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作者简介：王建（1954- ），女，河北南皮人，中共江苏省委党校工商管理教研部教授，主要研究方向为经济管理与财务管理。
摘 要：公共财政与新农村建设具有内在的必然联系。我国公共财政在支持新农村建设中存在着一些问题，主要体现在公共财政中农业支出的支出规模和结构方面。要以科学发展观为指导，努力探索有效的对策，以增强公共财政对新农村建设的支持力度。
关键词：公共财政；新农村建设；对策
中图分类号：F810.451 文献标识码：A 文章编号：1004-1605（2008）10-0037-04
党的十六届五中全会指出，建设社会主义新农村是我国现代化进程中的重大历史任务。这是党中央在我国总体进入工业反哺农业、城市支持农村的发展阶段后，为解决“三农”问题、统筹城乡发展和全面建设小康社会提出的重要战略举措。公共财政与社会主义新农村建设具有内在的必然联系。公共财政是我国新农村建设的重要物质基础、政策手段和体制保障，新农村建设无疑是今后一个时期我国公共财政投入的一个重要着力点。科学制定和落实农村公共财政政策，将有利于解决农村目前存在的种种问题，助推新农村建设，对于实现全面建设小康社会战略以及整个经济社会的可持续发展都具有重大的现实意义。
一、公共财政支持新农村建设的现状分析
我国公共财政对新农村建设和发展产生了积极的影响，公共财政支出是农业资金投入的一项主要来源，财政农业支出规模和结构是公共财政支持农业活动的主要内容。研究和分析公共财政农业支出现状，尤其是财政农业支出的规模和结构，从中发现公共财政支持新农村建设中存在的问题。表1显示了我国公共财政对于农业支出的规模及结构。
1．公共财政农业支出绝对规模分析
公共财政农业支出的绝对规模是用财政农业支出总额来表示的。
首先，进行我国国内各年来财政农业支出总量的纵向比较。从表1和图1可以看出，在绝对规模上，财政农业支出总量是不断上升的。特别是1999年以后，公共财政农业支出每年以百亿元的规模上升。1998-2006年，9年共完成财政农业支出总额为16224.9亿元（年均1802.77亿元）。2006年财政农业支出为3172.97亿元，是1998年的两倍多，较2005年增长了722.67亿元，增幅显著。
其次，进行中国与其他国家的财政农业支出的横向比较。从某种程度上说，美国农业和农村的发展与美国政府财政的支持是分不开的。美国政府支农政策在20世纪30年代大危机后开始加强并一直持续到现在。据统计，从1996年至2000年5年间，美国联邦政府向农民支付了616亿美元的现金补贴，2001年“新法案”的农民补贴在200-300亿美元之间。布什总统签署的2002年农业安全和农村投资法案要求，此后十年内还要增加农业补贴1900亿美元。日本农业的特点与我国十分相似，农业人口多，人均耕地面积少。2001年日本用于农业的总支出为591亿美元，占农业总产值的79%；而我国同年农业财政支出仅为1456.73亿元人民币，占当年农业总产值14462.8亿元的10.07%。
上述比较可以看出，我国财政农业支出总量表现出较稳定的增长趋势。但是与其他国家相比，我国的农业投入总量还是偏低，有待进一步提高。
2.公共财政农业支出相对规模分析
在衡量公共财政农业支出的相对规模时，本文主要采用财政农业支出占国家财政总支出的比重这个指标来进行分析。
首先，进行我国国内各年来财政农业支出比重的纵向比较。从图2可以看出，9年来虽然在某些年份财政农业支出占财政总支出的比重出现了上升的现象，但是总体上还是呈现了下降的趋势。这九年间该比值波动性较大，由1998年的10.69%下降到近多年来最低点2003年的712%。所以，就公共财政农业支出占财政总支出比重这一指标来看，我国公共财政农业支出的相对规模表现出弱化的趋势。
其次，从横向上对中国与其他国家的财政农业支出占财政支出总额的比重进行比较分析。据统计，20世纪80年代以来，我国该比值平均为8.32%，这一比例远低于世界其他国家的平均水平。世界发展中国家财政对农业的投入占财政总支出的比重一般都保持在15%左右，像巴基斯坦、泰国、印度等国家已占到15%以上。由此可以看出，我国财政农业支出占财政总支出的比重偏低，支农力度较小。
3．公共财政农业支出结构分析
1998-2006年间，在我国财政农业支出中，支农支出（支援农村生产和支援农林水利气象部门的事业费支出）、农业基本建设支出、农业科技三项费用支出、农村救济费用及其他支出占当年财政农业总支出的比重，各年平均分别为67%、26%、0.7%、0.6%。根据图3可以看出，我国财政农业支出结构存在着以下问题：
支农支出所占的比重过大，内部比例不合理。我国支农支出占财政农业支出的比例大约为70%左右，但其中属消耗性支出的部门事业费居高不下，而与农民增收密切相关的支援农村生产支出却逐年减少。据统计，支援农林水利气象部门的事业费占财政农业总支出的40%，事业费支出严重挤占支援农村生产支出，从而削弱了财政农业支出对农业经济增长的推动作用。
农业基本建设支出不足且内部结构欠合理。我国农业基本建设支出占公共财政农业支出的比例为26%，与发展中国家的一般比例40%-60%相比，我国农业基本建设投入明显偏低。财政对农业基本建设领域的投入不足，农业物质基础差，制约了我国财政农业支出对经济增长的拉动效应，影响了农业的可持续发展。另外，据数据显示：我国财政用于农业基础设施建设的资金中，用于带有社会性的林业、水利、气象等大中型的基础设施的资金比重较大，约占80%-90%，真正用于增强农业市场竞争力和直接改善农业生产生活条件的良种工程、重要农产品基地、农田水利、节水灌溉等农民可直接受益的中小型农业基础设施建设的资金比重偏小。
农业科技投入、农村救济及其他所占比重较低。与世界各国对农业科研的投入相比较，我国只是发达国家的1/8，发展中国家的1/2，世界平均水平的1/4-1/3；农业发达国家农业科技在农业增长中的贡献一般在60%左右，有的高达80%，而我国现阶段只有40%。虽然2006年增加了农业支出中的其他项目，主要是国家用于新型农村合作医疗支出等。但是，我国农村救济及其他部分整体水平与世界各国相比还是偏低的。
二、公共财政支持新农村建设的对策建议
建设社会主义新农村，必须坚持“多予、少取、放活”和“工业反哺农业、城市支持农村”的方针，努力改善农村生产生活条件，提高农民生活质量，促使农村整体面貌出现较大改观，逐步把农村建设成为“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”的社会主义新农村。这就需要以科学发展观为指导，努力探索有效的对策，使公共财政支持新农村建设的职能得以充分发挥。
1. 加大公共财政支持新农村建设的力度
首先，强化法制对公共财政支出的约束。安排财政农业支出规模，应当根据《农业法》的要求，并制定更具操作性的实施办法，确保预算内支出按法定比例增长。目前，有的省份制定了本地区的《农业投资条例》。当前，要重点解决农业投资法规的规范性和通用性问题，确保与公共财政法规一致，与国际通行做法衔接。
其次，在财政支出安排的顺序上，要优先考虑农业支出的需要。新增教育、卫生、文化资金都要主要用于农村。农业是国民经济的基础产业，农产品是满足社会公共需要的产品，农业生产处于市场弱势，十分需要财政给予大力支持。所以，要将财政农业支出放在各项经济工作的首位优先给予安排，以适应农业发展的需要。
再次，要提高预算内农业支出占财政支出的比重。应当看到，目前支撑农业支出的主要是国债资金。1998年以来，国债资金一直占年度间中央预算内基建投资的70%以上，正常的年度预算内基建投资不足30%。近几年，我国经济保持较快增长态势，可考虑对农业和农村投入与中央财力增长基本相适应，逐年增加一部分中央预算内投资，重点用于农业和农村建设，保证农业投资有一个正常稳定的来源。
2．优化公共财政支持新农村建设的结构
在新农村建设的过程中，我国公共财政支持新农村建设的资金的总量是有限的。这就必须进一步整合公共财政资源，抓住财政支农的重点，合理确定财政支农结构。
首先，加大对农业基本建设的投入。由于农业基础设施的建设所需的资金量比较大，投资回报期较长，风险比较大，因此，一般的农户不愿也无力进行投资；但是，农业基础设施的外部效益性很大，社会效益显著，而且，它是农业生产顺利进行的基础。因此，要加大农村基础设施建设力度，切实推动投资由以城市建设为主，向更多地重视农村建设转变，尽快改善农村生产生活条件。
其次，提高农业科技三项费用支出，以科技进步促农业发展。当今世界，科学技术是第一生产力。应该加大对农业科研和技术推广的投入力度，提高我国农业的整体科技含量。重点支持已有科研成果和实用技术的推广应用，探索科技推广的新模式，让农民从新技术、新品种的推广应用中得到实惠；加大对农民职业技能培训的投入力度，提高我国农村劳动力的整体素质。
再次，适当降低农林水利气象等部门事业费。农林水利气象等部门事业费主要为农业事业发展提供服务和保障，如果投入得过多，就会挤占支农资金，缩小对农业的投入规模，最终将直接影响财政支农资金的效率和效益。因此，应在现有的基础上，适当压缩这种支出在财政支出中的比重，精简机构、压缩人员编制，使各个机构因事设职，提高财政支农的效益。
3.创新公共财政支持新农村建设的机制
财政部门要以科学发展观为指导，以新农村建设为契机，改革创新财政支农机制，进一步完善支农方式，调动社会资金投入“三农”的积极性。农业的持续高速发展离不开大量的资金投入，这就需要不断创新投资渠道，促进农村经济发展。一是发展财政支持、民办公助机制。财政在加大对农村基础设施建设投入的同时，要按照“谁受益，谁投资”的原则，对主要由农民受益的小型农田水利、人畜饮水等农村公益事业大力推行“民办公助”，主要由农民投资，政府给予一定的财政补助。二是发挥财政支农资金的导向作用，建立多元农业投入新机制。吸引外资、大中型企业以及社会其它方面对农业进行投资；以新农村建设中的建设项目为载体，财政通过贴息、担保、保险、民办公助等方式，引导社会资金投向“三农”；对于金融保险机构、科研机构等开展的支持“三农”的各项业务，应给予一定的扶持政策。
建设社会主义新农村，创新公共财政支持新农村建设机制，应始终把发展生产和农民收入放在首位，集中资金优先支持农村重点领域经济发展。一是充分利用区域优势资源，因地制宜支持发展特色农业、品牌农业，推行“一村一品”、“一地一业”战略，加快形成优势产业和优势农产品基地。特别要注重支持发展生态农业、效益农业，大力推进农业产业化经营，采取“扶优、扶强、扶大”的政策，支持培育一批规模较大、实力雄厚、辐射能力强的龙头企业，形成强大的竞争优势和带动能力，以产业发展促进农民增收，带动新农村建设。二是大力支持农民专业技术协会、农产品行业协会等农民合作经济组织的发展，改变一家一户的小农经营模式，提高农民组织化、规模化程度和应对市场风险的能力，保护农民利益，形成农民持续增收的长效机制。□
参考文献：
［1］西奥多•W•舒尔茨.改造传统农业［M］.北京:商务印书馆，1987.
［2］速水佑次郎，弗农•拉坦.农业发展的国际分析［M］.北京:中国社会科学出版社，2000.
［3］刘玲玲.公共财政学.［M］.清华大学出版社，2000.
责任编辑：浩 宇
摘 要：公共财政与新农村建设具有内在的必然联系。我国公共财政在支持新农村建设中存在着一些问题，主要体现在公共财政中农业支出的支出规模和结构方面。要以科学发展观为指导，努力探索有效的对策，以增强公共财政对新农村建设的支持力度。
关键词：公共财政；新农村建设；对策
中图分类号：F810.451 文献标识码：A 文章编号：1004-1605（2008）10-0037-04
党的十六届五中全会指出，建设社会主义新农村是我国现代化进程中的重大历史任务。这是党中央在我国总体进入工业反哺农业、城市支持农村的发展阶段后，为解决“三农”问题、统筹城乡发展和全面建设小康社会提出的重要战略举措。公共财政与社会主义新农村建设具有内在的必然联系。公共财政是我国新农村建设的重要物质基础、政策手段和体制保障，新农村建设无疑是今后一个时期我国公共财政投入的一个重要着力点。科学制定和落实农村公共财政政策，将有利于解决农村目前存在的种种问题，助推新农村建设，对于实现全面建设小康社会战略以及整个经济社会的可持续发展都具有重大的现实意义。
一、公共财政支持新农村建设的现状分析
我国公共财政对新农村建设和发展产生了积极的影响，公共财政支出是农业资金投入的一项主要来源，财政农业支出规模和结构是公共财政支持农业活动的主要内容。研究和分析公共财政农业支出现状，尤其是财政农业支出的规模和结构，从中发现公共财政支持新农村建设中存在的问题。表1显示了我国公共财政对于农业支出的规模及结构。
1．公共财政农业支出绝对规模分析
公共财政农业支出的绝对规模是用财政农业支出总额来表示的。
首先，进行我国国内各年来财政农业支出总量的纵向比较。从表1和图1可以看出，在绝对规模上，财政农业支出总量是不断上升的。特别是1999年以后，公共财政农业支出每年以百亿元的规模上升。1998-2006年，9年共完成财政农业支出总额为16224.9亿元（年均1802.77亿元）。2006年财政农业支出为3172.97亿元，是1998年的两倍多，较2005年增长了722.67亿元，增幅显著。
其次，进行中国与其他国家的财政农业支出的横向比较。从某种程度上说，美国农业和农村的发展与美国政府财政的支持是分不开的。美国政府支农政策在20世纪30年代大危机后开始加强并一直持续到现在。据统计，从1996年至2000年5年间，美国联邦政府向农民支付了616亿美元的现金补贴，2001年“新法案”的农民补贴在200-300亿美元之间。布什总统签署的2002年农业安全和农村投资法案要求，此后十年内还要增加农业补贴1900亿美元。日本农业的特点与我国十分相似，农业人口多，人均耕地面积少。2001年日本用于农业的总支出为591亿美元，占农业总产值的79%；而我国同年农业财政支出仅为1456.73亿元人民币，占当年农业总产值14462.8亿元的10.07%。
上述比较可以看出，我国财政农业支出总量表现出较稳定的增长趋势。但是与其他国家相比，我国的农业投入总量还是偏低，有待进一步提高。
2.公共财政农业支出相对规模分析
在衡量公共财政农业支出的相对规模时，本文主要采用财政农业支出占国家财政总支出的比重这个指标来进行分析。
首先，进行我国国内各年来财政农业支出比重的纵向比较。从图2可以看出，9年来虽然在某些年份财政农业支出占财政总支出的比重出现了上升的现象，但是总体上还是呈现了下降的趋势。这九年间该比值波动性较大，由1998年的10.69%下降到近多年来最低点2003年的712%。所以，就公共财政农业支出占财政总支出比重这一指标来看，我国公共财政农业支出的相对规模表现出弱化的趋势。
其次，从横向上对中国与其他国家的财政农业支出占财政支出总额的比重进行比较分析。据统计，20世纪80年代以来，我国该比值平均为8.32%，这一比例远低于世界其他国家的平均水平。世界发展中国家财政对农业的投入占财政总支出的比重一般都保持在15%左右，像巴基斯坦、泰国、印度等国家已占到15%以上。由此可以看出，我国财政农业支出占财政总支出的比重偏低，支农力度较小。
3．公共财政农业支出结构分析
1998-2006年间，在我国财政农业支出中，支农支出（支援农村生产和支援农林水利气象部门的事业费支出）、农业基本建设支出、农业科技三项费用支出、农村救济费用及其他支出占当年财政农业总支出的比重，各年平均分别为67%、26%、0.7%、0.6%。根据图3可以看出，我国财政农业支出结构存在着以下问题：
支农支出所占的比重过大，内部比例不合理。我国支农支出占财政农业支出的比例大约为70%左右，但其中属消耗性支出的部门事业费居高不下，而与农民增收密切相关的支援农村生产支出却逐年减少。据统计，支援农林水利气象部门的事业费占财政农业总支出的40%，事业费支出严重挤占支援农村生产支出，从而削弱了财政农业支出对农业经济增长的推动作用。
农业基本建设支出不足且内部结构欠合理。我国农业基本建设支出占公共财政农业支出的比例为26%，与发展中国家的一般比例40%-60%相比，我国农业基本建设投入明显偏低。财政对农业基本建设领域的投入不足，农业物质基础差，制约了我国财政农业支出对经济增长的拉动效应，影响了农业的可持续发展。另外，据数据显示：我国财政用于农业基础设施建设的资金中，用于带有社会性的林业、水利、气象等大中型的基础设施的资金比重较大，约占80%-90%，真正用于增强农业市场竞争力和直接改善农业生产生活条件的良种工程、重要农产品基地、农田水利、节水灌溉等农民可直接受益的中小型农业基础设施建设的资金比重偏小。
农业科技投入、农村救济及其他所占比重较低。与世界各国对农业科研的投入相比较，我国只是发达国家的1/8，发展中国家的1/2，世界平均水平的1/4-1/3；农业发达国家农业科技在农业增长中的贡献一般在60%左右，有的高达80%，而我国现阶段只有40%。虽然2006年增加了农业支出中的其他项目，主要是国家用于新型农村合作医疗支出等。但是，我国农村救济及其他部分整体水平与世界各国相比还是偏低的。
二、公共财政支持新农村建设的对策建议
建设社会主义新农村，必须坚持“多予、少取、放活”和“工业反哺农业、城市支持农村”的方针，努力改善农村生产生活条件，提高农民生活质量，促使农村整体面貌出现较大改观，逐步把农村建设成为“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”的社会主义新农村。这就需要以科学发展观为指导，努力探索有效的对策，使公共财政支持新农村建设的职能得以充分发挥。
1. 加大公共财政支持新农村建设的力度
首先，强化法制对公共财政支出的约束。安排财政农业支出规模，应当根据《农业法》的要求，并制定更具操作性的实施办法，确保预算内支出按法定比例增长。目前，有的省份制定了本地区的《农业投资条例》。当前，要重点解决农业投资法规的规范性和通用性问题，确保与公共财政法规一致，与国际通行做法衔接。
其次，在财政支出安排的顺序上，要优先考虑农业支出的需要。新增教育、卫生、文化资金都要主要用于农村。农业是国民经济的基础产业，农产品是满足社会公共需要的产品，农业生产处于市场弱势，十分需要财政给予大力支持。所以，要将财政农业支出放在各项经济工作的首位优先给予安排，以适应农业发展的需要。
再次，要提高预算内农业支出占财政支出的比重。应当看到，目前支撑农业支出的主要是国债资金。1998年以来，国债资金一直占年度间中央预算内基建投资的70%以上，正常的年度预算内基建投资不足30%。近几年，我国经济保持较快增长态势，可考虑对农业和农村投入与中央财力增长基本相适应，逐年增加一部分中央预算内投资，重点用于农业和农村建设，保证农业投资有一个正常稳定的来源。
2．优化公共财政支持新农村建设的结构
在新农村建设的过程中，我国公共财政支持新农村建设的资金的总量是有限的。这就必须进一步整合公共财政资源，抓住财政支农的重点，合理确定财政支农结构。
首先，加大对农业基本建设的投入。由于农业基础设施的建设所需的资金量比较大，投资回报期较长，风险比较大，因此，一般的农户不愿也无力进行投资；但是，农业基础设施的外部效益性很大，社会效益显著，而且，它是农业生产顺利进行的基础。因此，要加大农村基础设施建设力度，切实推动投资由以城市建设为主，向更多地重视农村建设转变，尽快改善农村生产生活条件。
其次，提高农业科技三项费用支出，以科技进步促农业发展。当今世界，科学技术是第一生产力。应该加大对农业科研和技术推广的投入力度，提高我国农业的整体科技含量。重点支持已有科研成果和实用技术的推广应用，探索科技推广的新模式，让农民从新技术、新品种的推广应用中得到实惠；加大对农民职业技能培训的投入力度，提高我国农村劳动力的整体素质。
再次，适当降低农林水利气象等部门事业费。农林水利气象等部门事业费主要为农业事业发展提供服务和保障，如果投入得过多，就会挤占支农资金，缩小对农业的投入规模，最终将直接影响财政支农资金的效率和效益。因此，应在现有的基础上，适当压缩这种支出在财政支出中的比重，精简机构、压缩人员编制，使各个机构因事设职，提高财政支农的效益。
3.创新公共财政支持新农村建设的机制
财政部门要以科学发展观为指导，以新农村建设为契机，改革创新财政支农机制，进一步完善支农方式，调动社会资金投入“三农”的积极性。农业的持续高速发展离不开大量的资金投入，这就需要不断创新投资渠道，促进农村经济发展。一是发展财政支持、民办公助机制。财政在加大对农村基础设施建设投入的同时，要按照“谁受益，谁投资”的原则，对主要由农民受益的小型农田水利、人畜饮水等农村公益事业大力推行“民办公助”，主要由农民投资，政府给予一定的财政补助。二是发挥财政支农资金的导向作用，建立多元农业投入新机制。吸引外资、大中型企业以及社会其它方面对农业进行投资；以新农村建设中的建设项目为载体，财政通过贴息、担保、保险、民办公助等方式，引导社会资金投向“三农”；对于金融保险机构、科研机构等开展的支持“三农”的各项业务，应给予一定的扶持政策。
建设社会主义新农村，创新公共财政支持新农村建设机制，应始终把发展生产和农民收入放在首位，集中资金优先支持农村重点领域经济发展。一是充分利用区域优势资源，因地制宜支持发展特色农业、品牌农业，推行“一村一品”、“一地一业”战略，加快形成优势产业和优势农产品基地。特别要注重支持发展生态农业、效益农业，大力推进农业产业化经营，采取“扶优、扶强、扶大”的政策，支持培育一批规模较大、实力雄厚、辐射能力强的龙头企业，形成强大的竞争优势和带动能力，以产业发展促进农民增收，带动新农村建设。二是大力支持农民专业技术协会、农产品行业协会等农民合作经济组织的发展，改变一家一户的小农经营模式，提高农民组织化、规模化程度和应对市场风险的能力，保护农民利益，形成农民持续增收的长效机制。□
参考文献：
［1］西奥多•W•舒尔茨.改造传统农业［M］.北京:商务印书馆，1987.
［2］速水佑次郎，弗农•拉坦.农业发展的国际分析［M］.北京:中国社会科学出版社，2000.
［3］刘玲玲.公共财政学.［M］.清华大学出版社，2000.
责任编辑：浩 宇