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摘要：基本公共服务均等化是社会主义市场经济条件下政府服务于市场经济的必然要求，其目标是要消除地区差别、城乡差别和居民身份差别，确保不同区域之间、城乡之间、居民个人之间享受的基本公共服务水平一致。如何根据现有的经济发展水平和社会成员的需求程度，合理确定公共服务中基本必要的部分加以优先考虑与提供，如何实现公平正义的分配，让社会成员平等地享受基本公共服务的权利，已经成为当前社会转型面临的重大问题。
关键词：公共服务；均衡；原则
中图分类号：F062.6 文献标识码：A 文章编号：1001-828X（2014）05-0-02
伴随着经济转轨和社会转型，中国经济取得了令人瞩目的骄人成绩，从一个国民经济濒于崩溃的贫弱国家一跃成长为全球第二大经济体，并在发展阶段上实现了由生存型社会步入发展型社会的历史性跨越。然而在这一过程中，社会经济发展呈现出许多新的阶段性特征，发展中的中国正面临着“成长中的烦恼”，其中最主要的就是全社会公共需求所呈现出的全面快速增长的客观趋势和现实中公共产品的相对短缺、公共服务提供的不到位与不均衡的矛盾。本文拟就如何推进我国基本公共服务均等化的实现提出一些粗浅的看法。
一、我国基本公共服务供给的现状
（一）政府用于公共服务方面的总投入相对不足。随着市场化改革的不断推进和政府职能范围的调整，虽然我国政府介入私人产品领域的程度不断降低，但与世界其他国家相比，我国对公共产品和公共服务的供给力度仍然不足。2001年以来我国财政用于公共服务的比例，一直保持在50%左右，2007年达到51.21%。增长态势并不明显。而在发达国家和部分发展中国家，这一比例最高达到80%以上，最低也超过了60%。相比之下，我国财政用于公共服务的支出比例处于比较低的水平，与我国当前在迅速增长的公共服务需求存在较大的距离。
（二）财政用于社会性公共服务支出比重偏低。义务教育、公共卫生、基础科研和公益性文化事业，是基本公共服务最典型的项目，政府最应该担负起提供这部分公共服务的责任，但从我国实际情况看却并非如此。长期以来经济建设支出一直是我国财政支出的主体。从1978年以来，我国财政的经济建设支出占财政支出的比重已经由64.08%下降到30%左右，与此同时，行政管理费支出占国家财政支出总额的比例总体呈现上升趋势，1978年为4.71%，1993年为11.54%，2008年更达到9795.92亿元，占财政支出的15.67%。相比之下，文教科卫作为关乎民生的主要基本公共服务支出，占国家财政支出总额的比例不仅没有提高，反而呈下降趋势。
（三）城乡之间的基本公共服务的差距明显。我国地域辽阔，在最初“工业优先、城市优先”的国家发展战略指导下，很明显地形成一个城乡分割的体制。从而导致在全国范围内城市居民与农村居民享受社会公共服务水平和供给能力呈现出明显的区域不平衡、城乡存在全方位差异现象。以社会保障为例，截至2007年，中国城镇已基本建立了覆盖养老、医疗、工伤、失业、生育等所有保险项目的社会保险制度，针对不同群体，建立起了一系列社会保障制度，基本涵盖了社会保障的所有项目。然而在农村，其社会保障仅包含养老、合作医疗等社会保障制度，五保供养、低保、特困户基本生活救助等社会救济制度，而失业保险、工伤保险、生育保险、住房保障及很多社会保障及福利项目在农村仍然缺失。
（四）基本公共服务提供的区域差距明显。我国区域发展不平衡，再加上各地区位环境和资源禀赋等的差异，地区间财源分布极不均衡。2000—2004年间，我国各类公共服务地区差异指标中最大与最小之比的5年平均值分别为：基础教育1.728，公共卫生1.774，社会保障2.351，基础设施3.072，公共安全1.923，环境保护1.96。各类基本公共服务的地区差距在2-3倍。在珠三角、长三角地区，不管是从社会保障项目的覆盖还是从保障水平的供给上都远远高于全国平均水平，相对于中西部广大地区，差距则更大
二、均衡公共服务的现实意义
其一，有利于维护社会稳定与和谐。实行基本公共服务均等化是缩小发展差距、缓解社会矛盾的现实需要和重要途径。在我国工业化、城镇化、市场化、国际化进程中的现阶段，城乡差距，区域差距和贫富差距不断加大，为此提出逐步实现基本公共服务均等化，是为公共财政配合国家构建和谐社会大政方针而树立的协调目标也有利于优化社会分配关系和社会成员之间的物质利益关系，改进社会总体的生存状态与福利水平。
其二，有利于促进经济社会的高效、可持续发展。一方面，要实现基本公共服务均等化，意味着政府必须着眼所有的市场活动主体，提供“一视同仁”的服务。这不仅有助于公平竞争，促使资源在全国范围的合理流动，实现资源配置效率的极大化，而且有助于形成社会公正的价值观念和增强国家的凝聚力，推动社会生产力的提高和整体经济的发展。另一方面，如普及义务教育制度，会使农民等社会弱势群体具备转换阶层的能力，在这种转换过程中，社会和经济发展都将获得新的推动力；而我国在发展过程中面临着诸如高污染、高耗能等一系列突出矛盾，也可以通过推进基本公共服务均等化，偿还在发展过程中所出现的“欠账”，促进可持续发展。
其三，有助于緩解当前国际金融危机对我国经济发展造成的震荡。针对目前我国经济面临的困难，推进基本公共服务均等化的实质就是扩张财政支出，它将直接拉动消费与投资，从而刺激经济的增长。近年来政府投资一直保持较大规模，这其中大部分都是基本公共服务项目。而针对国内外双重因素影响下的经济与产业结构急剧调整所带来的失业人数的增加，推进基本公共服务均等化无疑也是保证这部分人的基本利益不受影响的重要措施。
三、推进我国基本公共服务均等化应遵循的相关原则
（一）资金投入与制度建设相结合原则。如果说资金投入确保基本公共服务提供必备的物质前提的话，那制度建设则是保证公共服务资金配置和使用效率的关键。近年来，随着政府职能的转变，为了满足市场经济发展过程中市场对于公共服务的需要，我国财政充分发挥其公共财政职能，各级财政对于公共服务投入力度进一步加大。然而从实际情况来看，其投资效果并不理想，归其原因，就在于当前缺乏一套行之有效的能够保证基本公共服务均等化资金投入效果的制度体系。如实现居民社会保障服务的均等化，不仅需要政府对中西部地区及农村地区居民的社会保障承担资金供给的职能，还需要完善适合中国国情的社会保障制度。 （二）重点突出与循序渐进相结合原则。基本公共服务均等化是一个系统和全面的工程，绝非一朝一夕能够完成，需要一个渐进而长期的过程。而且基本公共服务范围并不是一成不变的，它随着社会公共需求和供给能力的改变呈现出动态的变化趋势。这就要求政府在提供基本公共服务供给的过程中，一方面循序渐进，分阶段确定均等化目标，有步骤有层次的不断提升社会成员的公共服务水平。而另一方面，应结合实际，突出重点，解决当下最紧迫最关键的制约性服务项目。限于目前的财力状况，在实现基本公共服务均等化过程中，每一个具体公共服务项目在均等化过程中都不可能做到齐头并进，必须按照实际需求情况，同时结合地区间和农村发展实际情况，有重点地按照轻重缓急程度分项目逐步实现公共服务均等化。否则急于求成，力不能及，最终造成的结果很可能是脱离实际，陷入误区，最后欲速则不达。
（三）政府主导与市场机制相结合原则。与私人产品一样，基本公共服务供给需要讲求效率，均等化目标则重在实现社会公平，然而两者并不能绝对化。实践证明，如果基本公共服务完全实现政府垄断供给，不仅会因为政府财力的限制，影响到基本公共服务的供给规模和水平，而且会因为信息的不对称，造成公共服务供给与需求结构性的矛盾。而基本公共服务过度市场化也是造成供给水平不均衡的重要原因，例如上世纪80年代和90年代开始的住房商品化改革和医疗服务市场化改革，都曾经使得“住房难”、“看病难”成为困扰低收入阶层社会成员的沉重负担，加剧了社会矛盾。因此在基本公共服务供给和均等化过程中，应打破传统不是政府就是市场的两极模式，实现政府主导与市场机制作用相结合。从政府角色看，其主导性应该表现在：合理确定一定时期基本公共服务的供给与消费边界；全面掌控基本公共服务均等化实现目标的规划并提供资金保障；大力培育社会合作组织，支社会组织发育，提高特定人群自我提供公共服务的能力，防止出现公共风险过于向政府集中的倾向；根据不同供给模式的选择，明确政府在其中发挥的不同作用，有的需要政府直接提供，有的需要通过公私协作提供，有的需要政府付费向社会购买，而有的则只需要政府发挥监督作用。
（四）保住底线与提高水平相结合原则。保住底线是基本公共服务均等化的最低标准，指的是一个国家的公民无论居住在哪个地区，都有平等享受国家最低标准的基本公共服务的权利。这个均等化就是要托一个底，象普及义务教育、实施社会救济与基本社会保障这些应由政府提供的公共服务，政府应该保证最低限度的公共供给。但它不是唯一和静止的，它僅仅是表明一个起点和基础。基本公共服务均等化实质上是一个动态的过程，在经济发展水平和财力水平还不够高的情况下，一开始首先是低水平的保底，然后提高到中等水平，最后的目标是实现结果均等。就目前而言，考虑我国财力有限及基本公共服务均等化程度不高等具体因素，政府在推行基本公共服力均等化过程中，应当确定一个最低的水平，建立基本公共服务最低保障线，实现最基本层面的公共服务均等化。在实现最低层面公共服务均等化目标之后，政府应在经济发展和财力进一步提升基础，进一步提高基本公共服务均等化水平。
关键词：公共服务；均衡；原则
中图分类号：F062.6 文献标识码：A 文章编号：1001-828X（2014）05-0-02
伴随着经济转轨和社会转型，中国经济取得了令人瞩目的骄人成绩，从一个国民经济濒于崩溃的贫弱国家一跃成长为全球第二大经济体，并在发展阶段上实现了由生存型社会步入发展型社会的历史性跨越。然而在这一过程中，社会经济发展呈现出许多新的阶段性特征，发展中的中国正面临着“成长中的烦恼”，其中最主要的就是全社会公共需求所呈现出的全面快速增长的客观趋势和现实中公共产品的相对短缺、公共服务提供的不到位与不均衡的矛盾。本文拟就如何推进我国基本公共服务均等化的实现提出一些粗浅的看法。
一、我国基本公共服务供给的现状
（一）政府用于公共服务方面的总投入相对不足。随着市场化改革的不断推进和政府职能范围的调整，虽然我国政府介入私人产品领域的程度不断降低，但与世界其他国家相比，我国对公共产品和公共服务的供给力度仍然不足。2001年以来我国财政用于公共服务的比例，一直保持在50%左右，2007年达到51.21%。增长态势并不明显。而在发达国家和部分发展中国家，这一比例最高达到80%以上，最低也超过了60%。相比之下，我国财政用于公共服务的支出比例处于比较低的水平，与我国当前在迅速增长的公共服务需求存在较大的距离。
（二）财政用于社会性公共服务支出比重偏低。义务教育、公共卫生、基础科研和公益性文化事业，是基本公共服务最典型的项目，政府最应该担负起提供这部分公共服务的责任，但从我国实际情况看却并非如此。长期以来经济建设支出一直是我国财政支出的主体。从1978年以来，我国财政的经济建设支出占财政支出的比重已经由64.08%下降到30%左右，与此同时，行政管理费支出占国家财政支出总额的比例总体呈现上升趋势，1978年为4.71%，1993年为11.54%，2008年更达到9795.92亿元，占财政支出的15.67%。相比之下，文教科卫作为关乎民生的主要基本公共服务支出，占国家财政支出总额的比例不仅没有提高，反而呈下降趋势。
（三）城乡之间的基本公共服务的差距明显。我国地域辽阔，在最初“工业优先、城市优先”的国家发展战略指导下，很明显地形成一个城乡分割的体制。从而导致在全国范围内城市居民与农村居民享受社会公共服务水平和供给能力呈现出明显的区域不平衡、城乡存在全方位差异现象。以社会保障为例，截至2007年，中国城镇已基本建立了覆盖养老、医疗、工伤、失业、生育等所有保险项目的社会保险制度，针对不同群体，建立起了一系列社会保障制度，基本涵盖了社会保障的所有项目。然而在农村，其社会保障仅包含养老、合作医疗等社会保障制度，五保供养、低保、特困户基本生活救助等社会救济制度，而失业保险、工伤保险、生育保险、住房保障及很多社会保障及福利项目在农村仍然缺失。
（四）基本公共服务提供的区域差距明显。我国区域发展不平衡，再加上各地区位环境和资源禀赋等的差异，地区间财源分布极不均衡。2000—2004年间，我国各类公共服务地区差异指标中最大与最小之比的5年平均值分别为：基础教育1.728，公共卫生1.774，社会保障2.351，基础设施3.072，公共安全1.923，环境保护1.96。各类基本公共服务的地区差距在2-3倍。在珠三角、长三角地区，不管是从社会保障项目的覆盖还是从保障水平的供给上都远远高于全国平均水平，相对于中西部广大地区，差距则更大
二、均衡公共服务的现实意义
其一，有利于维护社会稳定与和谐。实行基本公共服务均等化是缩小发展差距、缓解社会矛盾的现实需要和重要途径。在我国工业化、城镇化、市场化、国际化进程中的现阶段，城乡差距，区域差距和贫富差距不断加大，为此提出逐步实现基本公共服务均等化，是为公共财政配合国家构建和谐社会大政方针而树立的协调目标也有利于优化社会分配关系和社会成员之间的物质利益关系，改进社会总体的生存状态与福利水平。
其二，有利于促进经济社会的高效、可持续发展。一方面，要实现基本公共服务均等化，意味着政府必须着眼所有的市场活动主体，提供“一视同仁”的服务。这不仅有助于公平竞争，促使资源在全国范围的合理流动，实现资源配置效率的极大化，而且有助于形成社会公正的价值观念和增强国家的凝聚力，推动社会生产力的提高和整体经济的发展。另一方面，如普及义务教育制度，会使农民等社会弱势群体具备转换阶层的能力，在这种转换过程中，社会和经济发展都将获得新的推动力；而我国在发展过程中面临着诸如高污染、高耗能等一系列突出矛盾，也可以通过推进基本公共服务均等化，偿还在发展过程中所出现的“欠账”，促进可持续发展。
其三，有助于緩解当前国际金融危机对我国经济发展造成的震荡。针对目前我国经济面临的困难，推进基本公共服务均等化的实质就是扩张财政支出，它将直接拉动消费与投资，从而刺激经济的增长。近年来政府投资一直保持较大规模，这其中大部分都是基本公共服务项目。而针对国内外双重因素影响下的经济与产业结构急剧调整所带来的失业人数的增加，推进基本公共服务均等化无疑也是保证这部分人的基本利益不受影响的重要措施。
三、推进我国基本公共服务均等化应遵循的相关原则
（一）资金投入与制度建设相结合原则。如果说资金投入确保基本公共服务提供必备的物质前提的话，那制度建设则是保证公共服务资金配置和使用效率的关键。近年来，随着政府职能的转变，为了满足市场经济发展过程中市场对于公共服务的需要，我国财政充分发挥其公共财政职能，各级财政对于公共服务投入力度进一步加大。然而从实际情况来看，其投资效果并不理想，归其原因，就在于当前缺乏一套行之有效的能够保证基本公共服务均等化资金投入效果的制度体系。如实现居民社会保障服务的均等化，不仅需要政府对中西部地区及农村地区居民的社会保障承担资金供给的职能，还需要完善适合中国国情的社会保障制度。 （二）重点突出与循序渐进相结合原则。基本公共服务均等化是一个系统和全面的工程，绝非一朝一夕能够完成，需要一个渐进而长期的过程。而且基本公共服务范围并不是一成不变的，它随着社会公共需求和供给能力的改变呈现出动态的变化趋势。这就要求政府在提供基本公共服务供给的过程中，一方面循序渐进，分阶段确定均等化目标，有步骤有层次的不断提升社会成员的公共服务水平。而另一方面，应结合实际，突出重点，解决当下最紧迫最关键的制约性服务项目。限于目前的财力状况，在实现基本公共服务均等化过程中，每一个具体公共服务项目在均等化过程中都不可能做到齐头并进，必须按照实际需求情况，同时结合地区间和农村发展实际情况，有重点地按照轻重缓急程度分项目逐步实现公共服务均等化。否则急于求成，力不能及，最终造成的结果很可能是脱离实际，陷入误区，最后欲速则不达。
（三）政府主导与市场机制相结合原则。与私人产品一样，基本公共服务供给需要讲求效率，均等化目标则重在实现社会公平，然而两者并不能绝对化。实践证明，如果基本公共服务完全实现政府垄断供给，不仅会因为政府财力的限制，影响到基本公共服务的供给规模和水平，而且会因为信息的不对称，造成公共服务供给与需求结构性的矛盾。而基本公共服务过度市场化也是造成供给水平不均衡的重要原因，例如上世纪80年代和90年代开始的住房商品化改革和医疗服务市场化改革，都曾经使得“住房难”、“看病难”成为困扰低收入阶层社会成员的沉重负担，加剧了社会矛盾。因此在基本公共服务供给和均等化过程中，应打破传统不是政府就是市场的两极模式，实现政府主导与市场机制作用相结合。从政府角色看，其主导性应该表现在：合理确定一定时期基本公共服务的供给与消费边界；全面掌控基本公共服务均等化实现目标的规划并提供资金保障；大力培育社会合作组织，支社会组织发育，提高特定人群自我提供公共服务的能力，防止出现公共风险过于向政府集中的倾向；根据不同供给模式的选择，明确政府在其中发挥的不同作用，有的需要政府直接提供，有的需要通过公私协作提供，有的需要政府付费向社会购买，而有的则只需要政府发挥监督作用。
（四）保住底线与提高水平相结合原则。保住底线是基本公共服务均等化的最低标准，指的是一个国家的公民无论居住在哪个地区，都有平等享受国家最低标准的基本公共服务的权利。这个均等化就是要托一个底，象普及义务教育、实施社会救济与基本社会保障这些应由政府提供的公共服务，政府应该保证最低限度的公共供给。但它不是唯一和静止的，它僅仅是表明一个起点和基础。基本公共服务均等化实质上是一个动态的过程，在经济发展水平和财力水平还不够高的情况下，一开始首先是低水平的保底，然后提高到中等水平，最后的目标是实现结果均等。就目前而言，考虑我国财力有限及基本公共服务均等化程度不高等具体因素，政府在推行基本公共服力均等化过程中，应当确定一个最低的水平，建立基本公共服务最低保障线，实现最基本层面的公共服务均等化。在实现最低层面公共服务均等化目标之后，政府应在经济发展和财力进一步提升基础，进一步提高基本公共服务均等化水平。