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摘要：本文从土地政策参与宏观调控的目标入手，分析了土地政策参与宏观调控的机制及存在的问题，最后提出了加强土地政策调控作用的对策建议。
关键词：土地政策；宏观调控；机制
中图分类号：D630 文献标识码：A 文章编号：1001-828X（2014）07-000-02
一、土地政策参与宏观调控的目标
土地政策是宏观调控的重要手段之一。其参与宏观调控的总目标是“以科学发展观为指导，促进经济社会的全面、协调和可持续发展”。
1.保经济增长
土地政策参与宏观调控的首要目标是促进经济增长和社会发展，并保障经济和社会的平稳运行。这就要求不仅要对建设用地进行总量和速度控制，同时还要协调好土地利用结构和各行业用地；不仅要做到土地供求的内在平衡、土地供应与社会经济正常发展的平衡和土地供求在空间布局上的平衡，还要做到土地价值与社会经济总量的平衡，充分发挥土地资产价格的作用，让土地价值在社会发展中合理归位。
2.统筹区域土地利用
经济结构的问题，反映在土地利用方面就是土地利用结构分配的问题。土地政策参与宏观调控必须把统筹区域土地利用和优化土地利用内部结构作为基本目标，积极配合区域发展政策，充分发挥土地政策对重点发展区、限制发展区、优先发展区的调控功能；从宏观层次上协调好区域土地利用，防止区域间的恶性竞争和重复建设，加大土地置换、调整和整治力度，使土地利用结构不断适应经济社会的发展。
3.保护耕地和集约用地
现阶段还存在传统经济增长方式和结构性矛盾引发的土地粗放利用问题，表现为耕地资源数量、质量下降，建设用地增长过快，违法违规用地、滥占耕地现象屡禁不止等。土地资源领域内存在的问题又对现阶段的宏观经济矛盾的深化起到了推波助澜的作用。无法推进耕地保护和促进土地集约利用作为长期目标。
4.公平发展
地区发展不平衡、城乡发展差距拉大、农民征地权益得不到保障、中低收入阶层住房无保障等问题，都成为我国社会公平发展的问题。在土地供应、土地开发整理和土地收益分配方面提供优惠政策，探索维护农民权益的长效机制，加大对廉租房、经济适用房的土地供应量等，营造了社会发展的公平环境，可以有力保障社会和谐发展。
二、当前的调控机制及存在的问题
1.当前的调控机制
土地政策参与宏观调控，其调控作用相对直接、见效快。土地的优化配置也是提高经济效益的基础。宏观调控目标的实现和社会、经济持续发展都与土地政策的宏观经济总量调控关系密切。政府对土地一级市场的垄断，并通过土地收購储备制度的完善而不断加强，完全可以调节土地的供应，安排不同的土地用途来抑制或鼓励市场需求，有效引导投资的方向和强度，实现经济运行调控的目标。
2.存在的主要问题
（1）参与宏观调控的基础理论
土地政策成为宏观调控手段，尚缺乏成熟的经验和研究成果。土地政策要起到宏观调控的作用，就要求不仅土地政策能解决土地市场、土地利用中的现有问题，还需要土地政策能对未来的发展起到引导的作用，有一种超前的意识。例如通过土地政策引导土地在不同产业之间的配置，促进产业结构的升级，通过土地政策来配合地区的整体发展战略等。
另外，目前关于土地政策和其他宏观调控手段发挥作用的机制和特点研究成果还较少，使得土地政策如何与其他调控手段相配合对国民经济进行调控还有待研究。例如政策的时滞问题，宏观经济调控手段一般都存在时滞，但时滞情况不尽相同。土地政策就存在相对较长的时滞，因为土地政策相对于土地供应的变化存在时滞（土地交易前有一个很长的时间）；从土地的获得到产业的运行，中间环节较多，最简单的原因就是土地上进行建筑就需要较长的时间；当前我国土地市场还有一个重要的因素延长了这个时滞，就是开发商手上还有大量的闲置土地。据有关资料显示，全国现在大概有可以使用两到三年的土地储备在房地产开发商手中。相比之下，我国现行主要宏观调控手段的货币政策和财政政策时滞就相对较短。
（2）土地收益分配和监督机制
当前地方政府开发的盲目性和以低成本供应土地吸引投资的方法，在很大程度上是由于土地收益分配和监督机制，包括中央和地方政府对土地收益的分配不尽合理、征地补偿机制有待完善以及中央无法全方位实现地方监督。现行土地管理法规定，新增建设用地的土地有偿使用费，30%上缴中央财政，70%留给有关地方人民政府，专项用于耕地开发。据浙江省的一项调查显示，被征土地收益分配格局大致为：地方政府占20%-30%，企业占40%-50%，村级组织占30%，农民仅占5%-10%。可见通过土地征用和出让，地方政府可获得巨大的可支配收益。这种不完善的机制使得许多地方政府对于中央的土地政策执行并不认真，甚至阳奉阴违。要使土地政策真正能发挥调控作用，就必须对土地收益进行合理分配。
（3）土地规划
土地政策的调控作用主要体现在土地供应的总量和结构上，土地规划是具体落实依据。但目前许多土地规划并不能得到实施，从而会使调控失去效果。究其原因，我国现在的土地规划在内容上存在一定问题：第一，土地供应与土地规划的内容出现脱节。目前许多地方在确定土地供应量时，往往是从当地的经济发展需要用地的数量来制定一些土地供应计划，而编制土地规划由于受到上一级土地利用规划的限制，最终在土地供应量上出现脱节。而且许多地方的土地供应计划目前只是年度计划，缺乏与长期、中期和年度计划相结合的完整序列。第二，长远战略性不够。土地规划是对土地合理利用的安排，它必须对土地的需求进行合理的预测，这需要仔细研究规划区域的产业发展、土地总需求变动规律，特别是在全球化、区域化的背景下需要有一种大区域的观点来进行。但目前许多地方进行土地总需求预测时，只是从本区域考虑，没有考虑与周围区域资源互补、产业互补的问题，缺乏一种长远战略性的眼光，最后常常出现重复建设、土地利用效率低下的现象。 （4）现有的法律法规
土地政策参与宏观调控的主要约束力和制度依靠就是法律和制度。如果法律和制度仍不完善，那将可能导致调控效果不明显，甚至是发生反向作用。当前涉及土地的各项法律法规仍有很多亟需改进的地方，现行土地法规、制度等都有待探讨完善，而对土地法中的宏观调控问题理论上鲜有涉及。这就造成了土地市场混乱，土地政策的宏观调控效果难以发挥。
（5）公众参与和监督机制
土地政策在制定過程中，必须符合大多数人的利益代表大多数人的意见、要求，为大多数人谋福利。然而在现实工作中，很多参与宏观调控的土地政策的出台，较少经过可行性的论证和公众意见的征集，所制定的土地政策的缺乏科学性、合理性，难以顺利执行。另外，缺乏对土地政策执行的监督意识，并且缺乏严密的执行监控体系。这致使土地政策的制定和执行过程中存在很大的弊端，阻碍土地政策宏观调控作用的真正发挥。
三、加强土地政策调控作用的对策建议
1.土地政策参与宏观调控的基础理论研究
土地政策参与宏观调控的理论基础是地租理论和政治经济学意义上的生产要素理论、再生产理论，主要通过用地总量和用地结构的调控，对国家的产业结构调整和产业布局产生重大影响，进而达到参与宏观调控的目的。土地政策参与宏观调控是我国宏观经济调控政策实践中的新特征，正确理解和分析这一特征，对正确判断我国宏观经济发展形势和正确评价中央政府有关宏观调控的举措具有重大的作用。加强土地宏观调控基础理论、应用基础的系统研究，构建起我国土地宏观调控的科学管理体系，为调控决策提供强有力的支撑，服务于国家的经济建设。
2.土地宏观调控政策与其他宏观调控政策的协调
土地政策参与宏观调控必然成为国家干预经济的重要手段，而且功能职责逐渐明确。然而，土地政策参与宏观调控的各种途径都不是孤立的，必须多途径协同运用。要发挥好土地政策的宏观调控作用，需要其他相关宏观调控政策的有效配合，仅仅依靠土地政策本身，很难达到最终的宏观调控目的。尽快建立土地政策与产业、货币、财政和资源政策等相互配合的宏观调控机制，了解把握国家宏观经济形势，准确分析和掌握全国、地区资源供求状况及政策措施执行情况，多路协同，建立对国家宏观经济运行的快速反应机制，使土地政策在宏观调控中发挥更大、更有效的作用。
3.土地政策参与宏观调控的法制建设
市场经济是一种法制经济，政府进行宏观调控的手段除了经济手段之外主要是法律手段。通过对土地法等各种法律法规的严格执法来维护好土地资源开发利用中的秩序，为经济发展提供一个有序、安全、宽松的环境，保证经济社会的健康发展；通过对权利和义务的规范，保障土地资源的优化配置和使用。我们应该借鉴发达国家或地区的经验，建立和完善有关的法律法规，逐步构建起我国的土地宏观调控的法律体系，以保证政府调控有法可依、依法行政。
4.土地政策参与宏观调控的长效机制
运用土地政策参与宏观调控取得了明显成效，但现有措施还不够，今后应推动建立土地政策参与宏观调控的长效机制。主要方面包括：第一，建立土地管理和耕地保护的长效机制。针对目前投资规模仍然偏大，违法占地尚未有效遏制，耕地保护的形势不容乐观等问题，仍需保持土地市场治理整顿的高压态势，标本兼治，探索建立土地管理特别是耕地保护的长效机制。第二，研究制定土地税收政策，促进统一土地市场的建立。第三，建立层次分明、边界清晰、衔接协调的规划体系，加强土地规划的宏观指导作用。土地政策参与宏观调控，需要一个具有长远性和战略性的空间规划做指导，有科学可行的土地规划做具体的安排。
5.完善公众参与、监督机制
现代社会，宏观调控的性质已在很大程度上从国家调节转为社会性调节或社会调节。国家需要站在全社会的立场，代表社会意志和公共利益，而不再单独代表所谓国家意志、国家利益。因此，土地政策宏观调控的实施必须吸纳社会公众的意见，有广大社会公众的参与，并接受全社会的监督。根据我国实际情况，实现土地宏观调控民主化，应从以下方面入手：第一，土地宏观调控规范制定方面的民主制度，表现为公众参与、咨询与听证制度。第二，土地宏观调控规范实施方面的民主制度，表现为公开制度与社会监督制度。通过建立有效的公众参与和监督机制，切实规避由于领导和部门的价值偏好或政府的“有限理性”所导致的政府失效现象，提高宏观调控实施的效力。
参考文献：
[1]夏汛鸽.深化土地市场治理，提高宏观调控政策效应[OL].2004-10-21.
[2]林卿，何训坤.土地政策学[M].北京：中国农业出版社，2002.
[3]姜爱林.论土地政策的结构与功能[ J].重庆大学学报（社会科学版），2001，7（1）：44-47.
[4]杜新波.土地参与宏观调控的政策与手段分析[J/OL]http： //www. Xslx.com，2004-06-15.
[5]胡进安.土地政策参与宏观调控的途径和重点[J].国土资源通讯，2005，4（5）：57-58.
[6]张妙曦.对土地政策参与宏观调控的若干思考[J].福建工程学院学报，2005，4（3）：162-165.
[7]黄凌翔，陈学会.土地政策作为宏观调控手段的理论和实践探讨[J].经济问题，2005，（2）：17-19.
[8]关涛，吴次芳，宋晓杰.土地管理宏观调控政策的思考[J].农场经济管理，2004，（5）：40-41.
关键词：土地政策；宏观调控；机制
中图分类号：D630 文献标识码：A 文章编号：1001-828X（2014）07-000-02
一、土地政策参与宏观调控的目标
土地政策是宏观调控的重要手段之一。其参与宏观调控的总目标是“以科学发展观为指导，促进经济社会的全面、协调和可持续发展”。
1.保经济增长
土地政策参与宏观调控的首要目标是促进经济增长和社会发展，并保障经济和社会的平稳运行。这就要求不仅要对建设用地进行总量和速度控制，同时还要协调好土地利用结构和各行业用地；不仅要做到土地供求的内在平衡、土地供应与社会经济正常发展的平衡和土地供求在空间布局上的平衡，还要做到土地价值与社会经济总量的平衡，充分发挥土地资产价格的作用，让土地价值在社会发展中合理归位。
2.统筹区域土地利用
经济结构的问题，反映在土地利用方面就是土地利用结构分配的问题。土地政策参与宏观调控必须把统筹区域土地利用和优化土地利用内部结构作为基本目标，积极配合区域发展政策，充分发挥土地政策对重点发展区、限制发展区、优先发展区的调控功能；从宏观层次上协调好区域土地利用，防止区域间的恶性竞争和重复建设，加大土地置换、调整和整治力度，使土地利用结构不断适应经济社会的发展。
3.保护耕地和集约用地
现阶段还存在传统经济增长方式和结构性矛盾引发的土地粗放利用问题，表现为耕地资源数量、质量下降，建设用地增长过快，违法违规用地、滥占耕地现象屡禁不止等。土地资源领域内存在的问题又对现阶段的宏观经济矛盾的深化起到了推波助澜的作用。无法推进耕地保护和促进土地集约利用作为长期目标。
4.公平发展
地区发展不平衡、城乡发展差距拉大、农民征地权益得不到保障、中低收入阶层住房无保障等问题，都成为我国社会公平发展的问题。在土地供应、土地开发整理和土地收益分配方面提供优惠政策，探索维护农民权益的长效机制，加大对廉租房、经济适用房的土地供应量等，营造了社会发展的公平环境，可以有力保障社会和谐发展。
二、当前的调控机制及存在的问题
1.当前的调控机制
土地政策参与宏观调控，其调控作用相对直接、见效快。土地的优化配置也是提高经济效益的基础。宏观调控目标的实现和社会、经济持续发展都与土地政策的宏观经济总量调控关系密切。政府对土地一级市场的垄断，并通过土地收購储备制度的完善而不断加强，完全可以调节土地的供应，安排不同的土地用途来抑制或鼓励市场需求，有效引导投资的方向和强度，实现经济运行调控的目标。
2.存在的主要问题
（1）参与宏观调控的基础理论
土地政策成为宏观调控手段，尚缺乏成熟的经验和研究成果。土地政策要起到宏观调控的作用，就要求不仅土地政策能解决土地市场、土地利用中的现有问题，还需要土地政策能对未来的发展起到引导的作用，有一种超前的意识。例如通过土地政策引导土地在不同产业之间的配置，促进产业结构的升级，通过土地政策来配合地区的整体发展战略等。
另外，目前关于土地政策和其他宏观调控手段发挥作用的机制和特点研究成果还较少，使得土地政策如何与其他调控手段相配合对国民经济进行调控还有待研究。例如政策的时滞问题，宏观经济调控手段一般都存在时滞，但时滞情况不尽相同。土地政策就存在相对较长的时滞，因为土地政策相对于土地供应的变化存在时滞（土地交易前有一个很长的时间）；从土地的获得到产业的运行，中间环节较多，最简单的原因就是土地上进行建筑就需要较长的时间；当前我国土地市场还有一个重要的因素延长了这个时滞，就是开发商手上还有大量的闲置土地。据有关资料显示，全国现在大概有可以使用两到三年的土地储备在房地产开发商手中。相比之下，我国现行主要宏观调控手段的货币政策和财政政策时滞就相对较短。
（2）土地收益分配和监督机制
当前地方政府开发的盲目性和以低成本供应土地吸引投资的方法，在很大程度上是由于土地收益分配和监督机制，包括中央和地方政府对土地收益的分配不尽合理、征地补偿机制有待完善以及中央无法全方位实现地方监督。现行土地管理法规定，新增建设用地的土地有偿使用费，30%上缴中央财政，70%留给有关地方人民政府，专项用于耕地开发。据浙江省的一项调查显示，被征土地收益分配格局大致为：地方政府占20%-30%，企业占40%-50%，村级组织占30%，农民仅占5%-10%。可见通过土地征用和出让，地方政府可获得巨大的可支配收益。这种不完善的机制使得许多地方政府对于中央的土地政策执行并不认真，甚至阳奉阴违。要使土地政策真正能发挥调控作用，就必须对土地收益进行合理分配。
（3）土地规划
土地政策的调控作用主要体现在土地供应的总量和结构上，土地规划是具体落实依据。但目前许多土地规划并不能得到实施，从而会使调控失去效果。究其原因，我国现在的土地规划在内容上存在一定问题：第一，土地供应与土地规划的内容出现脱节。目前许多地方在确定土地供应量时，往往是从当地的经济发展需要用地的数量来制定一些土地供应计划，而编制土地规划由于受到上一级土地利用规划的限制，最终在土地供应量上出现脱节。而且许多地方的土地供应计划目前只是年度计划，缺乏与长期、中期和年度计划相结合的完整序列。第二，长远战略性不够。土地规划是对土地合理利用的安排，它必须对土地的需求进行合理的预测，这需要仔细研究规划区域的产业发展、土地总需求变动规律，特别是在全球化、区域化的背景下需要有一种大区域的观点来进行。但目前许多地方进行土地总需求预测时，只是从本区域考虑，没有考虑与周围区域资源互补、产业互补的问题，缺乏一种长远战略性的眼光，最后常常出现重复建设、土地利用效率低下的现象。 （4）现有的法律法规
土地政策参与宏观调控的主要约束力和制度依靠就是法律和制度。如果法律和制度仍不完善，那将可能导致调控效果不明显，甚至是发生反向作用。当前涉及土地的各项法律法规仍有很多亟需改进的地方，现行土地法规、制度等都有待探讨完善，而对土地法中的宏观调控问题理论上鲜有涉及。这就造成了土地市场混乱，土地政策的宏观调控效果难以发挥。
（5）公众参与和监督机制
土地政策在制定過程中，必须符合大多数人的利益代表大多数人的意见、要求，为大多数人谋福利。然而在现实工作中，很多参与宏观调控的土地政策的出台，较少经过可行性的论证和公众意见的征集，所制定的土地政策的缺乏科学性、合理性，难以顺利执行。另外，缺乏对土地政策执行的监督意识，并且缺乏严密的执行监控体系。这致使土地政策的制定和执行过程中存在很大的弊端，阻碍土地政策宏观调控作用的真正发挥。
三、加强土地政策调控作用的对策建议
1.土地政策参与宏观调控的基础理论研究
土地政策参与宏观调控的理论基础是地租理论和政治经济学意义上的生产要素理论、再生产理论，主要通过用地总量和用地结构的调控，对国家的产业结构调整和产业布局产生重大影响，进而达到参与宏观调控的目的。土地政策参与宏观调控是我国宏观经济调控政策实践中的新特征，正确理解和分析这一特征，对正确判断我国宏观经济发展形势和正确评价中央政府有关宏观调控的举措具有重大的作用。加强土地宏观调控基础理论、应用基础的系统研究，构建起我国土地宏观调控的科学管理体系，为调控决策提供强有力的支撑，服务于国家的经济建设。
2.土地宏观调控政策与其他宏观调控政策的协调
土地政策参与宏观调控必然成为国家干预经济的重要手段，而且功能职责逐渐明确。然而，土地政策参与宏观调控的各种途径都不是孤立的，必须多途径协同运用。要发挥好土地政策的宏观调控作用，需要其他相关宏观调控政策的有效配合，仅仅依靠土地政策本身，很难达到最终的宏观调控目的。尽快建立土地政策与产业、货币、财政和资源政策等相互配合的宏观调控机制，了解把握国家宏观经济形势，准确分析和掌握全国、地区资源供求状况及政策措施执行情况，多路协同，建立对国家宏观经济运行的快速反应机制，使土地政策在宏观调控中发挥更大、更有效的作用。
3.土地政策参与宏观调控的法制建设
市场经济是一种法制经济，政府进行宏观调控的手段除了经济手段之外主要是法律手段。通过对土地法等各种法律法规的严格执法来维护好土地资源开发利用中的秩序，为经济发展提供一个有序、安全、宽松的环境，保证经济社会的健康发展；通过对权利和义务的规范，保障土地资源的优化配置和使用。我们应该借鉴发达国家或地区的经验，建立和完善有关的法律法规，逐步构建起我国的土地宏观调控的法律体系，以保证政府调控有法可依、依法行政。
4.土地政策参与宏观调控的长效机制
运用土地政策参与宏观调控取得了明显成效，但现有措施还不够，今后应推动建立土地政策参与宏观调控的长效机制。主要方面包括：第一，建立土地管理和耕地保护的长效机制。针对目前投资规模仍然偏大，违法占地尚未有效遏制，耕地保护的形势不容乐观等问题，仍需保持土地市场治理整顿的高压态势，标本兼治，探索建立土地管理特别是耕地保护的长效机制。第二，研究制定土地税收政策，促进统一土地市场的建立。第三，建立层次分明、边界清晰、衔接协调的规划体系，加强土地规划的宏观指导作用。土地政策参与宏观调控，需要一个具有长远性和战略性的空间规划做指导，有科学可行的土地规划做具体的安排。
5.完善公众参与、监督机制
现代社会，宏观调控的性质已在很大程度上从国家调节转为社会性调节或社会调节。国家需要站在全社会的立场，代表社会意志和公共利益，而不再单独代表所谓国家意志、国家利益。因此，土地政策宏观调控的实施必须吸纳社会公众的意见，有广大社会公众的参与，并接受全社会的监督。根据我国实际情况，实现土地宏观调控民主化，应从以下方面入手：第一，土地宏观调控规范制定方面的民主制度，表现为公众参与、咨询与听证制度。第二，土地宏观调控规范实施方面的民主制度，表现为公开制度与社会监督制度。通过建立有效的公众参与和监督机制，切实规避由于领导和部门的价值偏好或政府的“有限理性”所导致的政府失效现象，提高宏观调控实施的效力。
参考文献：
[1]夏汛鸽.深化土地市场治理，提高宏观调控政策效应[OL].2004-10-21.
[2]林卿，何训坤.土地政策学[M].北京：中国农业出版社，2002.
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[4]杜新波.土地参与宏观调控的政策与手段分析[J/OL]http： //www. Xslx.com，2004-06-15.
[5]胡进安.土地政策参与宏观调控的途径和重点[J].国土资源通讯，2005，4（5）：57-58.
[6]张妙曦.对土地政策参与宏观调控的若干思考[J].福建工程学院学报，2005，4（3）：162-165.
[7]黄凌翔，陈学会.土地政策作为宏观调控手段的理论和实践探讨[J].经济问题，2005，（2）：17-19.
[8]关涛，吴次芳，宋晓杰.土地管理宏观调控政策的思考[J].农场经济管理，2004，（5）：40-41.