古代中国的官员是由科举出身的读书人组成，因此人们容易将其想象成富有教养、知识渊博，具有学者、哲学家色彩的政治家群体。不过很奇怪，由知识分子组成的官场主流文化却远非知识分子文化，甚至是反知识分子的。这在很大程度上是因为，在真实的政治过程中，主导的价值观影响并非来自读书的“官”，而是来自做事的“吏”。
　　中国古代的官场人士有3个主要称谓：官、僚、吏。一般来说，只有朝廷任命的政府主官才可以称为“官”（通过推荐、科举或捐官等）；辅助型而非决策型官员被称为“僚”或僚属；而一般的办事人员则只能称为“吏”。
　　主要由读书人构成的“官”号称主管地方事务，但实际上扮演的是代理朝廷教化百姓的牧师角色。即读书人之理想，不是知识，而是德行，所谓“大学之道，在明明德”。这也不难理解为何在文官的职业道德中，修身最为重要，对于官员最大的褒奖就是“清官”。而对于吏来说，办事水平、精明练达才是其最重要的评价标准。这样看起来，“清官”与“能吏”倒是最佳的官场组合。但现实却完全不是那么回事，在实际的施政过程中，两者并未在德、能上相互弥补，而是以自身之所欠缺改造了对方，使得古代官场风气奄然。
　　与出身知识分子的官僚不同，吏的社会地位向来不高。他们没有资格参加科举考试，连农民都不如；在衙门中做吏的，多有市井无赖，也因此吏常常被目为下九流之徒，与妓女乞丐戏子并列。在等级制度下长期处于被歧视的地位，其社会心理扭曲是可以理解的。而另一方面，被歧视的吏却掌握着治理的实权。由于中央集权下官员并非出自本地选举，而是来自朝廷任命，因此经常频繁调动，而吏则是从来不动的。出于对本地民情的谙熟和多年的实践锤炼，吏往往成为地方实际的治理者。
　　顾炎武在《郡县论》中指出：“所谓百官者虚名，而柄国者吏胥而已。”也就是说古代中国的基层治理：官名吏治。由此导致“州县之弊，吏胥窟穴其中”，“养百万虎狼于民间”，“天下有吏之法而无朝廷之法”。在道德上鄙视他们，却把权力交付给他们，古代中国这种人格分裂式的安排，成为基层执法者们掌握实权、对官僚系统进行改造的最大心理动因。
　　治民先治吏，是历代王朝共同的政治经验。但问题是，在权力向上集中的国家里，正式制度越到基层越是乏力。在中国，官可以从知县逐级升迁，前程远大。至于社会地位较低的吏呢？其上升空间相当有限。既然不能获得政治前途，孜孜着力于眼前利益就不难理解。对吏而言，贪污不但意味着财富增加，也是他们在政治上证明自身存在价值的途径。由是，一切阻碍他们获取利益的制度都为他们所不容。
　　虽然他们无力推翻法规和制度，但可以对其暗中加以改造。经常使用的扭曲制度的方式包括：阳奉阴违、细节纠缠、拖延流产、游说主官等等，这些上不得台面的措施往往还很有效。有学者考察，清代的贸易制度实际上受到办事人员的掌控相当严重，高高在上的洋大人也不得不通过行贿来达成正常的贸易目的。所谓“阎王好见，小鬼难缠”，说到底就是吏相对于官的优势地位。
　　不过，“吏”以其私利来决定国家政策执行的方向，其最严重的后果还不是腐败，而是导致国家政治生活，特别是基层政治的非制度化。与吏共治的情境使得国家制度在经常被杯葛的情况下难以演进。因为“吏”的利益大多通过正常的制度化途径无法实现，法治化更会缩小其生存空间和获利可能，因此这个群体在政治上的需求就是国家政治体系的非制度化。他们也因此成为法治的最大敌人和潜规则最强有力的执行人。
　　如果这个说法成立的话，将导致我们对中央集权体制的重新理解—“官名吏治”的政治结构实际上已经架空了“中央集权体制”。美国汉学家费维恺考察了晚清政府的税收情况，发现其国民收入中受中央控制的部分仅约3%，远远低于同期的许多现代化国家，这算是哪门子的中央集权呢？而中央政府无法调动全国资源对抗日本，这成为其在甲午战争中失败的重要原因。时至今日，中国社会中许多高度依赖基层官员执法的领域，如食品安全、药物监管、基层警务、扫黄打非、税收征管、政府采购等都成为腐败的高发区。法律在这些领域既显乏力，制度也形同虚设，中国政治的法治化和现代化进程也因此而被拖慢。在这个意义上，对吏文化的反思自有其现实价值。