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摘 要 随着社会主义市场经济的发展，政府职能不断发生着改变和扩充，政府肩负着诸多角色，但当个人对公共物品的需求得不到满足，公共部门在提供公共物品时趋于浪费和滥用资源，政府的活动或干预措施失效，无法达到预期的要求。这时非政府组织显示出它的优势和特点，非政府职能的导入成为加快我国社会转型的重要力量之一。
关键词 政府职能 政府职能的转变 非政府组织
作者简介：李梦，西北政法大學。
中图分类号：D630 文献标识码：A 文章编号：1009-0592（2015）06-135-02
一、政府职能与非政府组织概述
政府职能是指政府在管理国家事务和社会公共事务中所负有的责任和应当发挥的作用，是公共行政的本质表现。从定义上来理解政府职能主要应包括以下几个因素：公共行政主体、国家和社会事务、职责、功能、作用以及管理的内容和机制。政府是处在某种特定的政治制度之下的，所以其职能和性质与国家性质和职能是紧密联系的。
而非政府组织是介于政府和企业两者之间的，又超出了两者，在二者的体系之外运行的， 具有稳定的组织形式和固定的成员、领导结构，不以营利为目的，发挥着为社会提供产品和服务的特定功能，关注公众、公益事业，以公益和慈善为宗旨的民间团体。
非政府组织是独立于政府体制之外的社会组织，是以自愿的形式组织管理，人们基于共同的价值之上协商、承诺、合作、获取资源展开工作，在体制上不受政治和行政约束，具有非政府性。同时它的经营和运作不以营利为目的，更多的是为了提供公共产品及服务，满足一部分社会需求。组织的存在具有一定的形式，它的内在驱动力是一种以志愿精神为背景的利他主义和互助主义，在这种共同理想和共同愿望的基础上无偿的提供公共服务或产品，而这种服务或产品不是针对个人而是社会公众，具有非排他性。
二、 政府职能转变的背景
（一）政府失灵
政府失灵又称之为政府失效，是政府的活动或干预措施失效，无法达到预期的要求。而政府干预经济时的低效成为政府失灵的主要体现，主要原因有以下几点：
1. 制定和实施公共政策的制约因素导致政府失灵。公共事务的管理更多的是依靠政策进行，而实施的过程中存在着种种困难和制约因素，如政策目标与大众利益的冲突等。
2. 信息的不完全。信息的严重失真一方面是政府部门统计数据时为了完成指标而弄虚作假；另一方面是由于部分政府官员在政治市场中趋利的“经纪人”因此提供的一些信息具有偏向性，扬长避短，不能客观的反映现实情况。
3. 政府机构的低效和监管机制的不完善。政府在提供公共产品的过程中，处于一种无竞争的状态，这也使得政府各部门之间缺乏降低成本提高效率及质量的压力，机构低效。除此之外监管不善，寻租等官员腐败严重，从而影响政府声誉，公众的信任程度也大大降低。
（二）政府职能向外分化
社会转型中，政府职能开始向社会和市场进行分化，政府职能有效的削减，同时加强政府宏观调控和社会服务等职能，以提升政府竞争力。政府职能向市场的分化主要是指政府职能中应有市场主管的事项交还给市场，创造有力的市场环境，同时在政府管理的过程中可以适当引入市场竞争机制，合理的分配资源。
三、政府职能转变中非政府组织的地位和作用
（一）承接部分社会职能，提供公共服务，促进社会公平
在提供公共物品和社会服务方面，政府组织无法有效提供服务公共，而私人或营利组织又不愿意介入。非政府组织却由于自身具有创新性和灵活性的优势，承接了部分职能如文化教育、医疗卫生等众多领域。 非政府组织能够深入社会基层，由于自身的不以营利为目的等特性，更有效地保证了资源的合理和有效分配，保证了提供公共服务的质量。同时关注弱势群体的利益，保证并监督政府实现公正和公平，将社会矛盾降到了最低点，促进社会公平。
（二）发展民主政治，提高政府的决策效率
建立社会主义民主政治也是中国面临的一项重大政治任务，非政府组织不具有政治性的特点使其在承接部分职能的同时，可以灵活高效的调动聚集社会中大多数人，通过启发、教育和影响民众参与和发展活动，增强民众参与政治的意识，鼓励民众维护自己的合法权益，有利于发展民主政治，产生广泛的影响力。
（三）简化行政机构，防止机构臃肿及腐败
非政府组织的产生以及其承接部分职能的作用使得原有的一些政府部门机构得以简化，避免了组织机构人员的臃肿和低效，打击了一部分行政人员“磨洋工”的行为。同时个人无法凭借单独力量与政府抗衡，非政府组织为人们的结社自由提供了空间，个人借此组成有机的整体，监督政府的行为，使得政府真正实现了为人民服务的宗旨。
（四）促进市场经济的发展
非政府组织在市场经济的发展中发挥着重要作用，市场经济运作的过程中，由于自身的缺陷，极易出现一些损害消费者利益、假冒伪劣、垄断等现象，从而导致社会不公平和经济混乱不稳定等问题。而非政府组织的出现对解决社会不公等问题发挥着不可小觑的作用。
四、非政府组织发展面临的问题
（一）缺乏独立性和自主性
非政府组织的建立一定程度上都伴随着政府的参与，组织的资源来源于政府，组织的活动领域也有政府选择，而不是组织自己进行决策，使其在产生、组织、管理和活动等方面都有严重的依赖性。一些非政府组织成了政府的办事机构，甚至是精兵简政的缓冲区，导致非政府组织的独立性差，缺乏自主性。
（二）监督管理体制异化，管理体制不顺畅
监督管理体制异化主要体现在目前我国对非政府组织实施的“双重管理体制”上，双重管理体制是指对非政府非营利组织的登记注册管理及日常性管理实行登记管理部门和业务主管单位双重负责的体制。即实现双重审核、双重监管的原则，这种管理体制严重束缚了非政府组织的发展，同时也是政府职能交叉和矛盾的体现，它使得非政府组织在通过注册等级成为合法组织前，必须为政府所控制，这不仅限制了非政府组织的进入，也导致了非政府组织人员的腐败。 （三）资源不足
筹资结构不合理，组织的发展需要资金的支持，非政府组织无法像政府一样通过税收或发行公债等获得稳定的财政收入，它的经费的主要来源主要是会费、捐赠、以及政府的赞助。资金来源具有一定的不可预测性，非政府组织没有专项的固定的经费收入，从而严重阻碍了它的发展。
（四）法律建设不完善
在強调“依法治国”的今天，任何活动都应有法可依。我国现行的法规体系中，对于非政府组织成立的条件和登记的程序等都做了明确的规定，但是随着社会的不断进步，非政府组织的壮大与发展，相关立法的速度普遍滞后，无法满足实际的需求，容易形成“一法统揽”的不良局面，无法对非政府组织进行严格的监督和约束。除此之外，非政府组织在通过登记手续取得合法地位的难度较大，繁琐的法律系统所设置的门槛将很多发展较好的非政府组织拒之门外。
五、促进非政府组织发展的对策建议
（一）改革登记和管理制度
要彻底改革登记管理制度，必须从根本上针对业务主管单位进行改革。取消部分在其位不谋其职的业务主管单位，减少登记注册的门槛。将业务主管单位从行政部门分离出来，设立独立的专门机构担任登记等工作。适当拓宽非政府组织的范围，和成立条件等，为非政府组织的发展提供广阔的空间。
（二）完善法律法规和落实优惠税政
完善的法律制度是保障非政府组织合法地位的前提，也是非政府组织运作和良性发展的基础。制定具体的法律法规明确非政府组织的相关权利和义务，包括其准入及运作过程的具体规章制度，解决纠纷，违法行为的处罚条例等。通过法律的手段来保障非政府组织的独立性，明确它与政府之间的关系，使得非政府组织在法律的支撑下有序的运行和发展。
非政府组织还需要解决一项重要问题那就是资金问题。通过对企业、个人向非政府组织的捐赠以及非政府组织自身开展的各项公益活动，在所得税、营业税等方面实行减免，加大实施和执行力度，同时进行监督，防止其借税收优惠政策逃税、漏税、获得非法利益，保证非政府组织真正享受到税收优惠政策。
（三）完善内部机制和人力资源管理
非政府组织的人员的构成一般大概包括两类：正式员工和志愿者。志愿者是非政府组织的核心力量，他们出于自愿和兴趣，主动地将自己的知识、技能或者资源和服务贡献给社会，但是志愿者队伍发展仍不成熟，志愿者缺乏，参与志愿的多数是在校学生，而有技术、专业性强的人参与的不多，缺乏稳定的人员供给。完善内部机制，加强志愿活动的激励机制，增强对专业人才的吸引力，是组织内部保持持久的服务心态和工作动力。其次对正式职员在人力资源管理方面进行严格的招聘、适时的培训以及内部的流动，增强组织的活力和竞争力，进而提高组织的运作效率和公信力。
（四）实现政府与非政府组织的互动与合作
政府通过强制性的权力来保障政策计划得以实施，提供公共服务。而非政府组织通过自发自愿的组织实现其公益的宗旨。两者的手段和方法不同，但目的是一致的，因此增强政府与非政府组织之间有效的互动与合作，使二者实现职能互补，但是在合作的同时要注意把握一定的原则和界限，注意以下几点：
第一，明确各自的职能和地位。非政府组织关注弱势群体的利益，更接地气，能够深入基层，承接一些政府没有经历做，企业又不愿意做的公共事务，在提供公共服务方面保证并监督政府实现公正和公平。而政府主要负责宏观经济管理和社会的总体的协调，为非政府组织提供公共服务提供一些必要的支持。
第二，权责分明。二者理应明确自己的职责范围，避免职能交叉与矛盾，必要的时候要为自己的行为承担一定的责任，只有这样才能实现长久的合作，政府能有效地将部分职能转嫁，非政府组织也可以获得资源、资金的支持和帮助。使得非政府组织独立与政府之外，具有一定的独立和自主性，但又能与政府进行优势互补。
目前，我国进入了社会转型时期，要想实现市场经济又好又快的发展，政府职能也应随之发生转变。除了充分发挥宏观调控等职能，还应鼓励各界社会力量共同努力。其中非政府组织在承接社会职能方面发挥着不可小觑的力量。优化资源配置，解决社会问题，缓解社会矛盾，发展民主政治，提高政府的决策效率等。非政府组织扮演的角色越来越重要，虽然非政府组织在发展还存在许多问题，且未成熟，但是对于这些问题我们应该客观地面对，不断地探索并解决，只有这样才能顺利度过社会转型时期，发展经济和政治，建立和谐社会，实现我们每个人的“中国梦”。
注释：
王强.政府治理的现代视野.中国时代经济出版社.2010（12）.第224页.
胡晓平.扶贫事业中的中国非政府组织.中国社报. 2001（7）.
参考文献：
[1]周文生.政府职能创新.中国矿业大学出版社.2007（11）.
[2]王振中.市场经济下的政府职能.社会科学文献出版社.2009（4）.
[3]陈赞.政府职能转变与非政府组织发展关系研究.贵州工业大学学报（社会科学版）.2008 .
[4]邱婷婷.政府职能转变趋势下的非政府组织管理模式探索.淮海工学院学报（社会科学版）.2011.
关键词 政府职能 政府职能的转变 非政府组织
作者简介：李梦，西北政法大學。
中图分类号：D630 文献标识码：A 文章编号：1009-0592（2015）06-135-02
一、政府职能与非政府组织概述
政府职能是指政府在管理国家事务和社会公共事务中所负有的责任和应当发挥的作用，是公共行政的本质表现。从定义上来理解政府职能主要应包括以下几个因素：公共行政主体、国家和社会事务、职责、功能、作用以及管理的内容和机制。政府是处在某种特定的政治制度之下的，所以其职能和性质与国家性质和职能是紧密联系的。
而非政府组织是介于政府和企业两者之间的，又超出了两者，在二者的体系之外运行的， 具有稳定的组织形式和固定的成员、领导结构，不以营利为目的，发挥着为社会提供产品和服务的特定功能，关注公众、公益事业，以公益和慈善为宗旨的民间团体。
非政府组织是独立于政府体制之外的社会组织，是以自愿的形式组织管理，人们基于共同的价值之上协商、承诺、合作、获取资源展开工作，在体制上不受政治和行政约束，具有非政府性。同时它的经营和运作不以营利为目的，更多的是为了提供公共产品及服务，满足一部分社会需求。组织的存在具有一定的形式，它的内在驱动力是一种以志愿精神为背景的利他主义和互助主义，在这种共同理想和共同愿望的基础上无偿的提供公共服务或产品，而这种服务或产品不是针对个人而是社会公众，具有非排他性。
二、 政府职能转变的背景
（一）政府失灵
政府失灵又称之为政府失效，是政府的活动或干预措施失效，无法达到预期的要求。而政府干预经济时的低效成为政府失灵的主要体现，主要原因有以下几点：
1. 制定和实施公共政策的制约因素导致政府失灵。公共事务的管理更多的是依靠政策进行，而实施的过程中存在着种种困难和制约因素，如政策目标与大众利益的冲突等。
2. 信息的不完全。信息的严重失真一方面是政府部门统计数据时为了完成指标而弄虚作假；另一方面是由于部分政府官员在政治市场中趋利的“经纪人”因此提供的一些信息具有偏向性，扬长避短，不能客观的反映现实情况。
3. 政府机构的低效和监管机制的不完善。政府在提供公共产品的过程中，处于一种无竞争的状态，这也使得政府各部门之间缺乏降低成本提高效率及质量的压力，机构低效。除此之外监管不善，寻租等官员腐败严重，从而影响政府声誉，公众的信任程度也大大降低。
（二）政府职能向外分化
社会转型中，政府职能开始向社会和市场进行分化，政府职能有效的削减，同时加强政府宏观调控和社会服务等职能，以提升政府竞争力。政府职能向市场的分化主要是指政府职能中应有市场主管的事项交还给市场，创造有力的市场环境，同时在政府管理的过程中可以适当引入市场竞争机制，合理的分配资源。
三、政府职能转变中非政府组织的地位和作用
（一）承接部分社会职能，提供公共服务，促进社会公平
在提供公共物品和社会服务方面，政府组织无法有效提供服务公共，而私人或营利组织又不愿意介入。非政府组织却由于自身具有创新性和灵活性的优势，承接了部分职能如文化教育、医疗卫生等众多领域。 非政府组织能够深入社会基层，由于自身的不以营利为目的等特性，更有效地保证了资源的合理和有效分配，保证了提供公共服务的质量。同时关注弱势群体的利益，保证并监督政府实现公正和公平，将社会矛盾降到了最低点，促进社会公平。
（二）发展民主政治，提高政府的决策效率
建立社会主义民主政治也是中国面临的一项重大政治任务，非政府组织不具有政治性的特点使其在承接部分职能的同时，可以灵活高效的调动聚集社会中大多数人，通过启发、教育和影响民众参与和发展活动，增强民众参与政治的意识，鼓励民众维护自己的合法权益，有利于发展民主政治，产生广泛的影响力。
（三）简化行政机构，防止机构臃肿及腐败
非政府组织的产生以及其承接部分职能的作用使得原有的一些政府部门机构得以简化，避免了组织机构人员的臃肿和低效，打击了一部分行政人员“磨洋工”的行为。同时个人无法凭借单独力量与政府抗衡，非政府组织为人们的结社自由提供了空间，个人借此组成有机的整体，监督政府的行为，使得政府真正实现了为人民服务的宗旨。
（四）促进市场经济的发展
非政府组织在市场经济的发展中发挥着重要作用，市场经济运作的过程中，由于自身的缺陷，极易出现一些损害消费者利益、假冒伪劣、垄断等现象，从而导致社会不公平和经济混乱不稳定等问题。而非政府组织的出现对解决社会不公等问题发挥着不可小觑的作用。
四、非政府组织发展面临的问题
（一）缺乏独立性和自主性
非政府组织的建立一定程度上都伴随着政府的参与，组织的资源来源于政府，组织的活动领域也有政府选择，而不是组织自己进行决策，使其在产生、组织、管理和活动等方面都有严重的依赖性。一些非政府组织成了政府的办事机构，甚至是精兵简政的缓冲区，导致非政府组织的独立性差，缺乏自主性。
（二）监督管理体制异化，管理体制不顺畅
监督管理体制异化主要体现在目前我国对非政府组织实施的“双重管理体制”上，双重管理体制是指对非政府非营利组织的登记注册管理及日常性管理实行登记管理部门和业务主管单位双重负责的体制。即实现双重审核、双重监管的原则，这种管理体制严重束缚了非政府组织的发展，同时也是政府职能交叉和矛盾的体现，它使得非政府组织在通过注册等级成为合法组织前，必须为政府所控制，这不仅限制了非政府组织的进入，也导致了非政府组织人员的腐败。 （三）资源不足
筹资结构不合理，组织的发展需要资金的支持，非政府组织无法像政府一样通过税收或发行公债等获得稳定的财政收入，它的经费的主要来源主要是会费、捐赠、以及政府的赞助。资金来源具有一定的不可预测性，非政府组织没有专项的固定的经费收入，从而严重阻碍了它的发展。
（四）法律建设不完善
在強调“依法治国”的今天，任何活动都应有法可依。我国现行的法规体系中，对于非政府组织成立的条件和登记的程序等都做了明确的规定，但是随着社会的不断进步，非政府组织的壮大与发展，相关立法的速度普遍滞后，无法满足实际的需求，容易形成“一法统揽”的不良局面，无法对非政府组织进行严格的监督和约束。除此之外，非政府组织在通过登记手续取得合法地位的难度较大，繁琐的法律系统所设置的门槛将很多发展较好的非政府组织拒之门外。
五、促进非政府组织发展的对策建议
（一）改革登记和管理制度
要彻底改革登记管理制度，必须从根本上针对业务主管单位进行改革。取消部分在其位不谋其职的业务主管单位，减少登记注册的门槛。将业务主管单位从行政部门分离出来，设立独立的专门机构担任登记等工作。适当拓宽非政府组织的范围，和成立条件等，为非政府组织的发展提供广阔的空间。
（二）完善法律法规和落实优惠税政
完善的法律制度是保障非政府组织合法地位的前提，也是非政府组织运作和良性发展的基础。制定具体的法律法规明确非政府组织的相关权利和义务，包括其准入及运作过程的具体规章制度，解决纠纷，违法行为的处罚条例等。通过法律的手段来保障非政府组织的独立性，明确它与政府之间的关系，使得非政府组织在法律的支撑下有序的运行和发展。
非政府组织还需要解决一项重要问题那就是资金问题。通过对企业、个人向非政府组织的捐赠以及非政府组织自身开展的各项公益活动，在所得税、营业税等方面实行减免，加大实施和执行力度，同时进行监督，防止其借税收优惠政策逃税、漏税、获得非法利益，保证非政府组织真正享受到税收优惠政策。
（三）完善内部机制和人力资源管理
非政府组织的人员的构成一般大概包括两类：正式员工和志愿者。志愿者是非政府组织的核心力量，他们出于自愿和兴趣，主动地将自己的知识、技能或者资源和服务贡献给社会，但是志愿者队伍发展仍不成熟，志愿者缺乏，参与志愿的多数是在校学生，而有技术、专业性强的人参与的不多，缺乏稳定的人员供给。完善内部机制，加强志愿活动的激励机制，增强对专业人才的吸引力，是组织内部保持持久的服务心态和工作动力。其次对正式职员在人力资源管理方面进行严格的招聘、适时的培训以及内部的流动，增强组织的活力和竞争力，进而提高组织的运作效率和公信力。
（四）实现政府与非政府组织的互动与合作
政府通过强制性的权力来保障政策计划得以实施，提供公共服务。而非政府组织通过自发自愿的组织实现其公益的宗旨。两者的手段和方法不同，但目的是一致的，因此增强政府与非政府组织之间有效的互动与合作，使二者实现职能互补，但是在合作的同时要注意把握一定的原则和界限，注意以下几点：
第一，明确各自的职能和地位。非政府组织关注弱势群体的利益，更接地气，能够深入基层，承接一些政府没有经历做，企业又不愿意做的公共事务，在提供公共服务方面保证并监督政府实现公正和公平。而政府主要负责宏观经济管理和社会的总体的协调，为非政府组织提供公共服务提供一些必要的支持。
第二，权责分明。二者理应明确自己的职责范围，避免职能交叉与矛盾，必要的时候要为自己的行为承担一定的责任，只有这样才能实现长久的合作，政府能有效地将部分职能转嫁，非政府组织也可以获得资源、资金的支持和帮助。使得非政府组织独立与政府之外，具有一定的独立和自主性，但又能与政府进行优势互补。
目前，我国进入了社会转型时期，要想实现市场经济又好又快的发展，政府职能也应随之发生转变。除了充分发挥宏观调控等职能，还应鼓励各界社会力量共同努力。其中非政府组织在承接社会职能方面发挥着不可小觑的力量。优化资源配置，解决社会问题，缓解社会矛盾，发展民主政治，提高政府的决策效率等。非政府组织扮演的角色越来越重要，虽然非政府组织在发展还存在许多问题，且未成熟，但是对于这些问题我们应该客观地面对，不断地探索并解决，只有这样才能顺利度过社会转型时期，发展经济和政治，建立和谐社会，实现我们每个人的“中国梦”。
注释：
王强.政府治理的现代视野.中国时代经济出版社.2010（12）.第224页.
胡晓平.扶贫事业中的中国非政府组织.中国社报. 2001（7）.
参考文献：
[1]周文生.政府职能创新.中国矿业大学出版社.2007（11）.
[2]王振中.市场经济下的政府职能.社会科学文献出版社.2009（4）.
[3]陈赞.政府职能转变与非政府组织发展关系研究.贵州工业大学学报（社会科学版）.2008 .
[4]邱婷婷.政府职能转变趋势下的非政府组织管理模式探索.淮海工学院学报（社会科学版）.2011.