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摘 要 本文以我国非政府组织相关理论为基础，引入行政法学科的分析思路。同时，结合对现阶段我国非政府组织行政法层面上的问题，提出若干可行性建议，旨在以来推进政府和非政府组织的紧密合作，提高整个公共管理的水平，进一步推动我国服务型政府建设以及法治社会健全。
关键词 非政府组织 行政法 合作机制 法治
一、非政府组织概述
（一）非政府组织的定义
从定义上来看，目前世界各国很难给非政府组织下一个准确、公认的定义。在我国，学者们习惯称其为“第三部门”、“非营利组织”、“志愿者组织”、“公民社会组织”等等。结合我国的国情，不同的学者提出了不同的看法。有学者认为“只要是依法注册的正式组织，从事非营利性活动，满足公益性和志愿性要求，具有不同程度的独立性和自治性，即可成为我国的非政府组织”①。
（二）我国非政府组织的范围
根据上述非政府组织的定义和属性，我国的政府公共组织，主要包括三大类：
第一大类：社会团体，主要是指由我国公民自发自愿组成，为实现成员的共同利益，而按照组织章程开展相关活动的非营利性社会组织；第二大类：民办非企业单位，即企事业单位、社会团体和其他社会力量以及公民个人利用非国有资产举办的、从事非营利性社会服务活动的社会组织；②第三大类：基金会，是指利用自然人、法人或者其他组织捐赠的财产，以从事公益事业为目的，按照本条例的规定成立的非营利性法人，一般为民间组织，其宗旨是通过无偿资助，促进社会的科学、文化教育事业和社会福利救助等公益性事业的发展等。
（三）我国非政府组织的权力来源
与政府相比，非政府组织同样承担了部分公共事务的管理职能，但它行使这部分职能的权力来源与政府的权力来源是不一样的。就我国的非政府组织的权力来源看，大致可以为分为以下三种途径：
1、通过法律授权取得
行政法上讲授权就是指政府组织法以外的法律、法规将一些原属于政府的权力转移给非行政机关的公共组织来承担。这种授权的产生是行政职能社会化的结果，它是符合我国社会发展趋势的。这种授权虽然国家行政权的行使主体改变了，但其作用产生的权力性质是不发生改变的，仍然是国家权力，属于国家行政的范围，而不属于社会行政。
2、通过法律确权③取得
这里的法律确权着重强调的是非政府组织通过内部组织自行设定的公权力是不同于上述法律授权的公权力的，其应该属于非政府组织而不属于国家权力。虽然这种权力经法律确认，但非政府组织行使该类权力仍属于社会行政，因为其本源是属于非政府组织的自治范围，而不是国家权力，这也是与法律授权取得的重大区别。
3、通过契约取得
非政府组织具有一定的自治权，在一定范围内对于组织内部事务自行决议和执行，不受国家权力的干预。因此，非政府组织相当一部分的权力是不来源于法律的明确授予，也不来源于法律的确认，而是通过组织内部的机构取得的。对于这部分权力的取得，是组织成员资源让渡出自己的某些权利和自由，从而才形成非政府组织契约类的公权力，在此范围内非政府组织可以对其成员发号施令、实施奖惩等。
二、行政法意义上的非政府组织
（一）非政府组织的行政法地位分析
一般来说，非政府组织与政府有相同的职能却又区别于政府。
1、非政府组织具有行政主体的地位
当非政府组织依法进行社会事务的管理，行使公共管理权力时，具有行政主体的身份。非政府组织对社会事务的管理职能首先应当是来自法律授权的，而且其行使的职能主要是基于组织自身的社会自治能力，而不是基于国家权力产生的。
2、非政府组织具有行政相对人的地位
行政相对人是指行政法律关系中与行政主体相对应的另一方当事人。非政府组织作为行政相对人是就非政府组织接受登记管理机关登记管理和业务主管单位业务指导、日常管理和监督检查而言。在这种情况下，非政府组织可以作为行政相对人，同时也具有法人地位。
3、非政府组织具有行政法制监督主体的地位
在国家政治关系中，同公民个人和其他组织一样，具有国家主人的地位，从而对行政主体合法有效行使国家行政权的行为可以实施监督。当非政府组织处于这种地位时，其仍然保持行政相对人的地位。
（二）非政府组织的行政法作用分析
非政府组织的特性决定了其至关重要的协调作用，具体表现在：首先，加强政府与社会之间的沟通，非政府组织作为政府与社会之间的桥梁，一方面向政府传达社会的要求，协调政府制定和实施行业发展规划、产业政策；一方面作为一条重要纽带联系着社会基层民众之间的沟通和了解，为公众参与社会管理和增强民主意识提供了渠道。这样一来，形成了双赢的局面；其次 ，强化行政法制监督，在非政府组织作为社会公民来监督政府行为时，主要通过以下途径来实现：第一，通过参与立法和政府决策进行监督；第二，通过行政复议进行监督；第三，通过行政诉讼进行监督；最后，提供社会公共服务，在现代化生产条件下，有些公共服务职能既不适合政府来承担，也不适合企业来承担。因此，作为政府与企业之间中间环节的非政府组织需要承担一些公共服务职能，一方面合理减轻政府的负担，另一方面又在一定程度上克服了企业的局限性。
三、行政法意义上非政府组织发展的局限
（一）实体法缺位
我国的非政府组织的相关法律法规体系中，存在着立法层次不高、法律规定抽象笼统和实体法缺位的现象。从立法上看，由于没有统一的高级别立法对非政府组织的定义、合法地位、基本权利和义务等等作出明确的规定，不利于非政府组织合法有效的发挥作用。当这些法规之间对同一事项发生冲突或者发生法律空白时，管理机关很可能因为无法找到上一级别的法律依据而无法处理。特别是当非政府组织的利益由于法规的不完善而遭受权益的侵害时，非政府组织也无法为主张自身的合法权益找到统一而且权威的法律部依据，极大的影响了我国非政府组织的健康发展。 （二）主体资格不明确
非政府组织一般是通过政府授权、确权或者契约形式得到相关的公共管理职能的行使权。非政府的主体资格不明确首先表现为我国的相关法律制度已经越来越滞后于我国非政府组织主体制度的发展，我国关于非政府组织主体资格的立法明显滞后；其次，我国现行的立法缺乏对保护非政府组织自主性地位的规定，即法律主体资格不明确，导致了非政府组织的独立性不强，严重依赖于政府，某些非政府组织甚至已经成为了城府的延伸机构，极大的不利于形成完备配套的非政府组织法律体系。
（三）缺乏有效的监管机制
政府对于非政府组织的监管，从政府职责划分的角度来看过于笼统，没有对日常事务作出具体操作性的回答。这种更模糊的特性又为主管单位和登记机关双方互相推诿扯皮提供了便利条件。同时，由于我国把监管重点放在了登记环节，缺乏非政府组织免税资格审定机制，税务监管也乏力。这就导致了我国政府对于非政府组织的培育和监督管理的脱节。至今，我国也没有一个独立的部门对非政府组织进行监督，而媒体和社会公众对于非政府组织的监督作用和力度是相当有限的，其后果就是部分非政府组织违法乱纪现象严重，违背了组织整个发展的宗旨，不利于组织和社会的长远发展。
四、行政法视角下推动我国非政府组织发展的建议
（一）完善非政府组织的立法体系
为了进一步的规范非政府组织的管理行为，保障其合法权益，构建相应的法律机制，有必要通过以下几方面来加以完善：首先，要正确认识非政府组织对于政府、市场以及社会公众的重大意义；其次，要加强对于非政府组织立法的相关理论研究。在界定政府和非政府组织的职能范围的同时，借鉴国际上的相关成功经验；再次，要进一步健全有关非政府组织的立法。在立法中不仅要规范对非政府组织的管理和监督，还应该更多地体现对非政府组织社会自治能力的培育。通过立法方面的加强，建立健全具有中国特色的非政府组织的管理模式。
（二）建立非政府组织问责机制
所谓问责指个人或组织对其使用的资源流向及其效用的交代。④问责不仅包括了非政府组织内部股的自律，政府规范的问责，还包括了来自社会公众和大众媒体等社会力量的监督。而这三种监督主体中，政府是主要的监督主体。因此，一方面应该加强政府对于非政府的日常监督，使非政府组织主动接受政府的监督，另一方面也要发挥社会力量，拓宽公众参与监督的渠道和提供相应的法律保障，推动其合法有效的设施公共事务的管理以及公共服务和产品的提供。
（三）健全非政府组织主体制度
首先要扩大现行行政法的调整范围，现有行政法理论无法全面解释非政府组织，为了更好的保护公民、法人和其他组织的合法权益，行政法的研究范畴需要拓宽；其次，进一步明确非政府组织行政主体资格，增强其自主性地位，完善非政府组织的管理体制；再次，完善非政府组织成员权益受侵犯的救济途径，在维护社会公众利益的同时，也要为组织内部成员提供必要的救济途径；最后，探索一种温和的可行性方式，在具体的实践中予以灵活运用。通过多样化救济手段来达到最大程度的保护非政府组织内部成员合法权益的目的。
（四）简化非政府组织登记管理程序
随着社会主义市场经济的发展，双重管理制度已经不再适应当前我国非政府组织的发展。但是在我国目前条件下，要短期内彻底改革双重管理制度是不现实的，应该在现有体制内寻求渐进性的改变尝试。一方面可通过立法的程序来制定业务主管单位，，并且要以法律形式将相关业务单位的权限、义务和责任制度化；另一方面也可以通过在一些社区公益性组织中搞单一等级制管理制度，或者是建立相对独立的权威评估机构，不断摸索登记审批手续的简化，等到时机成熟再进行较大范围的推广。
（五）加强政府与非政府组织的合作
在国家经济社会发展的层面上，我国政府和非政府组织的总体目标是一致的，只是实现方式各有不同，这是我国政府与非政府组织合作的重要基础。同时，我国的国情又决定了如果二者合作，其关键在于政府，也就是政府部门必须在促进二者合作中起到主导作用。所以，政府在对其法律的相关完善的基础上，要通过加大资金扶持力度，使非政府组织有能力满足社会的多样化需求。并且，政府应该实施更加有效的配套政策，鼓励社会慈善和志愿事业的发展，支持非政府组织的公益性服务。再次，政府应该建立科学的规划与评估体系，协调统筹非政府组织发展的大方向和已有矛盾，促进合作的效率。
作者简介：肖俊文，湖南常德人，硕士研究生，单位：首都经济贸易大学，主要研究方向：行政管理（市场监管）。
参考文献：
[1]行政法与行政诉讼法[M].姜明安.法律出版，2006.
[2]非政府组织的法制空间[M].张清等著.知识产权出版社，2010.
[3]非政府组织与政府的合作机制[M].王东芳.中国社会出版社，2009.
[4]行政法视野下国际非政府组织的合法性危机及其矫正[M].孟昊.学海.2012（2）.
[5]非政府组织的法律地位考察[J].王世红.河南师范大学学报，2007（3）.
[6]论非政府组织之行政法律责任[J].王斌.湖北经济学院学报，2007（1）.
注释：
①康晓光.NGO扶贫行为研究[M].中国经济出版社，2001：2.
②民办非企业单位登记管理暂行条例.
③黎军.行业组织的行政法问题研究[M].北京大学出版社，2002：146.
④黄晖.“我国政府管理和培育非政府组织的现状、问题及改善措施”[J].江西师范大学学报，2005.
关键词 非政府组织 行政法 合作机制 法治
一、非政府组织概述
（一）非政府组织的定义
从定义上来看，目前世界各国很难给非政府组织下一个准确、公认的定义。在我国，学者们习惯称其为“第三部门”、“非营利组织”、“志愿者组织”、“公民社会组织”等等。结合我国的国情，不同的学者提出了不同的看法。有学者认为“只要是依法注册的正式组织，从事非营利性活动，满足公益性和志愿性要求，具有不同程度的独立性和自治性，即可成为我国的非政府组织”①。
（二）我国非政府组织的范围
根据上述非政府组织的定义和属性，我国的政府公共组织，主要包括三大类：
第一大类：社会团体，主要是指由我国公民自发自愿组成，为实现成员的共同利益，而按照组织章程开展相关活动的非营利性社会组织；第二大类：民办非企业单位，即企事业单位、社会团体和其他社会力量以及公民个人利用非国有资产举办的、从事非营利性社会服务活动的社会组织；②第三大类：基金会，是指利用自然人、法人或者其他组织捐赠的财产，以从事公益事业为目的，按照本条例的规定成立的非营利性法人，一般为民间组织，其宗旨是通过无偿资助，促进社会的科学、文化教育事业和社会福利救助等公益性事业的发展等。
（三）我国非政府组织的权力来源
与政府相比，非政府组织同样承担了部分公共事务的管理职能，但它行使这部分职能的权力来源与政府的权力来源是不一样的。就我国的非政府组织的权力来源看，大致可以为分为以下三种途径：
1、通过法律授权取得
行政法上讲授权就是指政府组织法以外的法律、法规将一些原属于政府的权力转移给非行政机关的公共组织来承担。这种授权的产生是行政职能社会化的结果，它是符合我国社会发展趋势的。这种授权虽然国家行政权的行使主体改变了，但其作用产生的权力性质是不发生改变的，仍然是国家权力，属于国家行政的范围，而不属于社会行政。
2、通过法律确权③取得
这里的法律确权着重强调的是非政府组织通过内部组织自行设定的公权力是不同于上述法律授权的公权力的，其应该属于非政府组织而不属于国家权力。虽然这种权力经法律确认，但非政府组织行使该类权力仍属于社会行政，因为其本源是属于非政府组织的自治范围，而不是国家权力，这也是与法律授权取得的重大区别。
3、通过契约取得
非政府组织具有一定的自治权，在一定范围内对于组织内部事务自行决议和执行，不受国家权力的干预。因此，非政府组织相当一部分的权力是不来源于法律的明确授予，也不来源于法律的确认，而是通过组织内部的机构取得的。对于这部分权力的取得，是组织成员资源让渡出自己的某些权利和自由，从而才形成非政府组织契约类的公权力，在此范围内非政府组织可以对其成员发号施令、实施奖惩等。
二、行政法意义上的非政府组织
（一）非政府组织的行政法地位分析
一般来说，非政府组织与政府有相同的职能却又区别于政府。
1、非政府组织具有行政主体的地位
当非政府组织依法进行社会事务的管理，行使公共管理权力时，具有行政主体的身份。非政府组织对社会事务的管理职能首先应当是来自法律授权的，而且其行使的职能主要是基于组织自身的社会自治能力，而不是基于国家权力产生的。
2、非政府组织具有行政相对人的地位
行政相对人是指行政法律关系中与行政主体相对应的另一方当事人。非政府组织作为行政相对人是就非政府组织接受登记管理机关登记管理和业务主管单位业务指导、日常管理和监督检查而言。在这种情况下，非政府组织可以作为行政相对人，同时也具有法人地位。
3、非政府组织具有行政法制监督主体的地位
在国家政治关系中，同公民个人和其他组织一样，具有国家主人的地位，从而对行政主体合法有效行使国家行政权的行为可以实施监督。当非政府组织处于这种地位时，其仍然保持行政相对人的地位。
（二）非政府组织的行政法作用分析
非政府组织的特性决定了其至关重要的协调作用，具体表现在：首先，加强政府与社会之间的沟通，非政府组织作为政府与社会之间的桥梁，一方面向政府传达社会的要求，协调政府制定和实施行业发展规划、产业政策；一方面作为一条重要纽带联系着社会基层民众之间的沟通和了解，为公众参与社会管理和增强民主意识提供了渠道。这样一来，形成了双赢的局面；其次 ，强化行政法制监督，在非政府组织作为社会公民来监督政府行为时，主要通过以下途径来实现：第一，通过参与立法和政府决策进行监督；第二，通过行政复议进行监督；第三，通过行政诉讼进行监督；最后，提供社会公共服务，在现代化生产条件下，有些公共服务职能既不适合政府来承担，也不适合企业来承担。因此，作为政府与企业之间中间环节的非政府组织需要承担一些公共服务职能，一方面合理减轻政府的负担，另一方面又在一定程度上克服了企业的局限性。
三、行政法意义上非政府组织发展的局限
（一）实体法缺位
我国的非政府组织的相关法律法规体系中，存在着立法层次不高、法律规定抽象笼统和实体法缺位的现象。从立法上看，由于没有统一的高级别立法对非政府组织的定义、合法地位、基本权利和义务等等作出明确的规定，不利于非政府组织合法有效的发挥作用。当这些法规之间对同一事项发生冲突或者发生法律空白时，管理机关很可能因为无法找到上一级别的法律依据而无法处理。特别是当非政府组织的利益由于法规的不完善而遭受权益的侵害时，非政府组织也无法为主张自身的合法权益找到统一而且权威的法律部依据，极大的影响了我国非政府组织的健康发展。 （二）主体资格不明确
非政府组织一般是通过政府授权、确权或者契约形式得到相关的公共管理职能的行使权。非政府的主体资格不明确首先表现为我国的相关法律制度已经越来越滞后于我国非政府组织主体制度的发展，我国关于非政府组织主体资格的立法明显滞后；其次，我国现行的立法缺乏对保护非政府组织自主性地位的规定，即法律主体资格不明确，导致了非政府组织的独立性不强，严重依赖于政府，某些非政府组织甚至已经成为了城府的延伸机构，极大的不利于形成完备配套的非政府组织法律体系。
（三）缺乏有效的监管机制
政府对于非政府组织的监管，从政府职责划分的角度来看过于笼统，没有对日常事务作出具体操作性的回答。这种更模糊的特性又为主管单位和登记机关双方互相推诿扯皮提供了便利条件。同时，由于我国把监管重点放在了登记环节，缺乏非政府组织免税资格审定机制，税务监管也乏力。这就导致了我国政府对于非政府组织的培育和监督管理的脱节。至今，我国也没有一个独立的部门对非政府组织进行监督，而媒体和社会公众对于非政府组织的监督作用和力度是相当有限的，其后果就是部分非政府组织违法乱纪现象严重，违背了组织整个发展的宗旨，不利于组织和社会的长远发展。
四、行政法视角下推动我国非政府组织发展的建议
（一）完善非政府组织的立法体系
为了进一步的规范非政府组织的管理行为，保障其合法权益，构建相应的法律机制，有必要通过以下几方面来加以完善：首先，要正确认识非政府组织对于政府、市场以及社会公众的重大意义；其次，要加强对于非政府组织立法的相关理论研究。在界定政府和非政府组织的职能范围的同时，借鉴国际上的相关成功经验；再次，要进一步健全有关非政府组织的立法。在立法中不仅要规范对非政府组织的管理和监督，还应该更多地体现对非政府组织社会自治能力的培育。通过立法方面的加强，建立健全具有中国特色的非政府组织的管理模式。
（二）建立非政府组织问责机制
所谓问责指个人或组织对其使用的资源流向及其效用的交代。④问责不仅包括了非政府组织内部股的自律，政府规范的问责，还包括了来自社会公众和大众媒体等社会力量的监督。而这三种监督主体中，政府是主要的监督主体。因此，一方面应该加强政府对于非政府的日常监督，使非政府组织主动接受政府的监督，另一方面也要发挥社会力量，拓宽公众参与监督的渠道和提供相应的法律保障，推动其合法有效的设施公共事务的管理以及公共服务和产品的提供。
（三）健全非政府组织主体制度
首先要扩大现行行政法的调整范围，现有行政法理论无法全面解释非政府组织，为了更好的保护公民、法人和其他组织的合法权益，行政法的研究范畴需要拓宽；其次，进一步明确非政府组织行政主体资格，增强其自主性地位，完善非政府组织的管理体制；再次，完善非政府组织成员权益受侵犯的救济途径，在维护社会公众利益的同时，也要为组织内部成员提供必要的救济途径；最后，探索一种温和的可行性方式，在具体的实践中予以灵活运用。通过多样化救济手段来达到最大程度的保护非政府组织内部成员合法权益的目的。
（四）简化非政府组织登记管理程序
随着社会主义市场经济的发展，双重管理制度已经不再适应当前我国非政府组织的发展。但是在我国目前条件下，要短期内彻底改革双重管理制度是不现实的，应该在现有体制内寻求渐进性的改变尝试。一方面可通过立法的程序来制定业务主管单位，，并且要以法律形式将相关业务单位的权限、义务和责任制度化；另一方面也可以通过在一些社区公益性组织中搞单一等级制管理制度，或者是建立相对独立的权威评估机构，不断摸索登记审批手续的简化，等到时机成熟再进行较大范围的推广。
（五）加强政府与非政府组织的合作
在国家经济社会发展的层面上，我国政府和非政府组织的总体目标是一致的，只是实现方式各有不同，这是我国政府与非政府组织合作的重要基础。同时，我国的国情又决定了如果二者合作，其关键在于政府，也就是政府部门必须在促进二者合作中起到主导作用。所以，政府在对其法律的相关完善的基础上，要通过加大资金扶持力度，使非政府组织有能力满足社会的多样化需求。并且，政府应该实施更加有效的配套政策，鼓励社会慈善和志愿事业的发展，支持非政府组织的公益性服务。再次，政府应该建立科学的规划与评估体系，协调统筹非政府组织发展的大方向和已有矛盾，促进合作的效率。
作者简介：肖俊文，湖南常德人，硕士研究生，单位：首都经济贸易大学，主要研究方向：行政管理（市场监管）。
参考文献：
[1]行政法与行政诉讼法[M].姜明安.法律出版，2006.
[2]非政府组织的法制空间[M].张清等著.知识产权出版社，2010.
[3]非政府组织与政府的合作机制[M].王东芳.中国社会出版社，2009.
[4]行政法视野下国际非政府组织的合法性危机及其矫正[M].孟昊.学海.2012（2）.
[5]非政府组织的法律地位考察[J].王世红.河南师范大学学报，2007（3）.
[6]论非政府组织之行政法律责任[J].王斌.湖北经济学院学报，2007（1）.
注释：
①康晓光.NGO扶贫行为研究[M].中国经济出版社，2001：2.
②民办非企业单位登记管理暂行条例.
③黎军.行业组织的行政法问题研究[M].北京大学出版社，2002：146.
④黄晖.“我国政府管理和培育非政府组织的现状、问题及改善措施”[J].江西师范大学学报，2005.