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[摘 要] 文章分别从美国联邦政府和州政府两个层面对美国高等教育宏观管理体制进行了探讨,详细分析了高等教育主要管理部门及其职责;并以加州的高等教育系统管理模式为例,对州政府层面的高等教育宏观管理体制进行了说明;最后提出了对美国高等教育管理体制的一些思考。
[关键词] 高等教育 管理体制 加州 分层系统
高等教育管理体制是指与高等教育管理活动相关的制度体系,主要包括高等教育管理机构的设置、隶属关系、管理权限、管理内容的划分等[1]。在宏观管理层面,它是指在高等教育活动中,中央与地方、政府与高校间的责权利等关系,以及如何对人、财、物、信息等资源进行合理的配置以实现组织目标。美国的高等教育体系是全球公认的最具竞争力的高等教育体系之一,其高等教育管理体制亦备受各国研究者关注。
一、美国联邦政府对高等教育的宏观调控
美国联邦政府对全国高等教育的管理权力甚微,主要是通过宏观调控对高等教育进行积极引导与间接管理。
1. 联邦政府教育宏观调控管理机构及其职责
美国联邦教育部是负责国家整个高等教育宏观管理的主要机构,成立于1867年。教育部设有部长办公室、常务副部长办公室和副部长办公室。三大办公室均下设分办公室,其中部长办公室下设14个分办公室,负责教育部的全面工作,并监管两个副部长办公室的工作;常务副部长办公室下设6个分办公室,负责教育部的内部管理和日常工作;副部长办公室下设5个分办公室,负责监督政策发展、教育预算、计划与评估工作。教育部的具体职责有:对美国教育中出现的重大问题提供指导,促进教育合作;收集并传播优秀的教育思想和最新教育研究成果;提供奖学金和贷款;帮助院校解决学生面临的最紧迫问题;保证所有公民都有平等享受联邦教育基金资助的权利。[2] 美国《宪法》没有规定联邦政府对教育的义务,这在相当程度上影响了联邦教育部作用的发挥。
2. 联邦政府宏观调控的主要表现形式
联邦政府设立科研项目的目的在于为社会谋求福利,促进社会进步,这也是联邦政府的职责所在。它通过设立国家科研项目把全国著名的教授和研究人员联系起来,引导他们开展学术研究的方向,一定程度控制全国高等院校的科研方向。美国于2001年提出《国家纳米技术倡议》,通过国家重大科研计划推动纳米技术的发展;并于2003年通过了《21世纪纳米技术研究与发展法》,使这一科研规划以法律的形式上升为国家意志。2009年,联邦政府拨款10亿美元用于纳米技术科研。据美国总统科技顾问委员会研究,纳米科研计划提出之后取得了预期效益。美国在纳米技术领域的专利申请、科研论文产出方面一路领先,优势明显[7]。
美国联邦政府通过以上方式对全国高等教育的干预越来越深入,产生的影响越来越大。
二、州政府对高等教育的管理与控制
美国1791年《宪法》第十条修正案规定:“凡本宪法未规定而又非各州所禁止的事权,皆归属各州或人民。”按照此法的精神,教育管理权归属于各州。州政府对高等教育实施不同形式和程度的管理,对州所属高校的规划、教学和人事制度、财政拨款等方面施加直接影响。由于美国高等教育系统规模庞大,各州的管理体制多样,文章仅以加州的高等教育系统管理模式为代表进行说明。加州在美国率先建立了由社区学院、地方性州立大学、高质量研究型大学与其他独立院校融为一体,平民教育与精英教育相结合的高等教育体系,开创了美国多层次公立高等教育系统发展的先河,成为世界上最具影响力的典范之一。
1. 加州州级行政部门及其高等教育管理职责
加州州级行政部门如州议会的教育管理职责主要是制定州高等教育的基本原则、基本政策、教育目标等,形成法令法规,并加以贯彻执行。州级法院行使教育执法的监督权力,对有关高等教育案件进行裁决。州政府对高等教育实施行政管理,比如规划全州院校,决定私立院校的办校资格等。加州全州性的高等教育协调机构是高等教育协调委员会,经1974年改组成为加州中学后教育委员会(California Postsecondary Education Commission)。该委员会是一个独立的州级机构,负责加州高等教育的综合性计划和长期规划。委员会对州长负责,共有16名成员,其中9位成员代表广大公众,由州长、州议会参议院和众议院任命;5位成员代表加州高等教育的分层系统;另外2名学生代表由州长任命。它主要负责信息收集、规划制定、项目评审、预算建议、问责实施等,如收集高等教育相关信息;为新建院校提供长期发展规划;对公立院校新学位项目进行方案评估;提出财政预算建议;寻求全州中学后教育的高效率低成本发展策略;执行联邦政府关于教师培训进修的计划;鼓励加州各层次教育系统之间的合作。
2. 加州行使高等教育管理权的主要表现形式
(1)规划高等教育整体布局和发展
加州高等教育管理规划的功臣可追溯到1960年加州的《高等教育总体规划》(The 1960 Master Plan for Higher Education)[8](以下简称总体规划)。当时,为应对二战后加州高校学生激增、教育开支紧张、高校管理混乱无序等因教育大众化而产生的系列问题,加州于1960年对公立高等教育进行了统一规划与整顿。
总体规划规定并区分了各公立高等教育系统的不同使命和总体功能定位,确定了高等教育招生政策等方面的标准。在加州高等教育系统中,加州大学是具有博士学位授予权的研究型大学,它有10所分校,招收的学生成绩位于前12.5%;拥有23所分校的教学型加州州立大学可授予硕士和学士学位,学校强调教学和综合性专业发展,招收的学生成绩位于前33.3%;加州的110所社区学院开放招生录取;其他可授予学位并通过州批准或西部学校和学院协会鉴定的私立独立院校达300余所,这类学校不受州控制,完全实行自主管理并各自为政[9]。在整个系统中,社区学院的学生可以转入高一级院校继续学习,但要求转学者必须达到录取标准。总体规划使各类高等院校能各得其所、各展其长,奠定了美国加州公立高等教育系统的制度基石。
(2)高等教育立法
20世纪50年代末,加州立法机构试图扩大自身制定高等教育政策的权力,州立法委员会出台的几十个法规涉及高等教育的各方面。前面提到的《高等教育总体规划》制定了很多规章条款,其中有些条款和建议被载入州《宪法》,如成立州立院校董事会的建议最后载入了1960年的《宪法》修正案。《宪法》还赋予加州大学系统绝对的管理权,有些条款体现在专门制定的一般性法规之中,如关于加州高等教育的结构与功能规定的1961年《多纳霍法》(The Donahoe Act)。州政府通过州议会的教育立法,实现政府对高等教育的全局规划和管理。
(3)对高等教育的财政拨款
据统计,加州公立大学40%的收入来源于州政府的财政拨款,而州政府正是通过州议会的年度财政预算直接影响各所大学。州政府每年直接给高校、学生或课题项目提供大额的年度拨款和公共基金,以支持公立高等教育的运作。与联邦政府谋求社会福利、实现教育民主公平的财政资助目的相比,州政府的拨款更多是为了规划全州公立大学的发展,主要用于加州公立高校的日常运作与校舍及基础设施建设等。
图1显示,近5年来,加州州政府对三大高等教育分层系统的财政拨款逐年增多。各大系统,尤其是加州大学系统①的常规性教育计划在很大程度上依赖于政府的拨款,这意味着高校对政府的依赖性越来越强,也意味着州政府对高校的管理越来越深入。
(4)对高等教育的学术监督与评估
美国《宪法》规定政府不能干涉学术,因此政府需要将保证学术质量的任务转交给第三方认证机构,让第三方来监督、评估、鉴定某所高等院校或某个学术项目是否达到质量标准。不论认证机构是官方的还是民间的,它们主要有两种基本类型:院校认证,认证对象是整个院校;项目认证,认证对象是院校的某部分,如专业、系,甚至一个学科的课程设置。
在加州,经联邦教育部批准的全国性的权威认证机构共6家,主要开展项目认证。加州著名认证机构如加州教师认证委员会(California Commission on Teacher Credentialing)负责对加州教师教育项目进行认证;加州职业律师考试委员会(California Committee of Bar Examiners)组织律师执业资格考试,对法学或法学毕业生进行鉴定;加州针灸局(California Acupuncture Board)对针灸治疗进行资格认证。其他还有针对护理学、精神病理学等学术领域的认证机构。[10]这些认证机构使州政府可以间接对高校教学质量进行评估、监督,实现对学术事务的干预;也有利于政府更好地优化对高等院校的宏观管理。
3. 加州高等教育系统各分层管理机构及其职责
加州公立高等教育三大系统均设有董事会,董事会成员由校外人士、学生代表、教师代表组成,均由州长任命,负责管理整个系统。各个系统的首席行政官(CEO,也称为总校校长①)由董事会任命,负责系统的运营;并设立系统办公室,负责规划和主要事务的执行(见表1)。
三、对美国高等教育宏观管理模式的一点思考
在美国的分权教育管理中,联邦政府、州政府、学校董事会和社会认证机构处于一种相互合作又相互制衡的状态之下,共同促进美国高等教育的发展。这些管理主体来自社会各个层次、各个领域,它们从各自的切身利益出发,运用各种手段,通过各种途径,从不同的角度来控制或影响高等教育。这种管理体制稳定有序、机制健全、灵活性强,能体现各方利益,并能使高等教育彻底融入社会,是美国高等教育管理最具特色之处。
参考文献:
[1] 潘懋元,王伟廉.高等教育学[M].福建:福建教育出版社,1995.9:70.
[2] U.S. Department of Education. ED Organization Chart-Offices Coordinating Structure [EB/OL].http://www.ed.gov/about/offices/or/index.html?src=ln.
[3] United States Department of Veterans Affairs.What is the Post-9/11 GI Bill?[EB/OL].http://www.gibill.va.gov/GI_ Bill_Info/CH33/Post-911.htm.
[4] 陈学飞.美国、德国、法国、日本当代高等教育思想研究[M].上海:上海教育出版社,1998:32-33.
[5] 李盛兵.美国本科教育的新挑战[J].比较教育研究,2008(3):22.
[6] 乔玉全.21世纪美国高等教育[M].北京:高等教育出版社,2000:16-18.
[7] 姜岩.科技点评:重大科研项目的成功之道[EB/OL].http://www.cctv.cn/science/special/C13982/20050520/100814.shtml,2005-5-20.
[8] [美]约翰·道格拉斯著.加利福尼亚思想与美国高等教育:1850-1960年的总体规划[M].周作宇译.北京:教育科学出版社,2008.1:235-239.
[9] [荷]弗兰斯· 范富格特著.国际高等教育政策比较研究[M].王承绪等译.杭州:浙江教育出版社,2001.12:67-70.
[10] Accrediting Agencies[EB/OL],California Postsecondary Education Commission. http://www.cpec.ca.gov/CollegeGuide/AccreditingAgencies.asp.
[11] 杰拉德·盖泽尔著.美国多校园大学系统:实践与前景[M].沈红译.北京:教育科学出版社,2004.5:151-159.
(作者单位:华南师范大学)
责任编辑 邓明茜
注:
① 因为加州大学系统平均获得的拨款最多因而依赖性更强。表面看,加州大学系统获得的资助总额只略多于州立大学系统,而社区学院最多。实际上,加州大学只有10所分校,平均每所分校获得经费最多;州立大学(23所分校)位居第二;社区学院(110所)平均最少。
② 根据加州中学后教育委员会数据整理。
① 总校校长是整个分层系统的首席执行官,英文是Chancellor,各分层系统均任命总校校长及校长办公室;而各分校校长称为President.
[关键词] 高等教育 管理体制 加州 分层系统
高等教育管理体制是指与高等教育管理活动相关的制度体系,主要包括高等教育管理机构的设置、隶属关系、管理权限、管理内容的划分等[1]。在宏观管理层面,它是指在高等教育活动中,中央与地方、政府与高校间的责权利等关系,以及如何对人、财、物、信息等资源进行合理的配置以实现组织目标。美国的高等教育体系是全球公认的最具竞争力的高等教育体系之一,其高等教育管理体制亦备受各国研究者关注。
一、美国联邦政府对高等教育的宏观调控
美国联邦政府对全国高等教育的管理权力甚微,主要是通过宏观调控对高等教育进行积极引导与间接管理。
1. 联邦政府教育宏观调控管理机构及其职责
美国联邦教育部是负责国家整个高等教育宏观管理的主要机构,成立于1867年。教育部设有部长办公室、常务副部长办公室和副部长办公室。三大办公室均下设分办公室,其中部长办公室下设14个分办公室,负责教育部的全面工作,并监管两个副部长办公室的工作;常务副部长办公室下设6个分办公室,负责教育部的内部管理和日常工作;副部长办公室下设5个分办公室,负责监督政策发展、教育预算、计划与评估工作。教育部的具体职责有:对美国教育中出现的重大问题提供指导,促进教育合作;收集并传播优秀的教育思想和最新教育研究成果;提供奖学金和贷款;帮助院校解决学生面临的最紧迫问题;保证所有公民都有平等享受联邦教育基金资助的权利。[2] 美国《宪法》没有规定联邦政府对教育的义务,这在相当程度上影响了联邦教育部作用的发挥。
2. 联邦政府宏观调控的主要表现形式
联邦政府设立科研项目的目的在于为社会谋求福利,促进社会进步,这也是联邦政府的职责所在。它通过设立国家科研项目把全国著名的教授和研究人员联系起来,引导他们开展学术研究的方向,一定程度控制全国高等院校的科研方向。美国于2001年提出《国家纳米技术倡议》,通过国家重大科研计划推动纳米技术的发展;并于2003年通过了《21世纪纳米技术研究与发展法》,使这一科研规划以法律的形式上升为国家意志。2009年,联邦政府拨款10亿美元用于纳米技术科研。据美国总统科技顾问委员会研究,纳米科研计划提出之后取得了预期效益。美国在纳米技术领域的专利申请、科研论文产出方面一路领先,优势明显[7]。
美国联邦政府通过以上方式对全国高等教育的干预越来越深入,产生的影响越来越大。
二、州政府对高等教育的管理与控制
美国1791年《宪法》第十条修正案规定:“凡本宪法未规定而又非各州所禁止的事权,皆归属各州或人民。”按照此法的精神,教育管理权归属于各州。州政府对高等教育实施不同形式和程度的管理,对州所属高校的规划、教学和人事制度、财政拨款等方面施加直接影响。由于美国高等教育系统规模庞大,各州的管理体制多样,文章仅以加州的高等教育系统管理模式为代表进行说明。加州在美国率先建立了由社区学院、地方性州立大学、高质量研究型大学与其他独立院校融为一体,平民教育与精英教育相结合的高等教育体系,开创了美国多层次公立高等教育系统发展的先河,成为世界上最具影响力的典范之一。
1. 加州州级行政部门及其高等教育管理职责
加州州级行政部门如州议会的教育管理职责主要是制定州高等教育的基本原则、基本政策、教育目标等,形成法令法规,并加以贯彻执行。州级法院行使教育执法的监督权力,对有关高等教育案件进行裁决。州政府对高等教育实施行政管理,比如规划全州院校,决定私立院校的办校资格等。加州全州性的高等教育协调机构是高等教育协调委员会,经1974年改组成为加州中学后教育委员会(California Postsecondary Education Commission)。该委员会是一个独立的州级机构,负责加州高等教育的综合性计划和长期规划。委员会对州长负责,共有16名成员,其中9位成员代表广大公众,由州长、州议会参议院和众议院任命;5位成员代表加州高等教育的分层系统;另外2名学生代表由州长任命。它主要负责信息收集、规划制定、项目评审、预算建议、问责实施等,如收集高等教育相关信息;为新建院校提供长期发展规划;对公立院校新学位项目进行方案评估;提出财政预算建议;寻求全州中学后教育的高效率低成本发展策略;执行联邦政府关于教师培训进修的计划;鼓励加州各层次教育系统之间的合作。
2. 加州行使高等教育管理权的主要表现形式
(1)规划高等教育整体布局和发展
加州高等教育管理规划的功臣可追溯到1960年加州的《高等教育总体规划》(The 1960 Master Plan for Higher Education)[8](以下简称总体规划)。当时,为应对二战后加州高校学生激增、教育开支紧张、高校管理混乱无序等因教育大众化而产生的系列问题,加州于1960年对公立高等教育进行了统一规划与整顿。
总体规划规定并区分了各公立高等教育系统的不同使命和总体功能定位,确定了高等教育招生政策等方面的标准。在加州高等教育系统中,加州大学是具有博士学位授予权的研究型大学,它有10所分校,招收的学生成绩位于前12.5%;拥有23所分校的教学型加州州立大学可授予硕士和学士学位,学校强调教学和综合性专业发展,招收的学生成绩位于前33.3%;加州的110所社区学院开放招生录取;其他可授予学位并通过州批准或西部学校和学院协会鉴定的私立独立院校达300余所,这类学校不受州控制,完全实行自主管理并各自为政[9]。在整个系统中,社区学院的学生可以转入高一级院校继续学习,但要求转学者必须达到录取标准。总体规划使各类高等院校能各得其所、各展其长,奠定了美国加州公立高等教育系统的制度基石。
(2)高等教育立法
20世纪50年代末,加州立法机构试图扩大自身制定高等教育政策的权力,州立法委员会出台的几十个法规涉及高等教育的各方面。前面提到的《高等教育总体规划》制定了很多规章条款,其中有些条款和建议被载入州《宪法》,如成立州立院校董事会的建议最后载入了1960年的《宪法》修正案。《宪法》还赋予加州大学系统绝对的管理权,有些条款体现在专门制定的一般性法规之中,如关于加州高等教育的结构与功能规定的1961年《多纳霍法》(The Donahoe Act)。州政府通过州议会的教育立法,实现政府对高等教育的全局规划和管理。
(3)对高等教育的财政拨款
据统计,加州公立大学40%的收入来源于州政府的财政拨款,而州政府正是通过州议会的年度财政预算直接影响各所大学。州政府每年直接给高校、学生或课题项目提供大额的年度拨款和公共基金,以支持公立高等教育的运作。与联邦政府谋求社会福利、实现教育民主公平的财政资助目的相比,州政府的拨款更多是为了规划全州公立大学的发展,主要用于加州公立高校的日常运作与校舍及基础设施建设等。
图1显示,近5年来,加州州政府对三大高等教育分层系统的财政拨款逐年增多。各大系统,尤其是加州大学系统①的常规性教育计划在很大程度上依赖于政府的拨款,这意味着高校对政府的依赖性越来越强,也意味着州政府对高校的管理越来越深入。
(4)对高等教育的学术监督与评估
美国《宪法》规定政府不能干涉学术,因此政府需要将保证学术质量的任务转交给第三方认证机构,让第三方来监督、评估、鉴定某所高等院校或某个学术项目是否达到质量标准。不论认证机构是官方的还是民间的,它们主要有两种基本类型:院校认证,认证对象是整个院校;项目认证,认证对象是院校的某部分,如专业、系,甚至一个学科的课程设置。
在加州,经联邦教育部批准的全国性的权威认证机构共6家,主要开展项目认证。加州著名认证机构如加州教师认证委员会(California Commission on Teacher Credentialing)负责对加州教师教育项目进行认证;加州职业律师考试委员会(California Committee of Bar Examiners)组织律师执业资格考试,对法学或法学毕业生进行鉴定;加州针灸局(California Acupuncture Board)对针灸治疗进行资格认证。其他还有针对护理学、精神病理学等学术领域的认证机构。[10]这些认证机构使州政府可以间接对高校教学质量进行评估、监督,实现对学术事务的干预;也有利于政府更好地优化对高等院校的宏观管理。
3. 加州高等教育系统各分层管理机构及其职责
加州公立高等教育三大系统均设有董事会,董事会成员由校外人士、学生代表、教师代表组成,均由州长任命,负责管理整个系统。各个系统的首席行政官(CEO,也称为总校校长①)由董事会任命,负责系统的运营;并设立系统办公室,负责规划和主要事务的执行(见表1)。
三、对美国高等教育宏观管理模式的一点思考
在美国的分权教育管理中,联邦政府、州政府、学校董事会和社会认证机构处于一种相互合作又相互制衡的状态之下,共同促进美国高等教育的发展。这些管理主体来自社会各个层次、各个领域,它们从各自的切身利益出发,运用各种手段,通过各种途径,从不同的角度来控制或影响高等教育。这种管理体制稳定有序、机制健全、灵活性强,能体现各方利益,并能使高等教育彻底融入社会,是美国高等教育管理最具特色之处。
参考文献:
[1] 潘懋元,王伟廉.高等教育学[M].福建:福建教育出版社,1995.9:70.
[2] U.S. Department of Education. ED Organization Chart-Offices Coordinating Structure [EB/OL].http://www.ed.gov/about/offices/or/index.html?src=ln.
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[8] [美]约翰·道格拉斯著.加利福尼亚思想与美国高等教育:1850-1960年的总体规划[M].周作宇译.北京:教育科学出版社,2008.1:235-239.
[9] [荷]弗兰斯· 范富格特著.国际高等教育政策比较研究[M].王承绪等译.杭州:浙江教育出版社,2001.12:67-70.
[10] Accrediting Agencies[EB/OL],California Postsecondary Education Commission. http://www.cpec.ca.gov/CollegeGuide/AccreditingAgencies.asp.
[11] 杰拉德·盖泽尔著.美国多校园大学系统:实践与前景[M].沈红译.北京:教育科学出版社,2004.5:151-159.
(作者单位:华南师范大学)
责任编辑 邓明茜
注:
① 因为加州大学系统平均获得的拨款最多因而依赖性更强。表面看,加州大学系统获得的资助总额只略多于州立大学系统,而社区学院最多。实际上,加州大学只有10所分校,平均每所分校获得经费最多;州立大学(23所分校)位居第二;社区学院(110所)平均最少。
② 根据加州中学后教育委员会数据整理。
① 总校校长是整个分层系统的首席执行官,英文是Chancellor,各分层系统均任命总校校长及校长办公室;而各分校校长称为President.