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【摘要】《就业促进法》明确了政府在就业中承担的责任。通过分析政府在促进就业方面的法定职能,结合该法在河北省实施以来政府发挥职能作用的状况,提出了如何完善《就业促进法》及政府如何更好地促进就业的有效对策。
【关键词】《就业促进法》 政府 职能 作用
《就业促进法》中政府促进就业的法定职能
政府在促进就业中的调控主导职能。它主要体现在国家运用宏观调控政策大力发展经济,创造和扩大就业岗位;采取各种措施,规范劳动力市场运行;明确政府机关职责和分工,建立促进就业的协调机制等方面。《就业促进法》第二条规定,国家把扩大就业放在经济社会发展的突出位置,实施积极的就业政策,坚持劳动者自主择业、市场调节就业、政府促进就业的方针,多渠道扩大就业。在第四、五、六条规定了,各级政府要建立协调机制,明确职能职责分工,共同做好促进就业的工作。
政府在促进就业中的干预监督职能。就业进入市场运行后,对就业市场,就业主体,尤其是用人单位的干预和监督是维持就业正常有序的重要保证。《就业促进法》明确了不利于就业的行为,规定政府必须予以干预和监管。针对就业歧视问题,《就业促进法》第三条、第二十六条、第六十条规定:劳动者依法享有平等就业和自主择业的权利,不因民族、种族、性别、宗教信仰等不同而受歧视。用人单位招用人员、职业中介机构从事职业中介活动,不得实施就业歧视,劳动行政部门应当对实施情况进行监督检查,并及时予以核实、处理。对于目前存在的职业中介组织行为的不规范,《就业促进法》第六十四条、第六十五条、第六十六条规定:未经许可和登记,擅自从事职业中介活动的;职业中介机构提供虚假就业信息,扣押劳动者居民身份证等证件的,向劳动者收取押金等违法行为,由劳动行政部门或者其他主管部门依法查处并予以相应处罚。
政府在促进就业中的保障救济职能。为了实现社会成员整体就业,稳定和解决弱势群体的生活问题,对因身体状况、技能水平、家庭因素、失去土地等原因难以实现就业的弱势群体,政府要承担起扶助救济和保障的职责。《就业促进法》第五十二条规定,各级人民政府建立健全就业援助制度,采取税费减免、贷款贴息、社会保险补贴、岗位补贴等办法,通过公益性岗位安置等途径,对就业困难人员实行优先扶持和重点帮助。《就业促进法》第五十三条、五十四条、五十五条,五十六条都具体规定了对特殊群体的劳动者就业实行保障措施。
政府在促进就业中的服务职能。提供就业服务对建立和维护人力资源市场的良性运转,保障社会成员充分就业具有重要意义。《就业促进法》第三十二条规定,县级以上人民政府培育和完善统一开放、竞争有序的人力资源市场,为劳动者就业提供服务。《就业促进法》第三十三条、第三十四条、第三十五条、第三十六条具体规定了就业服务内容和措施,主要包括:为劳动供求双方相互选择、实现就业办好职业介绍机构,形成全国职业介绍体系,为供求双方提供服务;为提高劳动者职业技术和就业能力开展职业培训,提高劳动者素质,扩大就业机会;建立劳动力调查统计制度和就业失业登记制度,开展劳动力资源和就业、失业状况调查统计;为保障失业者基本生活和帮助其再就业提供失业保险服务;组织劳动者开展生产自救和创业服务,管好、用好就业经费。
政府在促进就业方面发挥职能作用的状况
在促进就业,稳定就业方面的积极作用。《就业促进法》生效实施后,恰遇世界性的金融危机,给就业带来了相应的冲击。以河北省为例,当时外向型经济遭受了致命的打击,失业人数剧增,农民工返乡人数大幅度增加。为应对这种严峻的经济和就业形势,政府认真贯彻落实《就业促进法》,严格履行了政府在促进就业方面的职能,充分发挥了自己应有的功能和作用。
2009年11月,河北省人大通过了《河北省实施〈中华人民共和国就业促进法〉办法》,该办法在落实《就业促进法》各项规定的同时,还将河北省近年来行之有效的促进就业方面的政策和措施加以规范化和制度化,细化了《就业促进法》中的一些规定,使其更具有地方特色,创新性和可操作性。与此同时,河北省政府及有关部门还先后出台了30个促进就业工作的政策文件,初步形成了具有地方特色的就业政策体系。
河北省政府采取系列积极政策,调控经济,促进就业,稳定就业。充分发挥了服务业、劳动密集型产业、中小企业、非公有制经济在吸纳剩余劳动力中的作用。同时实施多种救济援助措施,帮助解决重点人群和困难群体的就业。对大学生、农民工和困难群体的就业,政府实施了一系列政策和措施予以扶持。《就业促进法》实施以来,通过政府系列政策和措施的积极实施,河北省就业工作取得了明显成效,最大幅度地减少金融危机带来的危害,有效缩短了经济的低迷期,较快走出了就业低谷。
在促进就业,稳定就业方面存在的问题。在当前就业现实中,有些政府部门没有真正理解到就业权的深层本质和内在要求,对就业中的一些法定职责的履行存在消极被动和应付搪塞的现象,对就业中的一些政策的落实和工作推进力度不够大;地方财政就业资金投入不能很好的保证,就业专项资金使用效益不够高;政府对用人单位不法招聘现象监管不到位;公共服务体系有待加强,信息化手段落后,服务功能不够完善;尤其是街道乡镇社区基层服务平台经费无保证,管理服务人员不稳定,一定程度上影响了《就业促进法》的落实。
完善政府促进就业工作的对策建议
完善《就业促进法》法条,细化政府职责,增强操作性和约束力度。法律的最大特点在于它的规范性和明确性,为人们的行为提供标准、模式和方向。《就业促进法》专设“就业政策”一章,其条文显得过于政策化。第二十四条,第五十九条的规定也都比较抽象和笼统,缺乏可操作性。另外,《就业促进法》中大量条文规定了“县级以上人民政府”在就业促进中的基本义务,但关于法律责任的规定却仅有一条,这样缺乏硬约束,无法追究政府部门的法律责任。这样的《就业促进法》实施后,并没有给相关责任主体带来较以前更多的认识上和行动上的变化和压力。所以,立法机关应该通过修订《就业促进法》或出台实施细则,或通过各省市制定实施办法的方式,弥补以上缺憾和不足,让该法发挥它在就业领域的实质性作用。
政府要实行扩大就业的经济发展战略。解决就业与发展经济相辅相承,政府应该并重看待,在经济发展中着重选择能扩大就业的经济发展方式。我国2009年政府工作报告指出,“充分发挥服务业、劳动密集型产业、中小企业、非公有制经济在吸纳就业中的作用。”当今,非公有制经济组织已经成为新增就业人口的就业主渠道,在保证国有经济占主导地位的前提下,要多措并举,大力扶持发展非公有制经济,优化调整产业结构,促进第三产业特别是服务业的发展,这是政府落实《就业促进法》,做好就业的基础性和根本性工作。
政府应该将促进就业的激励机制放在突出位置加以落实。虽然解决就业的根本途径在于促进经济增长,提供更多的就业机会,但财政、税收、信贷等方面的就业优惠措施的作用也是巨大的。《就业促进法》规定了充分发挥这些优惠措施的条款,该法实施以来也看到这些激励措施在现实中发挥了有效作用,但有些激励措施的落实还存在一定的困难,执行尚不能到位。比如,普遍存在地方财政就业资金投入难以保证,就业专项资金使用效益不高,有些优惠措施无人落实和监管等。所以,政府应该严格按着法律规定,将激励机制规范化、完善化,不打折扣地加以落实。
完善基础措施,强化政府服务。就业服务是指政府职能部门对于就业人员提供各项帮助和服务。搞好就业服务是保障社会成员充分就业的重要条件。当前还存有:就业服务体系不够完善,失业登记制度存有缺陷,职业介绍机构的行为不规范等现象。政府应抓紧建立健全公共就业服务信息网络系统,实现供求双方有效对接;建立劳动力资源全面普查、抽样调查,定点监控和就业相关数据快速调查等工作制度;完善失业登记、职业介绍、培训申请、档案管理等一系列服务工作;规范引导社会中介服务机构健康发展;加强基层服务平台建设,不断提升人力资源市场和公共服务质量和水平,建立起政府促进就业的服务体系和机制。
建议设置针对就业歧视的专门机构。建议我国设置针对就业歧视的专门执法机构,借鉴美国专门设有的“公平就业机会委员”。授权其对弱者进行法律保护,调查歧视申诉和代表申诉者进行起诉,这样可以有专门机构对就业歧视实施监督干预能增强执法力度,同时也可以弥补我国就业歧视诉讼救济不完善之处,加强我国政府推行公平就业法律的能力。
目前我国就业市场运转存在诸多不完善,经济发展还没有完全走出“金融危机”的阴影,促进就业将是政府在很长一段时间内的重要工作,各级政府需要积极落实《就业促进法》,抓紧建立起政府责任体系。同时,政府还应该加大对该法的宣传普及力度,提升公民的法律信仰,唤起企业在就业中勇于担当的社会责任意识,形成《就业促进法》在社会中有效运行的合力。(作者为保定学院副教授;本文为河北省社会科学发展研究课题成果,课题号:200903201)
【关键词】《就业促进法》 政府 职能 作用
《就业促进法》中政府促进就业的法定职能
政府在促进就业中的调控主导职能。它主要体现在国家运用宏观调控政策大力发展经济,创造和扩大就业岗位;采取各种措施,规范劳动力市场运行;明确政府机关职责和分工,建立促进就业的协调机制等方面。《就业促进法》第二条规定,国家把扩大就业放在经济社会发展的突出位置,实施积极的就业政策,坚持劳动者自主择业、市场调节就业、政府促进就业的方针,多渠道扩大就业。在第四、五、六条规定了,各级政府要建立协调机制,明确职能职责分工,共同做好促进就业的工作。
政府在促进就业中的干预监督职能。就业进入市场运行后,对就业市场,就业主体,尤其是用人单位的干预和监督是维持就业正常有序的重要保证。《就业促进法》明确了不利于就业的行为,规定政府必须予以干预和监管。针对就业歧视问题,《就业促进法》第三条、第二十六条、第六十条规定:劳动者依法享有平等就业和自主择业的权利,不因民族、种族、性别、宗教信仰等不同而受歧视。用人单位招用人员、职业中介机构从事职业中介活动,不得实施就业歧视,劳动行政部门应当对实施情况进行监督检查,并及时予以核实、处理。对于目前存在的职业中介组织行为的不规范,《就业促进法》第六十四条、第六十五条、第六十六条规定:未经许可和登记,擅自从事职业中介活动的;职业中介机构提供虚假就业信息,扣押劳动者居民身份证等证件的,向劳动者收取押金等违法行为,由劳动行政部门或者其他主管部门依法查处并予以相应处罚。
政府在促进就业中的保障救济职能。为了实现社会成员整体就业,稳定和解决弱势群体的生活问题,对因身体状况、技能水平、家庭因素、失去土地等原因难以实现就业的弱势群体,政府要承担起扶助救济和保障的职责。《就业促进法》第五十二条规定,各级人民政府建立健全就业援助制度,采取税费减免、贷款贴息、社会保险补贴、岗位补贴等办法,通过公益性岗位安置等途径,对就业困难人员实行优先扶持和重点帮助。《就业促进法》第五十三条、五十四条、五十五条,五十六条都具体规定了对特殊群体的劳动者就业实行保障措施。
政府在促进就业中的服务职能。提供就业服务对建立和维护人力资源市场的良性运转,保障社会成员充分就业具有重要意义。《就业促进法》第三十二条规定,县级以上人民政府培育和完善统一开放、竞争有序的人力资源市场,为劳动者就业提供服务。《就业促进法》第三十三条、第三十四条、第三十五条、第三十六条具体规定了就业服务内容和措施,主要包括:为劳动供求双方相互选择、实现就业办好职业介绍机构,形成全国职业介绍体系,为供求双方提供服务;为提高劳动者职业技术和就业能力开展职业培训,提高劳动者素质,扩大就业机会;建立劳动力调查统计制度和就业失业登记制度,开展劳动力资源和就业、失业状况调查统计;为保障失业者基本生活和帮助其再就业提供失业保险服务;组织劳动者开展生产自救和创业服务,管好、用好就业经费。
政府在促进就业方面发挥职能作用的状况
在促进就业,稳定就业方面的积极作用。《就业促进法》生效实施后,恰遇世界性的金融危机,给就业带来了相应的冲击。以河北省为例,当时外向型经济遭受了致命的打击,失业人数剧增,农民工返乡人数大幅度增加。为应对这种严峻的经济和就业形势,政府认真贯彻落实《就业促进法》,严格履行了政府在促进就业方面的职能,充分发挥了自己应有的功能和作用。
2009年11月,河北省人大通过了《河北省实施〈中华人民共和国就业促进法〉办法》,该办法在落实《就业促进法》各项规定的同时,还将河北省近年来行之有效的促进就业方面的政策和措施加以规范化和制度化,细化了《就业促进法》中的一些规定,使其更具有地方特色,创新性和可操作性。与此同时,河北省政府及有关部门还先后出台了30个促进就业工作的政策文件,初步形成了具有地方特色的就业政策体系。
河北省政府采取系列积极政策,调控经济,促进就业,稳定就业。充分发挥了服务业、劳动密集型产业、中小企业、非公有制经济在吸纳剩余劳动力中的作用。同时实施多种救济援助措施,帮助解决重点人群和困难群体的就业。对大学生、农民工和困难群体的就业,政府实施了一系列政策和措施予以扶持。《就业促进法》实施以来,通过政府系列政策和措施的积极实施,河北省就业工作取得了明显成效,最大幅度地减少金融危机带来的危害,有效缩短了经济的低迷期,较快走出了就业低谷。
在促进就业,稳定就业方面存在的问题。在当前就业现实中,有些政府部门没有真正理解到就业权的深层本质和内在要求,对就业中的一些法定职责的履行存在消极被动和应付搪塞的现象,对就业中的一些政策的落实和工作推进力度不够大;地方财政就业资金投入不能很好的保证,就业专项资金使用效益不够高;政府对用人单位不法招聘现象监管不到位;公共服务体系有待加强,信息化手段落后,服务功能不够完善;尤其是街道乡镇社区基层服务平台经费无保证,管理服务人员不稳定,一定程度上影响了《就业促进法》的落实。
完善政府促进就业工作的对策建议
完善《就业促进法》法条,细化政府职责,增强操作性和约束力度。法律的最大特点在于它的规范性和明确性,为人们的行为提供标准、模式和方向。《就业促进法》专设“就业政策”一章,其条文显得过于政策化。第二十四条,第五十九条的规定也都比较抽象和笼统,缺乏可操作性。另外,《就业促进法》中大量条文规定了“县级以上人民政府”在就业促进中的基本义务,但关于法律责任的规定却仅有一条,这样缺乏硬约束,无法追究政府部门的法律责任。这样的《就业促进法》实施后,并没有给相关责任主体带来较以前更多的认识上和行动上的变化和压力。所以,立法机关应该通过修订《就业促进法》或出台实施细则,或通过各省市制定实施办法的方式,弥补以上缺憾和不足,让该法发挥它在就业领域的实质性作用。
政府要实行扩大就业的经济发展战略。解决就业与发展经济相辅相承,政府应该并重看待,在经济发展中着重选择能扩大就业的经济发展方式。我国2009年政府工作报告指出,“充分发挥服务业、劳动密集型产业、中小企业、非公有制经济在吸纳就业中的作用。”当今,非公有制经济组织已经成为新增就业人口的就业主渠道,在保证国有经济占主导地位的前提下,要多措并举,大力扶持发展非公有制经济,优化调整产业结构,促进第三产业特别是服务业的发展,这是政府落实《就业促进法》,做好就业的基础性和根本性工作。
政府应该将促进就业的激励机制放在突出位置加以落实。虽然解决就业的根本途径在于促进经济增长,提供更多的就业机会,但财政、税收、信贷等方面的就业优惠措施的作用也是巨大的。《就业促进法》规定了充分发挥这些优惠措施的条款,该法实施以来也看到这些激励措施在现实中发挥了有效作用,但有些激励措施的落实还存在一定的困难,执行尚不能到位。比如,普遍存在地方财政就业资金投入难以保证,就业专项资金使用效益不高,有些优惠措施无人落实和监管等。所以,政府应该严格按着法律规定,将激励机制规范化、完善化,不打折扣地加以落实。
完善基础措施,强化政府服务。就业服务是指政府职能部门对于就业人员提供各项帮助和服务。搞好就业服务是保障社会成员充分就业的重要条件。当前还存有:就业服务体系不够完善,失业登记制度存有缺陷,职业介绍机构的行为不规范等现象。政府应抓紧建立健全公共就业服务信息网络系统,实现供求双方有效对接;建立劳动力资源全面普查、抽样调查,定点监控和就业相关数据快速调查等工作制度;完善失业登记、职业介绍、培训申请、档案管理等一系列服务工作;规范引导社会中介服务机构健康发展;加强基层服务平台建设,不断提升人力资源市场和公共服务质量和水平,建立起政府促进就业的服务体系和机制。
建议设置针对就业歧视的专门机构。建议我国设置针对就业歧视的专门执法机构,借鉴美国专门设有的“公平就业机会委员”。授权其对弱者进行法律保护,调查歧视申诉和代表申诉者进行起诉,这样可以有专门机构对就业歧视实施监督干预能增强执法力度,同时也可以弥补我国就业歧视诉讼救济不完善之处,加强我国政府推行公平就业法律的能力。
目前我国就业市场运转存在诸多不完善,经济发展还没有完全走出“金融危机”的阴影,促进就业将是政府在很长一段时间内的重要工作,各级政府需要积极落实《就业促进法》,抓紧建立起政府责任体系。同时,政府还应该加大对该法的宣传普及力度,提升公民的法律信仰,唤起企业在就业中勇于担当的社会责任意识,形成《就业促进法》在社会中有效运行的合力。(作者为保定学院副教授;本文为河北省社会科学发展研究课题成果,课题号:200903201)