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摘要 地震预警作为一种新的防震减灾手段，受到我国政府和公众的极大关注。为实现地震预警的社会效能，必须将其纳入法制化管理。本文从地震预警立法角度出发，借鉴日本相关法律法规，提出相关立法建议。
关键词 地震 预警 立法 法制
中图分类号：D920.4 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2016.12.356
我国是世界上遭受地震灾害最严重的国家之一，一直以来，我国政府对防震减灾工作非常重视，尤其是汶川地震后，政府更意识到地震预警的重要性和必要性。近年来，国家对地震预警的研究越来越重视，并逐步加大了对各级地震台网的建设投入，在不断深入开展预警相关活动时，为例保证地震预警社会效能的实现，在建设地震预警硬件设施的同时，必须进行与之配套的法律制度建设。
一、地震预警基本法律问题梳理
（一）地震预警的概念界定
依照法理学，法是指调整主体之间的法律关系的总称，故地震预警相关法律法规，是指调整地震预警主体之间的相关法律关系的总称。在梳理地震预警相关法律问题之前，对地震预警的概念界定非常重要。
地震预警的工作原理是：地震发生后，纵波（P波）和横波（S波）两种主要地震波同时由震源向外传播，纵波传播速度比较快，大约是6KM/s，但震动相对较小，破坏也小，横波速度较慢，大约是4KM/s，但携带能量大，破坏性大。地震预警是利用P波传播快于S波，S波未到达给定地点时，利用二者之间的时间差，快速估算地震参数，并预测地震对周边地区的影响，抢在破坏性地震波到达震中周边地区之前，通过电子通讯系统及时发出警报。所以立法中对地震预警定义为：是指在地震发生时，在破坏性地震波到达可能遭受破坏的目标区域前，利用地震预警系统向该区域发出地震警报信息的行为。其中，破坏性地震波是根据行业惯例来界定，一般指4.5级以上地震。可能遭受破坏的目标区域即预警目标区，是指布设预警监测台网或者布设预警接受终端的区域。
（二）调整的法律关系
地震预警地方立法需要调整的法律关系主要有以下几个方面：
一是政府及有关部门的职责。政府及有关部门按照各自职责和部门协同的原则，负责地震预警系统的规划、建设、运行维护及地震预警信息产出、发布与处置，地震预警知识的宣传及演练。
二是特殊单位的权利义务。学校、医院、高速铁路、城市轨道交通、核设施及其他可能由地震引发严重次生灾害的建设工程，事关公共安全和生产安全，在接受地震预警信息服务的同时，应带有责任建立地震预警处置设施，主动采取措施减轻灾害损失。
（三）公民的权利义务
公民有权利享受地震安全服务，获得由政府提供的预警信息服务。为最大限度地减轻地震灾害损失，公民有义务主动了解地震预警相关知识，并积极配合相关部门进行地震预警相关的应急演练。
二、现有相关法律法规梳理
目前，地震预警活动依据的法律法规有：第一，法律。《中华人民共和国防震减灾法》、《突发事件应对法》。第二，行政法规。《地震监测管理条例》、《破坏性地震应急条例》。第三，地方法规及省规章。从规范地震预警活动的角度进行分析，上述相关法律法规只有原则性规定，规则性规定不健全，缺乏可操作性，具体如下：
《突发事件应对法》中规定了突发时间的预防应急、监测与预警、应急处置与救援、事后恢复与重建等应对活动。这些突发时间中包括了自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件。其中，地震屬于自然灾害，地震预警属于自然灾害预警，该法中关于自然灾害预警的条款全部适用于地震预警。但地震预警与其他突发事件预警相比具有以下特殊要求：第一，时间紧迫性要求。地震预警是一项与时间赛跑的科学技术，当破坏性地震发生时，只有在几分钟或几十秒的时间给预警目标区采取应急行动和措施。第二，社会全面认知要求。地震预警信息要向社会公众完全发布，并通过多渠道全面高速传播，作为公共信息传播涉及公共安全，具有特殊性。第三，科学技术的特殊要求。地震预警信息的监测、处理、信息生成、发布、传播等多个环节要求地震预警系统有先进的技术系统，并在第一时间无缝隙链接。
所以，现有的立法指示原则性规定，规则性适用不健全，且相关规定零散，无体系无逻辑，如地震预警信息的发布和传播，无法从现有法律法规中找到依据，可操作性太差，需要专门的预警相关法律法规。
三、地震预警立法的重要问题讨论及国外借鉴
（一）责权划分
地震预警建设不仅依赖于政府投资，还有赖于行政机关和社会力量的支持。地震预警信息涉及公共安全及公民的切身利益，应当由政府主导、统筹规划，其他部门协同、社会公众参与。日本作为最早正式启用并向社会公众发布地震预警的国家，法律制度相对完善，不同层次的法律及有关技术规范规定了日本气象厅、政府部门各自的职责及应急处置义务。
（二）规划与建设
根据上位法《突发事件应对法》、《中华人民共和国防震减灾法》、《地震监测管理条例》，地震预警应当统一规划，统筹利用公共和社会资源，合理规划布局，避免资源浪费。
地震预警系统的建设，应当遵守国家有关法律法规，并符合地震方面的国家及行业标准。高速公路、城市轨道交通、核设施及其他可能由地震引发严重次生灾害的建设工程，有义务建设预警处置设施，预防和减少次生灾害带来的损失。
目前，有特殊企业或社会力量自主建设地震预警系统，并产出地震预警信息。地震预警涉及公共安全，可以鼓励特殊企业建设专用地震预警台网，社会力量在符合地震预警整体规划的情形下，可以自主建设地震预警台网，但须向本级政府地震主管部门备案，其产出的地震预警信息只能在其内部使用，不得擅自发布和传播。
（三）地震预警信息发布、处置
在立法中明确地震预警信息发布主体、接受主体、发布条件和内容、发布途径、等相关条款，为地震预警的社会效能提供有利保障。 1.发布主体：
立法应当明确预警信息的发布权限。我国地域辽阔，不适合统一发布预警信息，应以省份为单位，每个省都应有一个负责预警发布的机构，同时应规定预警信息发布的备案制度。《防震减灾法》规定地震预报的主要发布主体为各级人民政府，因地震预警信息时限性的特点，很多学者认为，其由地震主管部门发布更为事宜。
2.接受主体：
按照使用途径不同，我国的地震预警信息接受主体分为三类：第—类是普通公民，接受预警信息主要用于个人紧急避难，从而减轻人员伤亡；第二类是特殊行业主体和重大工程单位，如高速铁路、城市轨道交通、核设施等可能由地震引发严重次生灾害的建设工程，接受预警信息主要是用于立即停止生产作业，从而降级经济损失和减少次生灾害；第三类是县级以上人民政府相关救援部门，主要是为了震前预防及震后应急救援。
3.发布条件和内容：
在我国，目前各省陆续出台的省规章中并未对地震预警信息的发布条件和内容根据不同接受主体进行区别发布。福建省地震预警管理辦法规定：向预估地震烈度大于6度（中国地震烈度标准）的地区发布地震预警信息，内容包括发震时间、震中、震级、破坏性地震波预计到达目标区域的时间、预估地震烈度等。
4.发布途径：
（1）电视和收音机的广播。在我国，电视和广播仍然是地震预警信息发布的主要途径，考虑到公众接受的时效性及预警目标区域的实际经济水平和发展状况，应当由政府主持建立专门的播发机制，由媒体专线和地震主管部门实现无缝链接，及时有效发布地震预警信息。
（2）防灾行政无线的广播。我国属地震多发国，建议在重点防御区也逐步安装地震预警信息瞬间警报系统，以达到预警目的。
（3）手机短信。手机用户与电信运营上签订地震预警信息发布服务协议，主动取得地震预警信息，在发生较强地震时，手机会发出刺耳的警报声，屏幕会显示预警信息。我国也在逐步使用手机安装地震预警专门APP，弹性扩大地震预警范围。
（4）系统内的语言广播。本在大型商业场所、电影院、运动场、车站、地下街道等人员密集的场所设有地震预警广播，及时播放地震预警信息。
（5）报警专用终端。日本研发了可以接受地震预警信息的专用终端安装在地震预警工作者的个人计算机上，特别接受地震预警信息。我国也陆续研发了这样的接受终端，在产生不同的地震预警信息时，接受终端会有不同的声音报警和信息显示。
5.误报、撤报、漏报、续报：
地震灾害的发生和发展具有高度的不确定性，当地震发生时，地震预警系统初期获得的信息是有限的，据此发出的预警信息可能不准确，也可能因为信号干扰出现误判。在日本，撤报只限于因为雷电等地震以外的原因引起误报，最初判断烈度在5度弱的地区重新判断在3度以下烈度的情况不进行撤报，以此来避免人群混乱。建议我国也采取此种做法，对误报、撤报做具体规定。在日本，因漏报的续报内容仅限于最初预估烈度在3度以下，但实际地区烈度在5度弱以上。在日本，误报、撤报、漏报、续报都有相关的免责条款。我国部分省出台的省规章也有免责规定，但未对相关修正方案进行规定。
（四）地震预警宣传与应急演练
为达到地震预警成效，政府及相关部门应完善地震应急预案，建立应急机制，主旨开展地震预警知识宣传和应急演练。过政府主导、统筹规划、部门协同、公众参与实现地震预警成效。
（五）法律责任
地震预警立法中的法律责任包括：刑事责任，行政责任和民事责任。
一是刑事责任。地震预警刑事责任包括内部责任和外部责任，内部刑事责任中涉及的内部刑事责任主体为县级以上人民政府负责管理地震工作的部门或者机构以及相关部门的工作人员，因为不履行地震预警工作相关职责，滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊，构成犯罪的追究刑事责任。外部刑事责任主要在地震预警信息发布和地震预警监测环境保护中。擅自发布地震预警信息，造成群众恐慌、扰乱社会秩序构成犯罪的，依法追究刑事责任。故意破坏地震预警监测环境，构成犯罪的，依法追究刑事责任。
二是行政责任。行政责任是指因违反行政法规定或因行政法规定而应承担的法律责任。
三是民事责任。民事责任是指由于违反民事法律、违约或者由于民法规定所应承担的一种法律责任。
综上，为保障地震预警的时效性，最大限度地发挥其社会效能，必须将其纳入法制管理，明确相关部门和组织的权限和职责，落实相关责任，使其地震预警全过程中做到有法可依。地震预警立法逐步开展，不断完善，是大势所趋，也是社会发展的必然。
关键词 地震 预警 立法 法制
中图分类号：D920.4 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2016.12.356
我国是世界上遭受地震灾害最严重的国家之一，一直以来，我国政府对防震减灾工作非常重视，尤其是汶川地震后，政府更意识到地震预警的重要性和必要性。近年来，国家对地震预警的研究越来越重视，并逐步加大了对各级地震台网的建设投入，在不断深入开展预警相关活动时，为例保证地震预警社会效能的实现，在建设地震预警硬件设施的同时，必须进行与之配套的法律制度建设。
一、地震预警基本法律问题梳理
（一）地震预警的概念界定
依照法理学，法是指调整主体之间的法律关系的总称，故地震预警相关法律法规，是指调整地震预警主体之间的相关法律关系的总称。在梳理地震预警相关法律问题之前，对地震预警的概念界定非常重要。
地震预警的工作原理是：地震发生后，纵波（P波）和横波（S波）两种主要地震波同时由震源向外传播，纵波传播速度比较快，大约是6KM/s，但震动相对较小，破坏也小，横波速度较慢，大约是4KM/s，但携带能量大，破坏性大。地震预警是利用P波传播快于S波，S波未到达给定地点时，利用二者之间的时间差，快速估算地震参数，并预测地震对周边地区的影响，抢在破坏性地震波到达震中周边地区之前，通过电子通讯系统及时发出警报。所以立法中对地震预警定义为：是指在地震发生时，在破坏性地震波到达可能遭受破坏的目标区域前，利用地震预警系统向该区域发出地震警报信息的行为。其中，破坏性地震波是根据行业惯例来界定，一般指4.5级以上地震。可能遭受破坏的目标区域即预警目标区，是指布设预警监测台网或者布设预警接受终端的区域。
（二）调整的法律关系
地震预警地方立法需要调整的法律关系主要有以下几个方面：
一是政府及有关部门的职责。政府及有关部门按照各自职责和部门协同的原则，负责地震预警系统的规划、建设、运行维护及地震预警信息产出、发布与处置，地震预警知识的宣传及演练。
二是特殊单位的权利义务。学校、医院、高速铁路、城市轨道交通、核设施及其他可能由地震引发严重次生灾害的建设工程，事关公共安全和生产安全，在接受地震预警信息服务的同时，应带有责任建立地震预警处置设施，主动采取措施减轻灾害损失。
（三）公民的权利义务
公民有权利享受地震安全服务，获得由政府提供的预警信息服务。为最大限度地减轻地震灾害损失，公民有义务主动了解地震预警相关知识，并积极配合相关部门进行地震预警相关的应急演练。
二、现有相关法律法规梳理
目前，地震预警活动依据的法律法规有：第一，法律。《中华人民共和国防震减灾法》、《突发事件应对法》。第二，行政法规。《地震监测管理条例》、《破坏性地震应急条例》。第三，地方法规及省规章。从规范地震预警活动的角度进行分析，上述相关法律法规只有原则性规定，规则性规定不健全，缺乏可操作性，具体如下：
《突发事件应对法》中规定了突发时间的预防应急、监测与预警、应急处置与救援、事后恢复与重建等应对活动。这些突发时间中包括了自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件。其中，地震屬于自然灾害，地震预警属于自然灾害预警，该法中关于自然灾害预警的条款全部适用于地震预警。但地震预警与其他突发事件预警相比具有以下特殊要求：第一，时间紧迫性要求。地震预警是一项与时间赛跑的科学技术，当破坏性地震发生时，只有在几分钟或几十秒的时间给预警目标区采取应急行动和措施。第二，社会全面认知要求。地震预警信息要向社会公众完全发布，并通过多渠道全面高速传播，作为公共信息传播涉及公共安全，具有特殊性。第三，科学技术的特殊要求。地震预警信息的监测、处理、信息生成、发布、传播等多个环节要求地震预警系统有先进的技术系统，并在第一时间无缝隙链接。
所以，现有的立法指示原则性规定，规则性适用不健全，且相关规定零散，无体系无逻辑，如地震预警信息的发布和传播，无法从现有法律法规中找到依据，可操作性太差，需要专门的预警相关法律法规。
三、地震预警立法的重要问题讨论及国外借鉴
（一）责权划分
地震预警建设不仅依赖于政府投资，还有赖于行政机关和社会力量的支持。地震预警信息涉及公共安全及公民的切身利益，应当由政府主导、统筹规划，其他部门协同、社会公众参与。日本作为最早正式启用并向社会公众发布地震预警的国家，法律制度相对完善，不同层次的法律及有关技术规范规定了日本气象厅、政府部门各自的职责及应急处置义务。
（二）规划与建设
根据上位法《突发事件应对法》、《中华人民共和国防震减灾法》、《地震监测管理条例》，地震预警应当统一规划，统筹利用公共和社会资源，合理规划布局，避免资源浪费。
地震预警系统的建设，应当遵守国家有关法律法规，并符合地震方面的国家及行业标准。高速公路、城市轨道交通、核设施及其他可能由地震引发严重次生灾害的建设工程，有义务建设预警处置设施，预防和减少次生灾害带来的损失。
目前，有特殊企业或社会力量自主建设地震预警系统，并产出地震预警信息。地震预警涉及公共安全，可以鼓励特殊企业建设专用地震预警台网，社会力量在符合地震预警整体规划的情形下，可以自主建设地震预警台网，但须向本级政府地震主管部门备案，其产出的地震预警信息只能在其内部使用，不得擅自发布和传播。
（三）地震预警信息发布、处置
在立法中明确地震预警信息发布主体、接受主体、发布条件和内容、发布途径、等相关条款，为地震预警的社会效能提供有利保障。 1.发布主体：
立法应当明确预警信息的发布权限。我国地域辽阔，不适合统一发布预警信息，应以省份为单位，每个省都应有一个负责预警发布的机构，同时应规定预警信息发布的备案制度。《防震减灾法》规定地震预报的主要发布主体为各级人民政府，因地震预警信息时限性的特点，很多学者认为，其由地震主管部门发布更为事宜。
2.接受主体：
按照使用途径不同，我国的地震预警信息接受主体分为三类：第—类是普通公民，接受预警信息主要用于个人紧急避难，从而减轻人员伤亡；第二类是特殊行业主体和重大工程单位，如高速铁路、城市轨道交通、核设施等可能由地震引发严重次生灾害的建设工程，接受预警信息主要是用于立即停止生产作业，从而降级经济损失和减少次生灾害；第三类是县级以上人民政府相关救援部门，主要是为了震前预防及震后应急救援。
3.发布条件和内容：
在我国，目前各省陆续出台的省规章中并未对地震预警信息的发布条件和内容根据不同接受主体进行区别发布。福建省地震预警管理辦法规定：向预估地震烈度大于6度（中国地震烈度标准）的地区发布地震预警信息，内容包括发震时间、震中、震级、破坏性地震波预计到达目标区域的时间、预估地震烈度等。
4.发布途径：
（1）电视和收音机的广播。在我国，电视和广播仍然是地震预警信息发布的主要途径，考虑到公众接受的时效性及预警目标区域的实际经济水平和发展状况，应当由政府主持建立专门的播发机制，由媒体专线和地震主管部门实现无缝链接，及时有效发布地震预警信息。
（2）防灾行政无线的广播。我国属地震多发国，建议在重点防御区也逐步安装地震预警信息瞬间警报系统，以达到预警目的。
（3）手机短信。手机用户与电信运营上签订地震预警信息发布服务协议，主动取得地震预警信息，在发生较强地震时，手机会发出刺耳的警报声，屏幕会显示预警信息。我国也在逐步使用手机安装地震预警专门APP，弹性扩大地震预警范围。
（4）系统内的语言广播。本在大型商业场所、电影院、运动场、车站、地下街道等人员密集的场所设有地震预警广播，及时播放地震预警信息。
（5）报警专用终端。日本研发了可以接受地震预警信息的专用终端安装在地震预警工作者的个人计算机上，特别接受地震预警信息。我国也陆续研发了这样的接受终端，在产生不同的地震预警信息时，接受终端会有不同的声音报警和信息显示。
5.误报、撤报、漏报、续报：
地震灾害的发生和发展具有高度的不确定性，当地震发生时，地震预警系统初期获得的信息是有限的，据此发出的预警信息可能不准确，也可能因为信号干扰出现误判。在日本，撤报只限于因为雷电等地震以外的原因引起误报，最初判断烈度在5度弱的地区重新判断在3度以下烈度的情况不进行撤报，以此来避免人群混乱。建议我国也采取此种做法，对误报、撤报做具体规定。在日本，因漏报的续报内容仅限于最初预估烈度在3度以下，但实际地区烈度在5度弱以上。在日本，误报、撤报、漏报、续报都有相关的免责条款。我国部分省出台的省规章也有免责规定，但未对相关修正方案进行规定。
（四）地震预警宣传与应急演练
为达到地震预警成效，政府及相关部门应完善地震应急预案，建立应急机制，主旨开展地震预警知识宣传和应急演练。过政府主导、统筹规划、部门协同、公众参与实现地震预警成效。
（五）法律责任
地震预警立法中的法律责任包括：刑事责任，行政责任和民事责任。
一是刑事责任。地震预警刑事责任包括内部责任和外部责任，内部刑事责任中涉及的内部刑事责任主体为县级以上人民政府负责管理地震工作的部门或者机构以及相关部门的工作人员，因为不履行地震预警工作相关职责，滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊，构成犯罪的追究刑事责任。外部刑事责任主要在地震预警信息发布和地震预警监测环境保护中。擅自发布地震预警信息，造成群众恐慌、扰乱社会秩序构成犯罪的，依法追究刑事责任。故意破坏地震预警监测环境，构成犯罪的，依法追究刑事责任。
二是行政责任。行政责任是指因违反行政法规定或因行政法规定而应承担的法律责任。
三是民事责任。民事责任是指由于违反民事法律、违约或者由于民法规定所应承担的一种法律责任。
综上，为保障地震预警的时效性，最大限度地发挥其社会效能，必须将其纳入法制管理，明确相关部门和组织的权限和职责，落实相关责任，使其地震预警全过程中做到有法可依。地震预警立法逐步开展，不断完善，是大势所趋，也是社会发展的必然。