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[内容提要]20世纪80年代，为了重塑政府形象，许多西方国家相继掀起了“政府再造”运动。这场深刻的变革在一些国家收效甚大。西方“政府再造”运动的理论和实践，尤其是英、美、日三国政府再造运动的一些经验，可以给我国当前的行政体制改革带来一些启示和思考。
[关键词]政府再造 行政体制 改革 启示
[分类号]D5 [文献标识码]A [文章编号]1005－6505(2009)01－0137－04
西方“政府再造”运动的发展距今已有30年的历史，尽管目前要对这一运动及其所形成的“新公共管理”模式作出全面的评价还为时尚早，但在这一实践过程中形成的理念和经验，仍然值得我们去思考。
一、西方国家“政府再造”运动兴起的背景
经济和政治因素是西方“政府再造”运动兴起的两个决定因素。二战以后，西方国家受凯恩斯主义和福利国家观念的影响，政府加大了对市场和社会经济生活的干预。公众对社会福利和公共服务的期望值也越来越高。政府要管的事不断增多，使得政府的职能和规模不断扩张，再加上政府角色时常错位，机构急剧膨胀。尤其自20世纪70年代以来，在经济滞胀的同时又遇到石油危机，社会经济衰退，财政收入减少。而福利主义的推行以及政府扩张使行政开支增大，政府最终陷入了严重的财政危机。官僚机构中制度僵化和冗员充斥、公共决策失误以及政府部门固有的垄断性等导致政府管理中的失灵、低效和官僚主义，社会问题层出不穷，政府形象受损，引发民众对政府治理能力的怀疑，这就是所谓的管理危机和信任危机。困境和危机迫使人们重新思考并调整政府的角色，重新审视政府管理问题。
传统官僚体制的失效以及经济全球化和信息技术革命的推动，是西方“政府再造”运动兴起的另一动因。随着世界的变化和时代的变迁，传统官僚体制与生俱来的局限性以及与时代发展的不适应性日益暴露出来。主要表现在：组织结构趋向僵化和效率低下，丧失了迅速解决公共问题和及时回应公众需求的能力，过多过旧的法规制度限制了公共机构中人员的积极性和创新能力，无法及时适应环境的变化；行政机构规模和公共预算总额产生的最大化倾向，使公共服务绩效越来越低。除了结构性因素外，官僚体制中还有许多官僚病症和组织病症，如墨守成规、反应迟缓、繁文缛节、不负责任、滥用权力、腐败以及组织文化的沉滞、人事制度的呆板等。客观地讲，传统的官僚体制基本上适合传统的工业技术基础和相对稳定的社会结构。但是随着“信息革命”、“市场经济革命”的发展和社会结构的日益分化和变迁，传统官僚体制已明显不适应迅速变化的社会，越来越遭到人们的批评。人们对政府管理和官僚体制的不满或敌视，迫使西方国家相继展开公共行政改革，以改善政府与公众的关系，增强政府合法性，重塑政府的威信。
在竞争和挑战日益激烈的环境中成长和发展起来的私营企业，不断进行管理创新，不断改善组织绩效和形象，赢得了顾客的好评。现代私营企业管理的有效性同政府管理的落后、僵化和质量低劣形成了鲜明的对比。企业的先进管理对公共部门产生影响。比如从提供服务的角度来说，一是企业的先进管理提高了公众对高水准服务的认识和期待；二是企业管理经验向公众表明，提供服务可以有更佳的方法，没有必要依赖官僚们根据他们自己的意愿和便利行事。因此，私营企业的创新精神和管理成果无疑对政府等公共部门的管理和服务产生积极的示范效应并构成巨大的改革压力。
当代西方公共部门管理改革像一场风暴席卷了整个西方，并逐渐成为西方公共管理领域变革的一种新的国际性趋势。这一改革浪潮对世界各国的改革具有深远的影响。在这一改革浪潮中，许多国家收效甚大，尤其是英国、美国和日本。
二、新公共管理改革的先驱——英国的行政改革
(一)英国行政改革的实践
英国不仅是行政改革的先驱，而且一直是西方行政改革的方向标，改革的彻底性是其最大的特点。早在撒切尔当政时代，改革就已展开，经过几十年的演变，其改革已经非常全面和深入，使英国成为最具“政府再造”普遍特征的国家。这次改革最重要的特点是改革范围相当广泛。它涉及到了分权化、民营化、竞争机制、企业精神、非管制化、服务质量、对工会力量的限制等各个层面。概括来讲，可以归结为以下四点：一是政府角色的重新定位与职能优化。英国政府行政改革的着眼点一直在于如何调整政府与社会的关系，如何“卸载”政府包袱，回归小政府模式。为了改变过去政府包揽社会事务的状况，英国政府从改革起始，就把优化职能和削减人员放在了首位，在1979－1990年间，英国政府对46％的国有企业进行了私有化改革，其中包括煤气、水、电、钢铁等一些重要部门；同时，还大力开展行政效率审查，大幅精简人员和机构，在改革起初的五年内就将文官人数削减了20％。这些措施的执行有力地缓解了政府的财政压力和行政支出负担。二是在公共服务领域引入市场机制。通过全面审视政府职能，对那些不能完全推向市场的政府职能实行不同形式的社会化，如合同外包制、内部市场机制等，期望通过竞争带来的破产、失业的威胁来激励公共雇员，从而提高公共部门绩效。三是公共政策领域的改革。改革涉及到教育、医疗卫生、社会保障、环境保护、公共交通、就业等各个领域。就其特征来说。体现出六个共同发展趋势：从平均主义式地对待所有人到给不同的人以不同待遇；从普遍性的享有权到选择公共服务的定额配置；服务提供者由公共机构的垄断到公私混合机制；从服务提供者的集中配置到某种形式的顾客选择；决策权从地方向中央集中，管理和财务权向地方下放；预算配置上引进竞争和结果取向。四是行政体制内部的改革。这包括对组织结构、工作程序、人事制度、监督机制、公共责任机制、管理方法技术等的全面革新。如从1988年开始，英国政府开始推行“改进政府管理：下一步行动方案”。方案的核心是使决策与执行分离。为了达到目的，政府采用了新的组织结构形式——在部门内部设立独立的执行机构，履行政策执行和服务提供职能。又如，在布莱尔政府上台后，继续推行以市场化和“新公共管理”为主要方向的改革。在改革方案中，提出了三个目标：确保政策制定的高度协调和战略性；以公共服务的使用者而非提供者为中心，确保公共服务更符合人民的需要；确保公共服务提供的高效率和高质量。围绕这三个目标，把改革集中在五个领域：(1)政策制定；(2)公共服务的回应性即与公民需求的高度衔接；(3)公共服务提供的效率和质量；(4)大力发展电子政务；(5)公务员制度改革。。这些措施改变了整个英国的行政组织结构和行为特征，使英国政府逐步摆脱了由于传统层级结构的弊端带来的种种矛盾，也大大提高了英国政府的执政水平和服务水平。
(二)英国行政改革对我国行政改革的启示 英国的行政体制改革涉及面相当广泛，从政府结构到政府职能，再到服务理念都有重大的调整。布莱尔政府上台后继续推行行政改革，制定了行政改革的新方向，即要实现由“竞争性政府”向“合作化政府”的转变。这对我国当前公共管理体制改革具有一定的启示意义。第一，把“合作”而不是“竞争”作为政府的新的价值理念具有一定的创新性。我国的行政改革长期以来，都以提高政府管理效率、转变政府职能为首要目标，强调引进市场竞争机制和企业化的管理模式和方法来提高行政效率，这无疑是正确的，但我们也应认识到“竞争”并非万能。例如：新的管理模式的成本能否转化；企业化管理模式能否与公共管理运行机制相兼容；用企业文化改造政府带来的伦理争议等，都值得我们去深思。本文认为，我们在改革的进程中，要不断审视改革的新思路，明确政府机构的首要职责在于解决公民最为担心的问题，而不仅仅是解决这些问题过程中的效率；政府改革的最终目的在于提供周到合适的公共服务。另外，合作也可作为改变目前政府部门各自为政、利益争夺和互相扯皮现象的一种新手段。第二，“合作政府”的改革取向在其他许多方面也值得我们学习。例如：在政策制定过程中，强调结果导向的政策目的，鼓励部门之间的合作来完成目标；推行跨部门以及与政府外部合作计划，创立绩效与创新机构(PIU)以便提供内部高层次的跨部门管理咨询；充分考虑个人、群体、家庭、企业及一切受政策影响的人群，通过扩大政府、授权机构、私企、智囊团之间的联系，共同提高政策质量；建立一只高质量的公务员队伍，并对公务员的伦理加以关注；重新考虑信息技术运用的重点等。第三，关注政府行政行为的结果，实行以结果为动力的绩效责任制值得我们学习。英国行政改革的一条成功经验就是大力推行政府绩效评估，实行以结果为动力的绩效责任制，建立一个行之有效的绩效评估体系，创建高绩效政府组织。建国以来，我国政府已经进行了多次行政管理体制改革，涉及较多的是机构改革，由于一直没有形成完善的责任机制，功能导向而非结果导向仍占据绩效评估的主流地位；责任机制的重心仍放在投入而非产出上，导致政府部门常常责任不清，绩效评估难以开展等。因此，我国的行政机构需要借鉴和引进先进的管理机制、管理技术和工具，以提高政府的效能。同时，必须尽快建立起规范化、制度化、系统化、科学化的政府绩效评估体系，并结合我国的现实国情，不断完善改进我国政府绩效评估的理论框架、方法体系及操作程序，以科学合理的考核带动努力的方向。
三、创造一个少花钱多办事的政府——美国的行政改革
(一)美国行政改革的实践
自卡特政府起，美国政府的行政改革就从来没有停止过。特别是在克林顿政府上台后，更是高举“重塑政府”的大旗，力求“创造一个少花钱多办事的政府”。综合美国行政改革的实践，可以看出，市场化趋向是美国行政改革最显著的特点，它主要表现在以下几个方面：
一是政府功能定位的市场化。它包括两个部分：(1)压缩福利项目，收缩政府社会职能。由于社会福利开支给政府造成巨大的财政负担，所以美国政府改革首先是从压缩福利项目开始的。克林顿政府在1996年进行了号称是“终结福利”的福利政策改革，改革的内容包括社会保障政策、医疗健康保险政策、收入保障政策和住房补助政策等。(2)放松管制，收缩政府的经济职能。美国在二战后发展起来的经济管制在20世纪70年代后期日益显现出其负面作用，因此，放松管制已成为此时政府的必然选择。具体来说，首先放松了对经济主体的规制。如：使企业完全受市场竞争的支配，特别放松了对企业产品、价格等方面的控制。其次加强了对社会领域的规制，但引入了成本一收益的市场评估机制。主要涉及两点：一方面，评估规制成本，以净收益作为规制的设立依据，对那些成本高收益小的项目有所保留；另一方面，设立了富有弹性的方法规制。
二是政府功能输出的市场化。政府功能输出市场化是在政府供给领域引进市场机制，将政府权威与市场交换的功能优势有机组合，提高政府功能输出的能力。它包涵了三方面的含义：(1)政策与执行分离。政府更多的是“掌舵”，而不是“划桨”。(2)消费者有权享受公共服务。(3)公共服务供给者实行多元化，竞争发展。在美国，政府公共服务输出的市场化主要是通过合同出租、公私合作、用者付费和凭单制度这四种类型来实现的。
三是“顾客导向”型的政府重塑。美国各级政府发起了以放松管制为取向的政府内部管理改革：设计一种“政府官员对结果负责，而不仅仅是对过程负责”的新体制。在重塑政府的活动中，社会公众成为政府部门和政府雇员直接服务的“顾客”，强化的是一种“顾客导向”型的政府，其目的是增加政府对公民的回应性，重新树立公民对政府的信任。
(二)美国行政改革对中国行政改革的启示
首先，放松政府管制，实行“规制缓和”。在我国的政府改革过程中，必须去除众多公共部门束缚公务员及社会公众办事手脚的规章制度，相信并依靠公务员及社会公众的责任心和能力来从事新的创造性工作，以提高办事效率。这一做法的指导思想是要改变官员照章办事、循规蹈矩的传统，尽可能地使其发挥出潜能和创造力，以令社会各阶层满意的创造性工作，增进社会的整体利益。同时协调好各方面的利益关系，促进社会总体福利水平的提高。从美国政府改革的实践中我们可以看出，放松政府管制有一个基本的前提就是完备的法制社会且公民的法律意识很强，但是我国目前尚不具备这一条件，所以，在政府改革的过程中必须加快法制建设步伐。其次，实行分权管理。实现公共决策的民主化，政府部门可以通过分权、放权和共同协商等方式把基层公务员和社会公众吸收到公共决策的主体中来，在公共决策中强调他们的地位和作用，以提高决策的质量和效率。实际上，这个过程就是公共决策民主化的过程。基层公务员和公民可以通过参与和影响公共决策的方式来实现自己的利益。对于国家基层公务员来讲，政府给他们更多参与权力分配的机会，可以通过自下而上的参与模式来发挥底层公务员在政府中的积极性和创造性；对于社会公众来讲，可以通过提案和建议、协商咨询和听证以及推行竞争性的公共服务机制来参与到公共决策中来。在这种公众参与的机制下，公众通过对服务方式和内容的选择达到对服务机构的监督，实现公众主权。最后，引进市场模式。美国政府的市场化模式，实行决策与执行分开，政府的主要职责是进行决策和管理，即制定公共政策并实施监督与评估，而具体的公共服务则由私营部门、非赢利组织和下级政府组织通过竞争来提供。政府通过引入竞争机制、采用合同制等方式来实现公共服务的市场化，同时与政府放权的做法相适应，政府在工作的运行过程中应该根据市场的游戏规则制定公共政策。在市场模式下，政府要根据公众的需要来提 供服务，即不是以政府为中心，公众围绕政府转；而是以公众为中心，政府围绕公众的需求转。
四、市场化、民营化和分权化——日本的行政改革
(一)日本行政改革的主要内容和举措
日本的行政改革是在经济低迷与政局混乱中启动并完成的。其改革内容是全面的，体现了市场化、民营化、分权化和法制化的趋向，在行政机构重新设置的过程中，完成了对传统官僚制的根本性改造，其主要内容包括：一是大幅调整政策机构，对中央行政机构进行重新设置。如在省厅组织结构数量方面由1府21省厅过渡到1府12省厅；内阁成员数量由20人以内消减到原则上14人以内，在必要时可以追加3人(如特命担当全权大臣等)；副大臣政务官数量是在12个省厅中共配备22位副大臣和26位政务官，取代现在各省厅中的32个政务官等。二是进行人事制度改革。首先，大幅裁减人员。到2010年将国家公务员总数削减25％，减至41万人。新省厅体制的定员比原来减少了1万多人，同时，还有邮政、邮政储蓄、简易保险推行民营化挤出了约30万人。这样，改革后的日本行政机构的官员变得少而精，提高了行政绩效。其次，改革公务员任用制度。实行体现能力和实绩主义的奖惩分明的人事制度，同时推行副大臣和政务官制度，即在新省厅设置1－2名副大臣和2－3名政务官，官僚则控制在14人以内。三是推动政府附属机构改革。将国立医院、博物馆、研究所等从政府部门分离出去，实行独立法人化，同时推行邮政等特殊法人改革，实现民营化。四是削减国家管辖事项，向地方分权。推进地方政府合并，将原有的3000多个地方政府缩编为1000个左右，同时减少中央政府对地方的干预。五是推进电子政务。在限定的期限内实现电子政府，包括与地方政府一起构筑综合电子行政网络。
(二)日本行政改革对中国行政改革的启示
日本政府行政改革的主要经验，可归结为以下两点：第一，“总定员法”式的机构精简模式，可加强预算约束，实现精兵简政。日本在改革过程中探索出了“总定员法”式的机构精简模式，这就是公务员定员管理中的“总量控制”方式。在这一方式下，主体——国会只控制定员总额，而这一总额的具体分配则交给内阁处理。这种做法克服了日本开始实行的《定员法》实行个量控制的僵化做法，只是从总量上限制，各省厅可以根据工作的需要和形势的变化加强或精简某些部门，甚至还可以增设新的部门。另外，从理论上来说，这种从总量上控制人员和机构的做法也是必要的。行政机构因其行使国家公共权力的特殊性而有着很强的自我扩张欲望。历史也已多次向我们证明，在行政机构存在极大扩张欲望的情况下，不实行强制性的“封顶”式的组织法，机构和人员的总量很难抑制下来。因此，在实际的行政工作中我们要对机构和人员的数量给予有意识的控制，实现精兵简政。第二，行政改革的推动和成功，最终还要有法律、法制的保障，否则在改革的实施过程中，原来的改革目标容易发生变形，出现回流现象。从日本行政改革成功的经验中，可以看出日本非常重视立法，及时地将改革成果用法制的形式巩固下来，比如《国家行政组织法》、《行政程序法》等的颁布都是不同时期改革成果的体现，以法律的形式来巩固在精简机构和裁减人员方面所取得的效果。因此，为了保证改革全过程的稳步推进，我们不仅要求改革措施的实施有法律保证，而且有关改革方案审议的程序和组织结构也要有法律依据，以巩固改革成果。另外，坚持行政改革的持续性，以“常小动”换“不大动”的改革方式来确保稳定政治局面的思路值得我们思考。
综上所述，随着全球化趋势的日益显著、信息社会的日趋成熟，各国政府都面临着新的问题和挑战，我国作为一个发展中大国，面临着许多发展中出现的新问题。西方“政府再造”运动的理论和实践，可以给我国当前的行政体制改革带来一些启示和思考。
[责任编辑：文 心]
[关键词]政府再造 行政体制 改革 启示
[分类号]D5 [文献标识码]A [文章编号]1005－6505(2009)01－0137－04
西方“政府再造”运动的发展距今已有30年的历史，尽管目前要对这一运动及其所形成的“新公共管理”模式作出全面的评价还为时尚早，但在这一实践过程中形成的理念和经验，仍然值得我们去思考。
一、西方国家“政府再造”运动兴起的背景
经济和政治因素是西方“政府再造”运动兴起的两个决定因素。二战以后，西方国家受凯恩斯主义和福利国家观念的影响，政府加大了对市场和社会经济生活的干预。公众对社会福利和公共服务的期望值也越来越高。政府要管的事不断增多，使得政府的职能和规模不断扩张，再加上政府角色时常错位，机构急剧膨胀。尤其自20世纪70年代以来，在经济滞胀的同时又遇到石油危机，社会经济衰退，财政收入减少。而福利主义的推行以及政府扩张使行政开支增大，政府最终陷入了严重的财政危机。官僚机构中制度僵化和冗员充斥、公共决策失误以及政府部门固有的垄断性等导致政府管理中的失灵、低效和官僚主义，社会问题层出不穷，政府形象受损，引发民众对政府治理能力的怀疑，这就是所谓的管理危机和信任危机。困境和危机迫使人们重新思考并调整政府的角色，重新审视政府管理问题。
传统官僚体制的失效以及经济全球化和信息技术革命的推动，是西方“政府再造”运动兴起的另一动因。随着世界的变化和时代的变迁，传统官僚体制与生俱来的局限性以及与时代发展的不适应性日益暴露出来。主要表现在：组织结构趋向僵化和效率低下，丧失了迅速解决公共问题和及时回应公众需求的能力，过多过旧的法规制度限制了公共机构中人员的积极性和创新能力，无法及时适应环境的变化；行政机构规模和公共预算总额产生的最大化倾向，使公共服务绩效越来越低。除了结构性因素外，官僚体制中还有许多官僚病症和组织病症，如墨守成规、反应迟缓、繁文缛节、不负责任、滥用权力、腐败以及组织文化的沉滞、人事制度的呆板等。客观地讲，传统的官僚体制基本上适合传统的工业技术基础和相对稳定的社会结构。但是随着“信息革命”、“市场经济革命”的发展和社会结构的日益分化和变迁，传统官僚体制已明显不适应迅速变化的社会，越来越遭到人们的批评。人们对政府管理和官僚体制的不满或敌视，迫使西方国家相继展开公共行政改革，以改善政府与公众的关系，增强政府合法性，重塑政府的威信。
在竞争和挑战日益激烈的环境中成长和发展起来的私营企业，不断进行管理创新，不断改善组织绩效和形象，赢得了顾客的好评。现代私营企业管理的有效性同政府管理的落后、僵化和质量低劣形成了鲜明的对比。企业的先进管理对公共部门产生影响。比如从提供服务的角度来说，一是企业的先进管理提高了公众对高水准服务的认识和期待；二是企业管理经验向公众表明，提供服务可以有更佳的方法，没有必要依赖官僚们根据他们自己的意愿和便利行事。因此，私营企业的创新精神和管理成果无疑对政府等公共部门的管理和服务产生积极的示范效应并构成巨大的改革压力。
当代西方公共部门管理改革像一场风暴席卷了整个西方，并逐渐成为西方公共管理领域变革的一种新的国际性趋势。这一改革浪潮对世界各国的改革具有深远的影响。在这一改革浪潮中，许多国家收效甚大，尤其是英国、美国和日本。
二、新公共管理改革的先驱——英国的行政改革
(一)英国行政改革的实践
英国不仅是行政改革的先驱，而且一直是西方行政改革的方向标，改革的彻底性是其最大的特点。早在撒切尔当政时代，改革就已展开，经过几十年的演变，其改革已经非常全面和深入，使英国成为最具“政府再造”普遍特征的国家。这次改革最重要的特点是改革范围相当广泛。它涉及到了分权化、民营化、竞争机制、企业精神、非管制化、服务质量、对工会力量的限制等各个层面。概括来讲，可以归结为以下四点：一是政府角色的重新定位与职能优化。英国政府行政改革的着眼点一直在于如何调整政府与社会的关系，如何“卸载”政府包袱，回归小政府模式。为了改变过去政府包揽社会事务的状况，英国政府从改革起始，就把优化职能和削减人员放在了首位，在1979－1990年间，英国政府对46％的国有企业进行了私有化改革，其中包括煤气、水、电、钢铁等一些重要部门；同时，还大力开展行政效率审查，大幅精简人员和机构，在改革起初的五年内就将文官人数削减了20％。这些措施的执行有力地缓解了政府的财政压力和行政支出负担。二是在公共服务领域引入市场机制。通过全面审视政府职能，对那些不能完全推向市场的政府职能实行不同形式的社会化，如合同外包制、内部市场机制等，期望通过竞争带来的破产、失业的威胁来激励公共雇员，从而提高公共部门绩效。三是公共政策领域的改革。改革涉及到教育、医疗卫生、社会保障、环境保护、公共交通、就业等各个领域。就其特征来说。体现出六个共同发展趋势：从平均主义式地对待所有人到给不同的人以不同待遇；从普遍性的享有权到选择公共服务的定额配置；服务提供者由公共机构的垄断到公私混合机制；从服务提供者的集中配置到某种形式的顾客选择；决策权从地方向中央集中，管理和财务权向地方下放；预算配置上引进竞争和结果取向。四是行政体制内部的改革。这包括对组织结构、工作程序、人事制度、监督机制、公共责任机制、管理方法技术等的全面革新。如从1988年开始，英国政府开始推行“改进政府管理：下一步行动方案”。方案的核心是使决策与执行分离。为了达到目的，政府采用了新的组织结构形式——在部门内部设立独立的执行机构，履行政策执行和服务提供职能。又如，在布莱尔政府上台后，继续推行以市场化和“新公共管理”为主要方向的改革。在改革方案中，提出了三个目标：确保政策制定的高度协调和战略性；以公共服务的使用者而非提供者为中心，确保公共服务更符合人民的需要；确保公共服务提供的高效率和高质量。围绕这三个目标，把改革集中在五个领域：(1)政策制定；(2)公共服务的回应性即与公民需求的高度衔接；(3)公共服务提供的效率和质量；(4)大力发展电子政务；(5)公务员制度改革。。这些措施改变了整个英国的行政组织结构和行为特征，使英国政府逐步摆脱了由于传统层级结构的弊端带来的种种矛盾，也大大提高了英国政府的执政水平和服务水平。
(二)英国行政改革对我国行政改革的启示 英国的行政体制改革涉及面相当广泛，从政府结构到政府职能，再到服务理念都有重大的调整。布莱尔政府上台后继续推行行政改革，制定了行政改革的新方向，即要实现由“竞争性政府”向“合作化政府”的转变。这对我国当前公共管理体制改革具有一定的启示意义。第一，把“合作”而不是“竞争”作为政府的新的价值理念具有一定的创新性。我国的行政改革长期以来，都以提高政府管理效率、转变政府职能为首要目标，强调引进市场竞争机制和企业化的管理模式和方法来提高行政效率，这无疑是正确的，但我们也应认识到“竞争”并非万能。例如：新的管理模式的成本能否转化；企业化管理模式能否与公共管理运行机制相兼容；用企业文化改造政府带来的伦理争议等，都值得我们去深思。本文认为，我们在改革的进程中，要不断审视改革的新思路，明确政府机构的首要职责在于解决公民最为担心的问题，而不仅仅是解决这些问题过程中的效率；政府改革的最终目的在于提供周到合适的公共服务。另外，合作也可作为改变目前政府部门各自为政、利益争夺和互相扯皮现象的一种新手段。第二，“合作政府”的改革取向在其他许多方面也值得我们学习。例如：在政策制定过程中，强调结果导向的政策目的，鼓励部门之间的合作来完成目标；推行跨部门以及与政府外部合作计划，创立绩效与创新机构(PIU)以便提供内部高层次的跨部门管理咨询；充分考虑个人、群体、家庭、企业及一切受政策影响的人群，通过扩大政府、授权机构、私企、智囊团之间的联系，共同提高政策质量；建立一只高质量的公务员队伍，并对公务员的伦理加以关注；重新考虑信息技术运用的重点等。第三，关注政府行政行为的结果，实行以结果为动力的绩效责任制值得我们学习。英国行政改革的一条成功经验就是大力推行政府绩效评估，实行以结果为动力的绩效责任制，建立一个行之有效的绩效评估体系，创建高绩效政府组织。建国以来，我国政府已经进行了多次行政管理体制改革，涉及较多的是机构改革，由于一直没有形成完善的责任机制，功能导向而非结果导向仍占据绩效评估的主流地位；责任机制的重心仍放在投入而非产出上，导致政府部门常常责任不清，绩效评估难以开展等。因此，我国的行政机构需要借鉴和引进先进的管理机制、管理技术和工具，以提高政府的效能。同时，必须尽快建立起规范化、制度化、系统化、科学化的政府绩效评估体系，并结合我国的现实国情，不断完善改进我国政府绩效评估的理论框架、方法体系及操作程序，以科学合理的考核带动努力的方向。
三、创造一个少花钱多办事的政府——美国的行政改革
(一)美国行政改革的实践
自卡特政府起，美国政府的行政改革就从来没有停止过。特别是在克林顿政府上台后，更是高举“重塑政府”的大旗，力求“创造一个少花钱多办事的政府”。综合美国行政改革的实践，可以看出，市场化趋向是美国行政改革最显著的特点，它主要表现在以下几个方面：
一是政府功能定位的市场化。它包括两个部分：(1)压缩福利项目，收缩政府社会职能。由于社会福利开支给政府造成巨大的财政负担，所以美国政府改革首先是从压缩福利项目开始的。克林顿政府在1996年进行了号称是“终结福利”的福利政策改革，改革的内容包括社会保障政策、医疗健康保险政策、收入保障政策和住房补助政策等。(2)放松管制，收缩政府的经济职能。美国在二战后发展起来的经济管制在20世纪70年代后期日益显现出其负面作用，因此，放松管制已成为此时政府的必然选择。具体来说，首先放松了对经济主体的规制。如：使企业完全受市场竞争的支配，特别放松了对企业产品、价格等方面的控制。其次加强了对社会领域的规制，但引入了成本一收益的市场评估机制。主要涉及两点：一方面，评估规制成本，以净收益作为规制的设立依据，对那些成本高收益小的项目有所保留；另一方面，设立了富有弹性的方法规制。
二是政府功能输出的市场化。政府功能输出市场化是在政府供给领域引进市场机制，将政府权威与市场交换的功能优势有机组合，提高政府功能输出的能力。它包涵了三方面的含义：(1)政策与执行分离。政府更多的是“掌舵”，而不是“划桨”。(2)消费者有权享受公共服务。(3)公共服务供给者实行多元化，竞争发展。在美国，政府公共服务输出的市场化主要是通过合同出租、公私合作、用者付费和凭单制度这四种类型来实现的。
三是“顾客导向”型的政府重塑。美国各级政府发起了以放松管制为取向的政府内部管理改革：设计一种“政府官员对结果负责，而不仅仅是对过程负责”的新体制。在重塑政府的活动中，社会公众成为政府部门和政府雇员直接服务的“顾客”，强化的是一种“顾客导向”型的政府，其目的是增加政府对公民的回应性，重新树立公民对政府的信任。
(二)美国行政改革对中国行政改革的启示
首先，放松政府管制，实行“规制缓和”。在我国的政府改革过程中，必须去除众多公共部门束缚公务员及社会公众办事手脚的规章制度，相信并依靠公务员及社会公众的责任心和能力来从事新的创造性工作，以提高办事效率。这一做法的指导思想是要改变官员照章办事、循规蹈矩的传统，尽可能地使其发挥出潜能和创造力，以令社会各阶层满意的创造性工作，增进社会的整体利益。同时协调好各方面的利益关系，促进社会总体福利水平的提高。从美国政府改革的实践中我们可以看出，放松政府管制有一个基本的前提就是完备的法制社会且公民的法律意识很强，但是我国目前尚不具备这一条件，所以，在政府改革的过程中必须加快法制建设步伐。其次，实行分权管理。实现公共决策的民主化，政府部门可以通过分权、放权和共同协商等方式把基层公务员和社会公众吸收到公共决策的主体中来，在公共决策中强调他们的地位和作用，以提高决策的质量和效率。实际上，这个过程就是公共决策民主化的过程。基层公务员和公民可以通过参与和影响公共决策的方式来实现自己的利益。对于国家基层公务员来讲，政府给他们更多参与权力分配的机会，可以通过自下而上的参与模式来发挥底层公务员在政府中的积极性和创造性；对于社会公众来讲，可以通过提案和建议、协商咨询和听证以及推行竞争性的公共服务机制来参与到公共决策中来。在这种公众参与的机制下，公众通过对服务方式和内容的选择达到对服务机构的监督，实现公众主权。最后，引进市场模式。美国政府的市场化模式，实行决策与执行分开，政府的主要职责是进行决策和管理，即制定公共政策并实施监督与评估，而具体的公共服务则由私营部门、非赢利组织和下级政府组织通过竞争来提供。政府通过引入竞争机制、采用合同制等方式来实现公共服务的市场化，同时与政府放权的做法相适应，政府在工作的运行过程中应该根据市场的游戏规则制定公共政策。在市场模式下，政府要根据公众的需要来提 供服务，即不是以政府为中心，公众围绕政府转；而是以公众为中心，政府围绕公众的需求转。
四、市场化、民营化和分权化——日本的行政改革
(一)日本行政改革的主要内容和举措
日本的行政改革是在经济低迷与政局混乱中启动并完成的。其改革内容是全面的，体现了市场化、民营化、分权化和法制化的趋向，在行政机构重新设置的过程中，完成了对传统官僚制的根本性改造，其主要内容包括：一是大幅调整政策机构，对中央行政机构进行重新设置。如在省厅组织结构数量方面由1府21省厅过渡到1府12省厅；内阁成员数量由20人以内消减到原则上14人以内，在必要时可以追加3人(如特命担当全权大臣等)；副大臣政务官数量是在12个省厅中共配备22位副大臣和26位政务官，取代现在各省厅中的32个政务官等。二是进行人事制度改革。首先，大幅裁减人员。到2010年将国家公务员总数削减25％，减至41万人。新省厅体制的定员比原来减少了1万多人，同时，还有邮政、邮政储蓄、简易保险推行民营化挤出了约30万人。这样，改革后的日本行政机构的官员变得少而精，提高了行政绩效。其次，改革公务员任用制度。实行体现能力和实绩主义的奖惩分明的人事制度，同时推行副大臣和政务官制度，即在新省厅设置1－2名副大臣和2－3名政务官，官僚则控制在14人以内。三是推动政府附属机构改革。将国立医院、博物馆、研究所等从政府部门分离出去，实行独立法人化，同时推行邮政等特殊法人改革，实现民营化。四是削减国家管辖事项，向地方分权。推进地方政府合并，将原有的3000多个地方政府缩编为1000个左右，同时减少中央政府对地方的干预。五是推进电子政务。在限定的期限内实现电子政府，包括与地方政府一起构筑综合电子行政网络。
(二)日本行政改革对中国行政改革的启示
日本政府行政改革的主要经验，可归结为以下两点：第一，“总定员法”式的机构精简模式，可加强预算约束，实现精兵简政。日本在改革过程中探索出了“总定员法”式的机构精简模式，这就是公务员定员管理中的“总量控制”方式。在这一方式下，主体——国会只控制定员总额，而这一总额的具体分配则交给内阁处理。这种做法克服了日本开始实行的《定员法》实行个量控制的僵化做法，只是从总量上限制，各省厅可以根据工作的需要和形势的变化加强或精简某些部门，甚至还可以增设新的部门。另外，从理论上来说，这种从总量上控制人员和机构的做法也是必要的。行政机构因其行使国家公共权力的特殊性而有着很强的自我扩张欲望。历史也已多次向我们证明，在行政机构存在极大扩张欲望的情况下，不实行强制性的“封顶”式的组织法，机构和人员的总量很难抑制下来。因此，在实际的行政工作中我们要对机构和人员的数量给予有意识的控制，实现精兵简政。第二，行政改革的推动和成功，最终还要有法律、法制的保障，否则在改革的实施过程中，原来的改革目标容易发生变形，出现回流现象。从日本行政改革成功的经验中，可以看出日本非常重视立法，及时地将改革成果用法制的形式巩固下来，比如《国家行政组织法》、《行政程序法》等的颁布都是不同时期改革成果的体现，以法律的形式来巩固在精简机构和裁减人员方面所取得的效果。因此，为了保证改革全过程的稳步推进，我们不仅要求改革措施的实施有法律保证，而且有关改革方案审议的程序和组织结构也要有法律依据，以巩固改革成果。另外，坚持行政改革的持续性，以“常小动”换“不大动”的改革方式来确保稳定政治局面的思路值得我们思考。
综上所述，随着全球化趋势的日益显著、信息社会的日趋成熟，各国政府都面临着新的问题和挑战，我国作为一个发展中大国，面临着许多发展中出现的新问题。西方“政府再造”运动的理论和实践，可以给我国当前的行政体制改革带来一些启示和思考。
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