支付清算速度慢以及财政部门对账繁琐等一系列问题，减少了财政部门在集中支付改革中的投资成本。但是，随着孝义市经济快速发展，尤其在“十二五”期间全市财政收入高速增长，财政总体规模突飞猛进，国库支付业务量急剧增加。财政、人行和预算单位的业务人员手工签章、逐笔打印、往返跑单，耗费大量人力、物力，效率低、易出错，弊端日益凸显。同时，国库集中大量资金，风险前移，财务管理风险显著提高；伪造纸质凭证门槛越来越低，安全风险显著增大。且还加重了财政、国库人员的工作负担，也一定程度上影响了工作质量。如：2013年孝义市办理财政集中支付业务33000多笔，金额46亿元，国库人员要将下载的电子信息与纸质凭证逐笔进行核对，财政、人行的国库人员每笔需加盖6个印章，共需加盖各类印章近20万个，如遇业务高峰期，每日支付业务可达近1000笔，仅加盖印章就需6000个。在这种情况下，探索应运无纸化电子支付系统，取消纸质凭证、解决工作人员业务量大、工作效率低等已成财政、国库部门面临的迫切问题。
二、主要做法
在探索创新过程中，人民银行吕梁中心支行将推进国库集中支付无纸化、标准化与深化国库集中支付制度改革紧密结合起来，相互融合，相互促进。利用一体化、自动化优势优化业务管理流程，构建高效率和高效益的财政国库运行机制；利用更规范、更细化的管理标准提升直接办理集中支付的可靠性、安全性。
1.适应形势，紧抓机遇
2012年12月，山西省国库核算系统由TBS改造升级为TCBS，县级人民银行国库加入大小额支付系统，改变了县级国库财政资金汇划必须由中心支库转发的状况，解决了国库资金收付核算渠道不畅的瓶颈，同时县支库加入大小额支付系统后，取消了同城票据交换，支付信息全部通过人民银行大小额支付系统发送，财政部门提交的“直接支付凭证”被全部截留在人行，继续使用纸质凭证已无实际价值和意义。从2013年开始，人民银行吕梁中心支行紧紧抓住国库核算系统改造升级的有利时机，制定县级国库无纸化电子支付改革方案，积极推动方案的实施。
2.充分调研，反复测试
2013年以来，人民银行吕梁中心支行在孝义支行对实施国库直接支付电子化的必要性和可行性进行了系统探索和研究，经过充分调研、精心设计和反复修改、测试，国库直接支付电子化系统于2016年1月1日正式上线运行。经过一年多的实践证明，人民银行实施国库直接支付电子化管理，不仅是对人民银行国库办理直接支付业务的进一步拓展和完善，更是贯彻和实施国务院新颁布的《预算法》的具体表现，对人民银行更好地履行经理国库职能具有积极的意义。
3.优化流程，提高效率
在具体工作实践中，注重工作流程的细化、优化，强调简捷、高效、安全。主要工作流程为：
（1）国库人员通过安全证书登录直接支付无纸化支付系统，通过数据同步菜单进行数据处理，签收报文，导出支付数据。
（2）有关人员按照权限审核大额支付及专项支出资料并签字。
（3）经办人员将审核后符合规定的支付信息导入TCBS前置系统。
（4）TCBS进行销号处理后，通过大额支付系统发出支付报文，进行划款清算处理。
（5）向财政部门发送处理成功的加盖人行“转讫”电子印章的支付凭证及支付信息清单。
（6）打印发送成功的加盖财政电子预留印鉴直接支付清单。
通过这6个步骤，清晰地将无纸化电子支付系统运行流程体现的一目了然，既便于操作，又保证了资金的高效安全。截至2016年底，孝义支行已对377个纳入财政直接支付的预算单位实行无纸化电子支付管理，累计办理各项财政支出11621笔，金额14.39亿元；堵住不合规支出103笔，金额8063万元，其中支付依据不合规8笔，金额2893万元；支付信息不准确52笔，金额2318万元；发送不成功仅43笔，金额2852万元，系统整体运行良好。
4.规范先行，严格执行标准制度
规范管理，标准先行。按照“标准化、统一化”要求，坚持用标准、制度、协议等形式明确电子化直接支付的管理方式和内容，建立以电子凭证为基础的信息体系。
（1）加强、细化财政内部制度标准建设，严格实行《山西省国库集中支付业务电子化管理暂行办法》，以标准的形式明确各方责任义务和电子化管理业务范围，确定电子凭证及电子印章样式。同时，进一步完善相关内部管理制度，以保障电子化管理的标准化、规范化。
（2）修订人行国库与财政部门直接办理国库集中支付的支付协议，约定双方具体工作规范，明确各方在电子签名、电子印章以及电子凭证等方面的法律许可，以及相关权利和义务。
（3）拟定电子印章管理制度、系统运维保障制度以等配套标准，保障制度规范无盲点。
5.夯实基础，着力构建信息安全網 坚持把财政资金安全管理水平作为支付电子化管理的首要目标，在管理上，以建立新的安全信任体系为核心，将传统模式下分散管理的各个环节整合成完整的管理链条，每一步操作都落实到人，各个岗位间无缝衔接、互相牵制，形成完善的内部管理机制；在控制上，以电子凭证库为抓手，固化安全控制标准，优化信息传输渠道，对电子凭证实行全生命周期管理，全程留痕，使违规操作无机可乘；在防范上，以内控管理机制为基础，制定岗位职责，使每一个环节、每一个岗位都职责明确，所有操作都在系统上环环相扣，真正创建全闭环式的完整管理链条。在保护上，采用人行与财政两端备份的“双备份”模式，确保数据安全。
三、取得成效
1.大大降低了财政、国库工作人员的劳动强度
（1）实现了财政与人民银行之间支付信息的点对点网络专线实时数据传输，财政人员不再需要人工跑单，改写了人工传递纸质凭证的历史。
（2）财政部门不再打印直接支付凭证，减少了财政部门纸质凭证的印制、运输、保管等费用。
（3）首创电子套章管理模式，通过将数字证书套入模板生产电子印章的办法，变传统印章为CFCA數字签字，既方便管理和使用，又确保安全和高效。据测算，通过加盖电子印章，财政部门每年在纸质凭证上加盖的10万多个印章可全部取消，人行每年在纸质凭证上加盖的10万多个印章减少为2000多个。
（4）财政资金的支付信息全部通过电子校验，财政、人行不再进行电子信息与纸质单据的人工逐笔核单。
（5）减轻人民银行事后监督、凭证装订、档案保管的工作量。
2.提高了财政资金使用效率和人民银行经理国库水平
实施无纸化系统前，办理各项支付业务从财政部门凭证打印、审核下达、盖章传送、人行审核校验后支付款项，整个进程耗费2-3天，实施无纸化电子支付后，财政与人民银行实现网上即时支付，支付信息即时反馈，大大提高了国库运行效率，加快了财政资金周转速度。
3.有效防范和避免了财政资金支付风险
（1）利用无纸化电子支付系统后，可以充分利用现代化的大小额支付系统与人民银行国库核算系统对接，避免了人为操作中出现的技术性差错。
（2）可以更好地控制国库库存余额和支付额度，防范了资金支付风险，确保了国库资金安全。
（3）确保了财政资金支付信息的安全。无纸化电子支付前，资金的发送依据是财政部门的电子信息，而反馈给财政的支付结果是纸质凭证回单。实施无纸化支付后，这两者得到了完全统一，支付信息由财政加密发送，人民银行操作人员无法更改任何支付信息，支付结果也由人行加密发送，从根本上实现了数据的唯一性和防篡改，最大限度地杜绝了资金支付的管理漏洞。
4.有效落实了国家惠民政策，提升了人民银行的社会形象
国库直接支付无纸化电子管理，以无纸化传输将财政资金直接支付到商品、劳务的提供者或农户个人，使财政资金一次拨付到位，不仅减少了中间环节，缩短了资金的在途时间，而且方便了群众。如将社保资金、移民并村、农村饮水工程等涉农资金实行直拨到户，减少支付的中间环节，缩短资金在途时间，最大限度维护了百姓的利益，使最底层的老百姓享受到了国库制度改革的好处，树立了人民银行在群众中的良好形象。