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从钢铁、建材、家电等传统产业产能过剩到风电、煤化工、光伏等新兴产业面临产能过剩的大背景下，内蒙古现今经济增长动力、产业发展基础依然脱离不开资源。随着雾霾天气范围的扩大给人们生产生活带来严重危害，国家和社会越来越重视环境净化问题。新型城市化将逐步成为新的发展动力，城市能源清洁化供给为内蒙古清洁能源产业发展提供机会的同时，对我区产业结构调整、发展非煤产业也带来一定的压力。煤炭资源利用在经济转型过程中一段时间里会继续成为支撑内蒙古发展的主力。
一、内蒙古产业结构依然摆脱不了对煤炭资源的高依存度
2012年内蒙古三次产业结构是9.1：48.7：35.5，与2002年三次产业结构19.3：38.9：41.8相比，第一产业和第三产业比重分别下降了10.1个百分点和6.3个百分点。在内蒙古经济增长结构中，工业对经济的贡献率逐渐增大，工业比重从2002年的31.7%增加到2012年的48.7%。近几年，内蒙古轻重工业比重一直保持在1：2.3，表明内蒙古产业发展处于重化工发展阶段。从西方发达国家经济发展规律看，一个国家经济发展，产业结构转变，重化工业是一个必经阶段。内蒙古经济发展起步较晚，2000年后内蒙古经济结构才基本迈入工业化发展阶段，并且主要是依靠丰富的资源实现工业化，有近89%的工业生产动力来源于对煤炭的需求，煤炭资源成为内蒙古工业化发展的根基，并且目前煤化工行业已经发展得很成熟。因此，短期内煤炭资源支撑内蒙古经济发展是不可替代的。
二、煤炭市场波动对内蒙古产业结构调整提出了严峻挑战
（一）煤炭价格改革的历史回顾
改革开放以后，煤炭市场经历了长达30多年一直延续到今的历史变革，煤炭市场改革最大的对象就是衡量煤炭供给需求变化的价格。在1980—1991年间，煤炭价格由政府定价，政府以市场需求定价，价格变化不大；1992—2001年期间，政府逐步取消煤炭价格限制，一些煤炭企业根据企业生产成本和市场需求变化逐步调整煤炭价格；2002—2005年，政府完全取消对煤炭价格限制，煤炭价格开始完全市场化定价，但是电煤合同煤仍然采用政府指导价，也就是电煤价格双轨制。2006年以后，电煤价格双轨制也逐步放开，2012年国家彻底放开电煤价格双轨制，煤炭价格完全进入了市场化。
（二）煤炭价格大幅下降使内蒙古产业结构调整面临严峻的考验
第一，煤炭价格大幅快速下降，投资者再投资的信心不足。煤炭市场波动最直接的影响是煤炭企业家所剩余的利润多少，也就是煤炭企业盈亏问题。煤炭企业前期建设成本投入过高，煤炭价格一旦出现大幅下跌，短期经济效益会使大型煤炭企业亏损，小煤炭企业破产。2013年上半年，自治区发改委组织调研鄂尔多斯市、锡林郭勒盟、阿拉善盟等7个煤炭生产加工主产区煤炭企业2011-2013年一季度企业盈利情况，调研总结2011年大型煤炭企业全部盈利。2012年煤炭企业也基本盈利，除乌海市神华能源集团公司历史遗留问题亏损外。2013年开始，煤炭企业逐渐出现亏损。截至2013年4月份，鄂尔多斯市有65座煤矿停产，占全市21%煤矿数量。重点大型煤炭企业的资产负债率也近50%，煤炭企业高负债运营会降低投资者再投资信心，也影响内蒙古引入非煤企业投资者入住该地区的信心。
第二，煤炭行业不景气，与煤炭相关的上中下游行业集体陷入困境。目前，内蒙古产业发展中第一产业对经济的贡献不足10%；第二产业对经济贡献比重最大，并且第二产业发展的基础就是煤炭；第三产业对经济贡献比重相对第一产业贡献也比较大，但是第三产业服务的大部分对象依然与煤炭相关。煤炭价格的大幅下跌，煤炭存量大量囤积，连带影响与煤炭相关的装备制造、物流、铁路运输、钢铁、焦炭等上中下游行业也集体陷入困境。
在乌海千里山工业园区，也可称为新兴产业园区，陕汽重卡分公司在此园区陆续投产建设重型汽车装备区、物流区，2010-2012年总共销售449辆重型汽车，包括与煤炭相关的以LNG燃料为动力的工程车辆和园林绿化车辆，而2013年1-11月份仅销售51辆，销售收入与前几年相比减少50%。在类似于乌海这样的地方，非煤的新兴产业企业的入住首先考虑的是当地的生产原料及销售市场。以陕汽重卡为例，乌海及乌海周边鄂尔多斯、阿拉善、宁夏等需要大型煤炭开采、运输工程车辆及园林绿化车辆，并且该企业生产以LNG为燃料动力的车辆，乌海市生产LNG企业以当地焦炉煤气为原料，既解决煤化工企业尾气排放造成污染的困惑，又能带动装备制造业的发展。但是煤炭行业的不景气，会连锁反应制约内蒙古产业结构调整。
三、依托煤炭资源开发推进产业升级换代面临新的机遇
以能源为支柱产业发展的内蒙古，在产业升级换代、产业结构调整方面困难重重，90%工业生产原料需求是煤炭，煤炭已经成为工业经济成长必不少的粮食。十八届三中全会以来，国家决定改变发展战略，破解了多年来对资源性产品的制度制约难题，使一些资源型产业或者产品完全进入市场化，采取倒逼方式迫使依靠资源兴起的地区不得不进行产业升级换代，调整产业结构。对于内蒙古资源丰富的大区，国家新的发展战略为内蒙古产业结构调整带来新机遇。
首先，新型城市化带来新的发展机遇。2012年内蒙古城镇化率已经达到57.7%，比国家平均城镇化率高出5.1个百分点。但是内蒙古城镇化是农民进城而未入城。新型城市化要使农民从就业、住房、社保、医疗和子女就学等相关政策待遇真正意义上的市民化；新型城市化要完善基础设施现代化、城市管理精细化等问题。新型城市化发展目标，内蒙古还有很大的发展空间。
其次，“十二五”以来甚至“十三五”发展战略性新兴产业、循环经济与低碳经济产业、民生类先进与高端制造业将成为世界产业发展的主流，并且面临着广阔的市场空间。内蒙古煤化工领域循环经济技术已经非常成熟，并且依托煤化工带动装备制造业等新兴产业已初步显现。因此，国家未来产业发展战略都将为内蒙古产业转型提供机遇。 最后，“8337”发展战略给内蒙古发展明确定位。将内蒙古打造成服务华北面向全国的清洁能源输出基地、全国重要的现代煤化工生产示范基地、有色金属生产加工和现代装备制造等新型产业基地、绿色农畜产品生产加工输出基地、体现草原文化独具北疆特色的旅游观光休闲度假基地、我国北方重要的生态安全屏障、祖国北疆安全稳定屏障、我国向北开放的重要桥头堡和充满活力的沿边开放带。发展战略的鲜明定位不仅提出内蒙古未来发展方向，更为内蒙古产业调整提出一种新的发展模式，内蒙古产业发展不依赖煤炭，但是要以内蒙古优势资源为依托，逐步摆脱一煤独大的不稳定经济增长局面。
四、以现有结构为基础促进产业结构调整的路径及措施
内蒙古是集煤炭资源、稀土资源、土地资源、草原资源和旅游文化资源于一体的典型的资源经济型地区。因煤炭价格大幅上涨的黄金10年，让内蒙古产业发展过于依赖煤炭，出现凡是有煤地区就要开采，逢煤必化的现象，造成内蒙古区域之间产业趋同，区域之间为政绩而争土地、争资源、争企业，使内蒙古产业结构单一化越来越严重。受国际金融危机的影响以及煤炭市场的波动，内蒙古经济不稳定性逐渐暴露，经济增长减慢，过度依赖煤炭地区经济发展陷入困境。因此，在现有产业结构发展的基础上，要通过市场变化与政府政策双重效力调整内蒙古产业结构。
第一，摆脱内蒙古产业发展依赖煤炭境况，逐步依托煤炭引进非煤产业发展。内蒙古工业主要依赖煤，工业发展因煤而建、因煤而兴，甚至有些非煤企业也是“以煤换产业”得来。因此，产业结构调整首先要考虑工业内部结构的调整，将现有的非煤小企业发展壮大，没有的可以引进的新兴产业尽量引进。引导煤炭企业将煤炭收益投入到节能减排等技术研发领域，鼓励煤炭的清洁化使用、提高生产和消费的效率的财税政策，
第二，在完善现有产业基础上，推进产业结构置换，积极培育煤炭替代产业，引进高新技术产业，放弃成本高、污染严重并且市场竞争力低的产业或者产品，发展新产业以创造新的经济增长点，实现产业系统多元化发展。
第三，掌握煤炭价格变化趋势，为新兴产业提供一个稳定经济增长的环境。煤炭价格市场化以后，未来煤炭价格有可能由大型煤炭企业掌控，形成垄断。内蒙古当地并未形成具有竞争力较强的大型煤炭企业，小型煤炭企业可能被市场抛弃。内蒙古作为煤炭生产主产区，失去煤炭价格谈判的主导地位，经济增长环境会更加不稳定。
政府一方面要尽快建立先行先试煤炭、电力、石油、天然气等产业统一的能源价格体系。煤炭定价机制改革不仅要形成煤炭单一市场供给关系决定价格的机制，更为重要的是要促进建立统一的能源价格体系，统筹考虑煤炭、电力、石油、天然气等产业在市场结构和价格机制以及政策导向等方面的相互影响关系，创造各个能源行业大致相当的市场条件。另一方面重点关注煤炭价格机制促进区域经济协调发展的作用。政府相关机构要高度关注煤炭价格波动引起的区域性供给及产业风险，建立健全煤炭战略储备体系，能及时有效应对煤炭价格波动制约地区经济发展现象。
（作者单位：内蒙古自治区社会科学院经济研究所）
责任编辑：晓途
一、内蒙古产业结构依然摆脱不了对煤炭资源的高依存度
2012年内蒙古三次产业结构是9.1：48.7：35.5，与2002年三次产业结构19.3：38.9：41.8相比，第一产业和第三产业比重分别下降了10.1个百分点和6.3个百分点。在内蒙古经济增长结构中，工业对经济的贡献率逐渐增大，工业比重从2002年的31.7%增加到2012年的48.7%。近几年，内蒙古轻重工业比重一直保持在1：2.3，表明内蒙古产业发展处于重化工发展阶段。从西方发达国家经济发展规律看，一个国家经济发展，产业结构转变，重化工业是一个必经阶段。内蒙古经济发展起步较晚，2000年后内蒙古经济结构才基本迈入工业化发展阶段，并且主要是依靠丰富的资源实现工业化，有近89%的工业生产动力来源于对煤炭的需求，煤炭资源成为内蒙古工业化发展的根基，并且目前煤化工行业已经发展得很成熟。因此，短期内煤炭资源支撑内蒙古经济发展是不可替代的。
二、煤炭市场波动对内蒙古产业结构调整提出了严峻挑战
（一）煤炭价格改革的历史回顾
改革开放以后，煤炭市场经历了长达30多年一直延续到今的历史变革，煤炭市场改革最大的对象就是衡量煤炭供给需求变化的价格。在1980—1991年间，煤炭价格由政府定价，政府以市场需求定价，价格变化不大；1992—2001年期间，政府逐步取消煤炭价格限制，一些煤炭企业根据企业生产成本和市场需求变化逐步调整煤炭价格；2002—2005年，政府完全取消对煤炭价格限制，煤炭价格开始完全市场化定价，但是电煤合同煤仍然采用政府指导价，也就是电煤价格双轨制。2006年以后，电煤价格双轨制也逐步放开，2012年国家彻底放开电煤价格双轨制，煤炭价格完全进入了市场化。
（二）煤炭价格大幅下降使内蒙古产业结构调整面临严峻的考验
第一，煤炭价格大幅快速下降，投资者再投资的信心不足。煤炭市场波动最直接的影响是煤炭企业家所剩余的利润多少，也就是煤炭企业盈亏问题。煤炭企业前期建设成本投入过高，煤炭价格一旦出现大幅下跌，短期经济效益会使大型煤炭企业亏损，小煤炭企业破产。2013年上半年，自治区发改委组织调研鄂尔多斯市、锡林郭勒盟、阿拉善盟等7个煤炭生产加工主产区煤炭企业2011-2013年一季度企业盈利情况，调研总结2011年大型煤炭企业全部盈利。2012年煤炭企业也基本盈利，除乌海市神华能源集团公司历史遗留问题亏损外。2013年开始，煤炭企业逐渐出现亏损。截至2013年4月份，鄂尔多斯市有65座煤矿停产，占全市21%煤矿数量。重点大型煤炭企业的资产负债率也近50%，煤炭企业高负债运营会降低投资者再投资信心，也影响内蒙古引入非煤企业投资者入住该地区的信心。
第二，煤炭行业不景气，与煤炭相关的上中下游行业集体陷入困境。目前，内蒙古产业发展中第一产业对经济的贡献不足10%；第二产业对经济贡献比重最大，并且第二产业发展的基础就是煤炭；第三产业对经济贡献比重相对第一产业贡献也比较大，但是第三产业服务的大部分对象依然与煤炭相关。煤炭价格的大幅下跌，煤炭存量大量囤积，连带影响与煤炭相关的装备制造、物流、铁路运输、钢铁、焦炭等上中下游行业也集体陷入困境。
在乌海千里山工业园区，也可称为新兴产业园区，陕汽重卡分公司在此园区陆续投产建设重型汽车装备区、物流区，2010-2012年总共销售449辆重型汽车，包括与煤炭相关的以LNG燃料为动力的工程车辆和园林绿化车辆，而2013年1-11月份仅销售51辆，销售收入与前几年相比减少50%。在类似于乌海这样的地方，非煤的新兴产业企业的入住首先考虑的是当地的生产原料及销售市场。以陕汽重卡为例，乌海及乌海周边鄂尔多斯、阿拉善、宁夏等需要大型煤炭开采、运输工程车辆及园林绿化车辆，并且该企业生产以LNG为燃料动力的车辆，乌海市生产LNG企业以当地焦炉煤气为原料，既解决煤化工企业尾气排放造成污染的困惑，又能带动装备制造业的发展。但是煤炭行业的不景气，会连锁反应制约内蒙古产业结构调整。
三、依托煤炭资源开发推进产业升级换代面临新的机遇
以能源为支柱产业发展的内蒙古，在产业升级换代、产业结构调整方面困难重重，90%工业生产原料需求是煤炭，煤炭已经成为工业经济成长必不少的粮食。十八届三中全会以来，国家决定改变发展战略，破解了多年来对资源性产品的制度制约难题，使一些资源型产业或者产品完全进入市场化，采取倒逼方式迫使依靠资源兴起的地区不得不进行产业升级换代，调整产业结构。对于内蒙古资源丰富的大区，国家新的发展战略为内蒙古产业结构调整带来新机遇。
首先，新型城市化带来新的发展机遇。2012年内蒙古城镇化率已经达到57.7%，比国家平均城镇化率高出5.1个百分点。但是内蒙古城镇化是农民进城而未入城。新型城市化要使农民从就业、住房、社保、医疗和子女就学等相关政策待遇真正意义上的市民化；新型城市化要完善基础设施现代化、城市管理精细化等问题。新型城市化发展目标，内蒙古还有很大的发展空间。
其次，“十二五”以来甚至“十三五”发展战略性新兴产业、循环经济与低碳经济产业、民生类先进与高端制造业将成为世界产业发展的主流，并且面临着广阔的市场空间。内蒙古煤化工领域循环经济技术已经非常成熟，并且依托煤化工带动装备制造业等新兴产业已初步显现。因此，国家未来产业发展战略都将为内蒙古产业转型提供机遇。 最后，“8337”发展战略给内蒙古发展明确定位。将内蒙古打造成服务华北面向全国的清洁能源输出基地、全国重要的现代煤化工生产示范基地、有色金属生产加工和现代装备制造等新型产业基地、绿色农畜产品生产加工输出基地、体现草原文化独具北疆特色的旅游观光休闲度假基地、我国北方重要的生态安全屏障、祖国北疆安全稳定屏障、我国向北开放的重要桥头堡和充满活力的沿边开放带。发展战略的鲜明定位不仅提出内蒙古未来发展方向，更为内蒙古产业调整提出一种新的发展模式，内蒙古产业发展不依赖煤炭，但是要以内蒙古优势资源为依托，逐步摆脱一煤独大的不稳定经济增长局面。
四、以现有结构为基础促进产业结构调整的路径及措施
内蒙古是集煤炭资源、稀土资源、土地资源、草原资源和旅游文化资源于一体的典型的资源经济型地区。因煤炭价格大幅上涨的黄金10年，让内蒙古产业发展过于依赖煤炭，出现凡是有煤地区就要开采，逢煤必化的现象，造成内蒙古区域之间产业趋同，区域之间为政绩而争土地、争资源、争企业，使内蒙古产业结构单一化越来越严重。受国际金融危机的影响以及煤炭市场的波动，内蒙古经济不稳定性逐渐暴露，经济增长减慢，过度依赖煤炭地区经济发展陷入困境。因此，在现有产业结构发展的基础上，要通过市场变化与政府政策双重效力调整内蒙古产业结构。
第一，摆脱内蒙古产业发展依赖煤炭境况，逐步依托煤炭引进非煤产业发展。内蒙古工业主要依赖煤，工业发展因煤而建、因煤而兴，甚至有些非煤企业也是“以煤换产业”得来。因此，产业结构调整首先要考虑工业内部结构的调整，将现有的非煤小企业发展壮大，没有的可以引进的新兴产业尽量引进。引导煤炭企业将煤炭收益投入到节能减排等技术研发领域，鼓励煤炭的清洁化使用、提高生产和消费的效率的财税政策，
第二，在完善现有产业基础上，推进产业结构置换，积极培育煤炭替代产业，引进高新技术产业，放弃成本高、污染严重并且市场竞争力低的产业或者产品，发展新产业以创造新的经济增长点，实现产业系统多元化发展。
第三，掌握煤炭价格变化趋势，为新兴产业提供一个稳定经济增长的环境。煤炭价格市场化以后，未来煤炭价格有可能由大型煤炭企业掌控，形成垄断。内蒙古当地并未形成具有竞争力较强的大型煤炭企业，小型煤炭企业可能被市场抛弃。内蒙古作为煤炭生产主产区，失去煤炭价格谈判的主导地位，经济增长环境会更加不稳定。
政府一方面要尽快建立先行先试煤炭、电力、石油、天然气等产业统一的能源价格体系。煤炭定价机制改革不仅要形成煤炭单一市场供给关系决定价格的机制，更为重要的是要促进建立统一的能源价格体系，统筹考虑煤炭、电力、石油、天然气等产业在市场结构和价格机制以及政策导向等方面的相互影响关系，创造各个能源行业大致相当的市场条件。另一方面重点关注煤炭价格机制促进区域经济协调发展的作用。政府相关机构要高度关注煤炭价格波动引起的区域性供给及产业风险，建立健全煤炭战略储备体系，能及时有效应对煤炭价格波动制约地区经济发展现象。
（作者单位：内蒙古自治区社会科学院经济研究所）
责任编辑：晓途