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【摘 要】清政治体制的半殖民地化演变，其标志是陆续出现了一批半殖民地性质的政府机构。从总理衙门的初设到外务部的建立。从“新政”的实施到“预备立宪”，都无一不打上半殖民地的烙印。它不仅是近代中国遭受西方列强蹂躏的重要表现，而且也对近代社会的政治产生了巨大的影响。
【关键词】政治体制 总理衙门 总税务司 新政
一、政治制度走向半殖民地化
近代中国社会性质的深刻变化，在政治生活中一个重要的反映，就是中国政治制度走向半殖民地化。西方侵略势力的逐渐渗透，引起了中国社会阶级结构和关系的深刻变化，致使清王朝统治机构发生重大改变，其标志就是陆续出现了一批半殖民地性质的政府机构。
清王朝统治机构半殖民地化首先是从对外贸易机构开始的。1844年清政府设置办理通商事务的官员——五口通商大臣。他除办理对外通商交涉外，还办理有关“交涉词讼”。实际上，五口通商大臣的设置，在清朝政治体制中打开了一个缺口，是清朝政府开始丧失主权的象征。
1861年总理各国事务衙门的设立标志着清统治机构半殖民地化加深。总理衙门创办之初，是“理藩而已，无所谓外交”的临时性机构，但实际存在四十年，是以办理外交为主，职权广泛的中央机构。在组织结构上，分为大臣和章京两级，其下设五股，即英国股、俄国股、法国股、美国股、海防股。此外还设有司务厅、清档房等辅助性机构。主要任务是办理外交，同时还经营通商、海防、军务、关税等事务，后来职权扩大，总揽了外交及与外围相关的财政、军事、教育、矿务、交通等各方面的大权。从机构性质来看，总理衙门与军机处一样，尽管不能够独立行使其职权，但实际上它的意见对清王朝的决策是有影响的。总理衙门的设立，在严密的、封闭的清政权中打开了一个缺口，它秉承皇帝的意旨主办洋务，而且随着清朝加强与外国侵略者勾结，其地位也日趋重要，“权比枢庭”。
清政府于1870年、1873年分别设立“北洋通商事务大臣”和“南洋通商事务大臣”。北洋大臣除统办直隶、山东、奉天等省交涉事务外，还“掌北洋事务、海防之政令，凡津海、东海、山海各关政悉统治焉”。南洋大臣“掌中外交涉之总务，专辖上海入长江以上各口，其闽、浙、粤三省，则兼理焉”。这两个大臣的设立，由于得到西方侵略者的支持，加上操纵地方军政大权，从而左右朝政，把持对内外政策的制订及实行，逐渐成为清政府的主要支柱和西方殖民者在中国政府内部的代理人。
清政府中央政权机构半殖民地化的又一重要标志是总税务司的设立。
鸦片战争后废除行商制度，根据《南京条约》和《五口通商章程》规定，英国取得了关税的协定权，中国海关失去了独立征收税饷、查验货物的权利，而由英国领事主要负责。《黄埔条约》和《望厦条约》又使中国海关丧失为确保税饷、防止漏税而进行缉私的权利。中国行政管理权开始丧失。
第二次鸦片战争时期，清政府批准在上海设立总税务司署，后迁往北京。总税务司主管全国海关行政、关税征收和人事管理等工作，各地税务司署分管各海關关税和行政事务。英国人赫德担任总税务司45年之久，其他各地税务司也多由外籍人掌握。正如时人所指出：“世界各国聘用客卿以备咨询者有之，但未有如海关之喧宾夺主之如此者”。 总税务司署自成为行政体系，并插手中国的内政、外交，其实权甚至凌驾于总理衙门之上。“几有一国元首之权威”，“为他国行政官无比之独裁之行政官”。海关完全落入外国侵略者之手，实际上成了外国侵略者侵略中国的工具。
二、变革封建官制的主张的影响
清王朝统治机构向半殖民地化的演变，引起了中国社会各阶层的普遍不满。自十九世纪七、八十年代以来，新兴的民族资产阶级首先提出了变革封建官制的主张。
中国近代资产阶级维新思想的早期代表如马建忠、薛福成、郑观应等人，他们不满中国政治体制的腐败，提出了变法改革的要求，即经济上的“商战”和政治上的君主立宪，但没有对现实产生根本性的影响。甲午中日战争后，以康、梁为代表的戊戌维新派，不仅继承了早期维新思想家的变法改革的主张，其君主立宪的主张也更明确、更具体。关于“变官制”问题，梁启超提出：“变法之本，在育人才。人才之兴，在开学校。学校之立，在变科举。而一切要其大成在变官制”。
康有为、梁启超等人以西方资产阶级的“三权分立”为指导思想，并兼采了中国古代的“官差并用”的思想。康有为在《应诏统筹全局折》中提出了“变官制”的具体主张。康、梁等人也深知，变官制实质上是“权”的问题，它最终必然要剥夺旧大臣的权力，势必会遭到守旧势力的反对。康、梁等人为避免因变官制而树起强大的对立面，以“尊位重禄”的办法来安置守旧大臣。变官制的主张虽然是要想在中国实现资产阶级君主立宪制，但从他们的具体主张中也反映出其局限性，即对封建守旧势力的妥协。
1898年6月11日光绪帝“诏定国是”，宣布变法，百日维新开始。百日维新期间，清政府在官制上的改革主要有：①启用维新派人士以助新政。特别是以候补侍读杨锐、刑部候补主事刘光弟、内阁候补中书林旭、江苏候补知府谭嗣同四人为“军机章机上行走，参与新政事宜”，授四品卿衔。②开办学校造就人才，光绪多次下诏废除各省乡试、会试的旧八股取士制度，一律改试策论，并开设经济特科，以选人才。③中央设立农工商总局，各省设农工商分局。④裁撤闲散衙门，淘汰冗员。光绪帝下令裁撤的中央衙门主要有詹事府、通政司、光禄寺、鸿胪寺、太仆寺、大理寺等衙门；地方则裁撤湖北、广东、云南三省巡抚、东河总督，及不办运务的粮道公管疏销的盐道等。
百日维新尽管以失败告终，但是却极大地冲击着清王朝的封建统治，戊戌维新的“变官制”毕竟反映了中国政治制度近代化的方向，是值得肯定的。
《辛丑条约》使中国完全沦为半殖民地半封建社会，清朝统治集团内部也再次分化。出现了一批以地方实力派人物张之洞、刘坤一、袁世凯等人为主要代表，主张变革政体以应付内忧外患的官僚，他们企图通过改革政治而求自强之道，以期能继续维持清朝统治。同时，对于中国统治机构的半殖民地进程，西方侵略者也不满意，他们指责清政府“体制不崇”，要求清廷在政治制度更能适应列强的需要。这样，清政府被迫再次改定官制。从1901年6月慈禧发布“新政”到1912年2月清朝灭亡，清政府采取了一系列的改革官制措施。清政府的改革官制可分为两个阶段： 第一阶段，从1901年开始到1906年设立税务处为止。这是所谓“新政”时期，在这一阶段清政府首先设立督办政务处，开始以庆亲王、大学士李鸿章、荣禄等六人为督办政务大臣。其主要新政措施有：①1901年7月，改总理衙门为外务部，“班列六部之首”。外务部是近代中国第一个正式的外交机构。其职权极为广泛，凡带有“洋”关系的事务，均被列入。②裁并机构。裁撤詹事府、通政司、将太常、光禄、鸿胪三寺并入礼部，太仆寺并入陆军部。③增设新的政府机构。一是商部，兼办农工及铁路事务。二是巡警部，“所有京城内外工巡事務，均归管理”。并兼管各省巡警。三是设立学部。四是设立税务处，该处是外务部、户部合设的机构，管辖所有各海关所用华、洋人员。
第二阶段，从1906年9月清政府宣布“仿行宪政”开始，到清王朝灭亡。清政府所推行的新政措施并未缓和国内日益尖锐的阶级矛盾，反而越来越暴露了政治腐败，更加引起社会各阶层的不满意。在此情况下，清政府在实施宪政问题上走出他不愿意走的一步——预备立宪。
1906年9月，清廷宣布“仿行宪政”，以九年为期，筹备立宪机构，开始了预备立宪。同时进行全面的改定官制，以作为预备立宪的基础。
清政府在“改革”的进程中，有些措施为中国社会的发展也起过一定的作用。特别是它在改变传统的封建官制机构臃肿、职权重叠、官吏多重兼职等积弊方面，有一定的积极性；在各个部的名称和职权方面，都更为明确、具体。虽然它打上了近代的烙印，但其封建性、半殖民地性是非常明显的。到1907年后，各地要求立宪的呼声愈来愈高。1908年8月，最终由宪政编查馆制订并经清政府颁布的《钦定宪法大纲》出笼。
三、清政府 “新政”、立宪是一场政治骗局
《钦定宪法大纲》共二十三条，内容包括“君上大权”和“臣民权利义务”两部分。前者属“正文”，共十四条。后者属“附录”，共九条。规定皇帝拥有统治国家的大权，总揽行政、立法、司法、军事等大权。它的根本目的显然是确保封建专制制度，维护封建统治秩序。不过，大纲的颁布，也表明了统治阶级内部开始关注到中外政治制度的不同，认识到资产阶级的“三权分立”毕竟比中国的专制独裁先进。一些封建士大夫也开始打破了祖宗之法不可改的传统观念，要求三权分立，建立责任内阁，以适应世界潮流发展。
至于国会问题，清政府并未打算立即实行，只是在全国要求立宪呼声高涨的情况下，才以设立咨询性质的机构——咨议局、资政院作为“预立议会的基础”。
咨议局、资政院都不是清政府的立法机构，但它们与专供皇帝咨询顾问的封建机构也是有区别。咨议局、资政院本身不能够制订法律，决定官员的任免，但议员们毕竟被允许参与中央及地方法律的制订，讨论国家财政税法。对于军机大臣、各部大臣或地方督抚违法越权行为，咨议局、资政院分别都可议决奏陈，也就能对中央大臣或地方督抚产生影响。同时，咨议局、资政院的一部分议员由选举产生，政治上享有特别保障，并可以参劾政府官员，议定地方自治章程。这些规定，多少使机构带上了资产阶级民主的色彩，这在几千年封建专制主义统治的中国，尚属首见。他们的成立拉开了近代中国宪政的序幕，在中国近代政治制度史上占有一定地位。
《钦定宪法大纲》颁布，咨议局、资政院的先后召开，使全国立宪运动更加向前发展。1911年5月8日，清廷终于发布内阁官制和任命总理、协理大臣及各部大臣的“上谕”。同时，清廷宣布旧设之内阁、军机处、会议政务处、宪政编查馆、吏部、稽查钦奉上谕事件处、批本处等衙门一律裁撤。新的内阁设总理大臣1人、协理大臣2人，其下设十个部。在新的内阁成员中，汉族占4人，满族9人，其中皇族占了7名，因此它虽然是近代中国第一个内阁，但却是地地道道的“皇族内阁”或“亲贵内阁”。
“皇族内阁”的建立，表明清政府所谓的“新政”、立宪不过是一场政治骗局。至此，清王朝的“立宪”闹剧接近尾声，灭亡的丧钟已经敲响。辛亥革命埋葬了清王朝，1912年2月12日，清帝退位，统治中国二百六十多年的清王朝寿终正寝。
综上所述，晚清政治制度的变革是在西方侵略势力影响下进行的，从总理衙门的初设到外务部的建立。从“新政”的实施到“预备立宪”，都无一不打上半殖民地的烙印。期间虽然出现资产阶级的改革运动，但这场政治改革并未取得成功，也未能阻止中国政治制度半殖民地化的进程。晚清政治体制的半殖民地化演变，不仅是近代中国遭受西方列强蹂躏的重要表现，而且它对近代社会政治的影响也很大。
【参考文献】
［1］马士（美）. 中华帝国对外关系史.
［2］筹办夷务始末（咸丰朝）（同治朝）.
［3］清史稿.
［4］清会典（光绪朝）.
［5］刘锦藻编 续清文献通考 “职官志”.
［6］中国海关制度沿革.
［7］朱寿朋辑. 光绪朝东华续录.
［8］故宫博物馆明清档案部编. 清末筹备立宪档案史料.
【关键词】政治体制 总理衙门 总税务司 新政
一、政治制度走向半殖民地化
近代中国社会性质的深刻变化，在政治生活中一个重要的反映，就是中国政治制度走向半殖民地化。西方侵略势力的逐渐渗透，引起了中国社会阶级结构和关系的深刻变化，致使清王朝统治机构发生重大改变，其标志就是陆续出现了一批半殖民地性质的政府机构。
清王朝统治机构半殖民地化首先是从对外贸易机构开始的。1844年清政府设置办理通商事务的官员——五口通商大臣。他除办理对外通商交涉外，还办理有关“交涉词讼”。实际上，五口通商大臣的设置，在清朝政治体制中打开了一个缺口，是清朝政府开始丧失主权的象征。
1861年总理各国事务衙门的设立标志着清统治机构半殖民地化加深。总理衙门创办之初，是“理藩而已，无所谓外交”的临时性机构，但实际存在四十年，是以办理外交为主，职权广泛的中央机构。在组织结构上，分为大臣和章京两级，其下设五股，即英国股、俄国股、法国股、美国股、海防股。此外还设有司务厅、清档房等辅助性机构。主要任务是办理外交，同时还经营通商、海防、军务、关税等事务，后来职权扩大，总揽了外交及与外围相关的财政、军事、教育、矿务、交通等各方面的大权。从机构性质来看，总理衙门与军机处一样，尽管不能够独立行使其职权，但实际上它的意见对清王朝的决策是有影响的。总理衙门的设立，在严密的、封闭的清政权中打开了一个缺口，它秉承皇帝的意旨主办洋务，而且随着清朝加强与外国侵略者勾结，其地位也日趋重要，“权比枢庭”。
清政府于1870年、1873年分别设立“北洋通商事务大臣”和“南洋通商事务大臣”。北洋大臣除统办直隶、山东、奉天等省交涉事务外，还“掌北洋事务、海防之政令，凡津海、东海、山海各关政悉统治焉”。南洋大臣“掌中外交涉之总务，专辖上海入长江以上各口，其闽、浙、粤三省，则兼理焉”。这两个大臣的设立，由于得到西方侵略者的支持，加上操纵地方军政大权，从而左右朝政，把持对内外政策的制订及实行，逐渐成为清政府的主要支柱和西方殖民者在中国政府内部的代理人。
清政府中央政权机构半殖民地化的又一重要标志是总税务司的设立。
鸦片战争后废除行商制度，根据《南京条约》和《五口通商章程》规定，英国取得了关税的协定权，中国海关失去了独立征收税饷、查验货物的权利，而由英国领事主要负责。《黄埔条约》和《望厦条约》又使中国海关丧失为确保税饷、防止漏税而进行缉私的权利。中国行政管理权开始丧失。
第二次鸦片战争时期，清政府批准在上海设立总税务司署，后迁往北京。总税务司主管全国海关行政、关税征收和人事管理等工作，各地税务司署分管各海關关税和行政事务。英国人赫德担任总税务司45年之久，其他各地税务司也多由外籍人掌握。正如时人所指出：“世界各国聘用客卿以备咨询者有之，但未有如海关之喧宾夺主之如此者”。 总税务司署自成为行政体系，并插手中国的内政、外交，其实权甚至凌驾于总理衙门之上。“几有一国元首之权威”，“为他国行政官无比之独裁之行政官”。海关完全落入外国侵略者之手，实际上成了外国侵略者侵略中国的工具。
二、变革封建官制的主张的影响
清王朝统治机构向半殖民地化的演变，引起了中国社会各阶层的普遍不满。自十九世纪七、八十年代以来，新兴的民族资产阶级首先提出了变革封建官制的主张。
中国近代资产阶级维新思想的早期代表如马建忠、薛福成、郑观应等人，他们不满中国政治体制的腐败，提出了变法改革的要求，即经济上的“商战”和政治上的君主立宪，但没有对现实产生根本性的影响。甲午中日战争后，以康、梁为代表的戊戌维新派，不仅继承了早期维新思想家的变法改革的主张，其君主立宪的主张也更明确、更具体。关于“变官制”问题，梁启超提出：“变法之本，在育人才。人才之兴，在开学校。学校之立，在变科举。而一切要其大成在变官制”。
康有为、梁启超等人以西方资产阶级的“三权分立”为指导思想，并兼采了中国古代的“官差并用”的思想。康有为在《应诏统筹全局折》中提出了“变官制”的具体主张。康、梁等人也深知，变官制实质上是“权”的问题，它最终必然要剥夺旧大臣的权力，势必会遭到守旧势力的反对。康、梁等人为避免因变官制而树起强大的对立面，以“尊位重禄”的办法来安置守旧大臣。变官制的主张虽然是要想在中国实现资产阶级君主立宪制，但从他们的具体主张中也反映出其局限性，即对封建守旧势力的妥协。
1898年6月11日光绪帝“诏定国是”，宣布变法，百日维新开始。百日维新期间，清政府在官制上的改革主要有：①启用维新派人士以助新政。特别是以候补侍读杨锐、刑部候补主事刘光弟、内阁候补中书林旭、江苏候补知府谭嗣同四人为“军机章机上行走，参与新政事宜”，授四品卿衔。②开办学校造就人才，光绪多次下诏废除各省乡试、会试的旧八股取士制度，一律改试策论，并开设经济特科，以选人才。③中央设立农工商总局，各省设农工商分局。④裁撤闲散衙门，淘汰冗员。光绪帝下令裁撤的中央衙门主要有詹事府、通政司、光禄寺、鸿胪寺、太仆寺、大理寺等衙门；地方则裁撤湖北、广东、云南三省巡抚、东河总督，及不办运务的粮道公管疏销的盐道等。
百日维新尽管以失败告终，但是却极大地冲击着清王朝的封建统治，戊戌维新的“变官制”毕竟反映了中国政治制度近代化的方向，是值得肯定的。
《辛丑条约》使中国完全沦为半殖民地半封建社会，清朝统治集团内部也再次分化。出现了一批以地方实力派人物张之洞、刘坤一、袁世凯等人为主要代表，主张变革政体以应付内忧外患的官僚，他们企图通过改革政治而求自强之道，以期能继续维持清朝统治。同时，对于中国统治机构的半殖民地进程，西方侵略者也不满意，他们指责清政府“体制不崇”，要求清廷在政治制度更能适应列强的需要。这样，清政府被迫再次改定官制。从1901年6月慈禧发布“新政”到1912年2月清朝灭亡，清政府采取了一系列的改革官制措施。清政府的改革官制可分为两个阶段： 第一阶段，从1901年开始到1906年设立税务处为止。这是所谓“新政”时期，在这一阶段清政府首先设立督办政务处，开始以庆亲王、大学士李鸿章、荣禄等六人为督办政务大臣。其主要新政措施有：①1901年7月，改总理衙门为外务部，“班列六部之首”。外务部是近代中国第一个正式的外交机构。其职权极为广泛，凡带有“洋”关系的事务，均被列入。②裁并机构。裁撤詹事府、通政司、将太常、光禄、鸿胪三寺并入礼部，太仆寺并入陆军部。③增设新的政府机构。一是商部，兼办农工及铁路事务。二是巡警部，“所有京城内外工巡事務，均归管理”。并兼管各省巡警。三是设立学部。四是设立税务处，该处是外务部、户部合设的机构，管辖所有各海关所用华、洋人员。
第二阶段，从1906年9月清政府宣布“仿行宪政”开始，到清王朝灭亡。清政府所推行的新政措施并未缓和国内日益尖锐的阶级矛盾，反而越来越暴露了政治腐败，更加引起社会各阶层的不满意。在此情况下，清政府在实施宪政问题上走出他不愿意走的一步——预备立宪。
1906年9月，清廷宣布“仿行宪政”，以九年为期，筹备立宪机构，开始了预备立宪。同时进行全面的改定官制，以作为预备立宪的基础。
清政府在“改革”的进程中，有些措施为中国社会的发展也起过一定的作用。特别是它在改变传统的封建官制机构臃肿、职权重叠、官吏多重兼职等积弊方面，有一定的积极性；在各个部的名称和职权方面，都更为明确、具体。虽然它打上了近代的烙印，但其封建性、半殖民地性是非常明显的。到1907年后，各地要求立宪的呼声愈来愈高。1908年8月，最终由宪政编查馆制订并经清政府颁布的《钦定宪法大纲》出笼。
三、清政府 “新政”、立宪是一场政治骗局
《钦定宪法大纲》共二十三条，内容包括“君上大权”和“臣民权利义务”两部分。前者属“正文”，共十四条。后者属“附录”，共九条。规定皇帝拥有统治国家的大权，总揽行政、立法、司法、军事等大权。它的根本目的显然是确保封建专制制度，维护封建统治秩序。不过，大纲的颁布，也表明了统治阶级内部开始关注到中外政治制度的不同，认识到资产阶级的“三权分立”毕竟比中国的专制独裁先进。一些封建士大夫也开始打破了祖宗之法不可改的传统观念，要求三权分立，建立责任内阁，以适应世界潮流发展。
至于国会问题，清政府并未打算立即实行，只是在全国要求立宪呼声高涨的情况下，才以设立咨询性质的机构——咨议局、资政院作为“预立议会的基础”。
咨议局、资政院都不是清政府的立法机构，但它们与专供皇帝咨询顾问的封建机构也是有区别。咨议局、资政院本身不能够制订法律，决定官员的任免，但议员们毕竟被允许参与中央及地方法律的制订，讨论国家财政税法。对于军机大臣、各部大臣或地方督抚违法越权行为，咨议局、资政院分别都可议决奏陈，也就能对中央大臣或地方督抚产生影响。同时，咨议局、资政院的一部分议员由选举产生，政治上享有特别保障，并可以参劾政府官员，议定地方自治章程。这些规定，多少使机构带上了资产阶级民主的色彩，这在几千年封建专制主义统治的中国，尚属首见。他们的成立拉开了近代中国宪政的序幕，在中国近代政治制度史上占有一定地位。
《钦定宪法大纲》颁布，咨议局、资政院的先后召开，使全国立宪运动更加向前发展。1911年5月8日，清廷终于发布内阁官制和任命总理、协理大臣及各部大臣的“上谕”。同时，清廷宣布旧设之内阁、军机处、会议政务处、宪政编查馆、吏部、稽查钦奉上谕事件处、批本处等衙门一律裁撤。新的内阁设总理大臣1人、协理大臣2人，其下设十个部。在新的内阁成员中，汉族占4人，满族9人，其中皇族占了7名，因此它虽然是近代中国第一个内阁，但却是地地道道的“皇族内阁”或“亲贵内阁”。
“皇族内阁”的建立，表明清政府所谓的“新政”、立宪不过是一场政治骗局。至此，清王朝的“立宪”闹剧接近尾声，灭亡的丧钟已经敲响。辛亥革命埋葬了清王朝，1912年2月12日，清帝退位，统治中国二百六十多年的清王朝寿终正寝。
综上所述，晚清政治制度的变革是在西方侵略势力影响下进行的，从总理衙门的初设到外务部的建立。从“新政”的实施到“预备立宪”，都无一不打上半殖民地的烙印。期间虽然出现资产阶级的改革运动，但这场政治改革并未取得成功，也未能阻止中国政治制度半殖民地化的进程。晚清政治体制的半殖民地化演变，不仅是近代中国遭受西方列强蹂躏的重要表现，而且它对近代社会政治的影响也很大。
【参考文献】
［1］马士（美）. 中华帝国对外关系史.
［2］筹办夷务始末（咸丰朝）（同治朝）.
［3］清史稿.
［4］清会典（光绪朝）.
［5］刘锦藻编 续清文献通考 “职官志”.
［6］中国海关制度沿革.
［7］朱寿朋辑. 光绪朝东华续录.
［8］故宫博物馆明清档案部编. 清末筹备立宪档案史料.