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摘 要 关于民主集中制，理论界已经有了很多的探讨，但一些研究在落实到实践层面时却很难得到一个合理的结果。从政治行政二分法角度解读民主集中制，将其分为政治层面的民主和行政层面的集中来理解，有利于民主集中制在实践中具有更强的可操作性，这对于优化当前中国的政府过程具有重要意义
关键词 民主集中制 政治行政二分法 政府过程
作者简介：龚大明，南开大学周恩来政府管理学院，政治学与行政学系；伍欣，南开大学周恩来政府管理学院政治学与行政学系。
中图分类号：D621文献标识码：A文章编号：1009-0592（2013）03-148-03
一、问题的提出与关于民主集中制研究的文献综述
中国宪法第一章第3条规定：“中华人民共和国的国家机构实行民主集中制的原则”，党章也规定党的建设坚持民主集中制原则。自从中国共产党建党以来，民主集中制就在党的理论建设中占据着重要地位。理论界对于民主集中制也一直持续关注，例如在中国知网上搜索主题中含有“民主集中制”一词的文献，就可以搜到8015条结果。笔者又从人大复印资料中搜索到一些核心刊物上关于民主集中制的文章，发现这些文章大多是对民主集中制概念的剖析或者分析研讨民主集中制的历史演变。在已有的关于民主集中制的研究成果中，很多学者试图通过不同的角度为这一概念的内涵做出一个比较令人信服和准确的界定。但围绕民主集中制的内涵和属性（如民主集中制到底是一项组织原则还是一项组织制度，或是二者兼而有之？）都存在不同的理解和认识，由此而建，民主集中制的研究尚需进一步深化的发展。
就历史演变而言，民主集中制是最早是作为一项组织原则被提出并发展起来的，就此而言，其属性也主要应该限定在作为一项组织原则进行探讨。一些学者在强调民主集中制的重要性时，往往偏于扩大论述其功能、作用和适用范围，甚至论证经济、政治和思想文化等许许多多的问题都可以用民主集中制来处理和解决，这种过分泛化的分析倾向有时反而不利于我们正确理解和在实践中贯彻执行民主集中制。
在很多学者那里，民主集中制是针对实践中领导的个人专断和极端民主化两种倾向而确立的一项原则。也正是因为这样，绝大部分探讨民主集中制的文献都不可避免要落到对民主和集中关系的把握问题上来，对二者关系的理解，主要可以分成如下几类看法：民主多一点还是集中多一点、民主集中制的实质是民主制还是集中制、民主集中制的实质是民主与集中的辩证统一等。再者，就是目前党内文件所正式表述的那样，民主集中制是民主基础上的集中和集中指导下的民主。在笔者看来，这些阐述似乎更适用于对领导的工作作风的阐述，而正是这些相关论述造成了把民主集中制从国家组织原则的含义泛化为领导的工作作风的倾向。
在剖析民主集中制的概念时，通常有论者把民主集中制说成是“民主的集中制”，不难想象，在现实中，“‘民主的集中制’绝对不可能分成‘民主的’和‘集中制’这两部分而单独存在的”。很多学者对于民主集中制的探讨落实到实践中来多缺少可操作性。民主的实现离不开法制的保障。在一个制度得不到有效遵守的环境里，组织中的人在权力的诱惑下，民主集中制也就容易异化为权力集中制。所关于民主集中制的论述如果缺少或者不具有可操作性，在实践中就可能演变成阻碍民主健康发展的根源。
当然，在很多对于民主集中制探讨得比较深入的学者那里，他们围绕这一概念提出了比较独到和操作取向的观点的研究。例如，蔡定剑在《中国人大制度》一书中，就通过对民主集中制的起源和演变的分析，明确提出“民主集中制的正确含义应该是国家权力的组织原则，而不能作为领导者个人的思想方法和工作方法，也不能作为处理领导与群众关系的原则”。他认为如果赋予每个领导者个人既可以发扬民主，又可以实行集中的权力与自由的话，就很难保证领导个人说了算的一言堂情況的出现。民主集中制体现在个人身上难以避免主观随意。韩光宇近年来就民主集中制的问题进行了深入研究，在其论文集《民主集中制研究》中对民主集中制的可操作性进行了系统的论述。他认为，现实对民主集中制一词的使用包括了理论层面、制度层面、程序层面、观念层面和作风层面等几种含义。他比较倾向于把民主集中制作为一种政治制度和一种实行集体领导的制度、原则而非一种领导方式和方法，并重视将其可操作性地在现实的政治生活中建立起来，以发挥其优越性。
如上所述，在现有的关于民主集中制的研究成果中，从可操作性的制度取向来理解民主集中制的研究相对少见，本文正是基于对民主集中制的可操作性的制度取向的理解，同时借鉴政治和行政二分法的分析思路，尝试对民主集中制提出一种新的解读。
二、关于政治行政二分法
政治与行政的二分法是行政学理论的经典观点，也是一种重要的研究方法。威尔逊曾基于政治与行政二分的原则提出把行政学研究从政治学中分离出来，使之成为一门独立的和专门的学科。古德诺在威尔逊的基础上对行政与政治的不同作用进一步加以区分和分析。
政治行政二分法认为，作为具有自己核心价值和固有功能的相对独立领域的政治与行政，都有各自的行为主体和相应的制度保障。如果说政治是国家有组织的意志，那么行政则是国家围绕意志的活动。政治是从下而上的运行方向，是把民众的利益上升为国家意志（以法律和政策为主要形式）的过程；行政则是由上而下运行的，是将国家意志付诸实际的过程。这是政治与行政的根本区别。政治规定的是行政活动的范围，但不是行政内容的来源。“自行政独立于政治以来，行政就定位在政策执行方面”。从政府过程的角度考察，政治可以主要理解为决策环节，而行政则可以主要理解为政策的执行。
对“古德诺的政治与行政二分法思想在我国和其他一些国家行政学的发展以及更加完善的行政体制的建立方面的功劳是不可抹杀的”。二分法理论为我们发展行政理论研究提供了研究方法和框架，对我国当前行政学科的建立和发展以及实践具有很大的理论价值。任何国家的政府过程中都客观存在着政治领域与行政领域。正确认识政治与行政之间所存在着的相对的区别，有助于管理者选择正确地方法去解决已经正确识别的政治问题或行政问题。在改革中我们所遇到的重新界定政府职能、强调行政权力与依法行政等问题，实际上也就是整合政治与行政的关系。“正确理解和评价政治与行政二分这一观点，既有助于我国行政学理论的健康发展，又有助于我国在政府管理实践中合理地处理政治与行政的关系”。 三、从政治行政二分法角度解读民主集中制
如图所示，在政治层面，社会不同阶层在利益表达时掌握有平等的话语权，他们通过民主的方式使自己的利益诉求上升为法律决策等国家意志；在行政层面，通过行政权力的集中化，使符合人民利益诉求的法律、政策一经通过民意机关而交付于行政机构后得以顺利无阻的执行。政治对应着民主、行政对应着集中，这就是政治行政二分法角度解析的民主集中制。
（一）从二分法角度探析马列主义经典作家的民主集中制论述
早在1847年，马克思和恩格斯在为共产主义者同盟起草的章程中，曾就如何实行民主和集中做出了若干具体的规定，虽然他们没有明确提出来民主集中制的概念，但他们这些论述中所蕴涵的精神却是民主集中制得以创立的思想和理论基础。在马克思、恩格斯的阐述中，“议行合一”的共产主义者同盟包含支部、区部、总区部、中央委员会和代表大会等组织机构，其中代表大会是同盟的立法机关，中央委员会则是同盟的权力执行机关，盟员们一律平等且要服从同盟的决定。尽管马克思、恩格斯论述的巴黎公社是代议机关和行政机关的合而为一，但在具体的操作中，民主在充当代议机关的代表大会中更有必要也更能合理地得到实现，而集中则在充当权力执行机关的中央委员会中更需要得到贯彻。
学术界目前比较赞同列宁是确切地提出民主集中制的第一人。但他提出这一概念主要是克服党内的小组习气，也就是說这是从领导作风层面上所进行的阐述。
中国共产党最先是针对政权的组织原则而提出民主集中制的，而这一时期的民主集中制，也最能契合政治行政二分的思路。1937年毛泽东在同英国记者贝特兰的谈话中头一次比较系统的论述了民主集中制的意义：“民主和集中之间，并没有不可越过的深沟，对于中国，二者都是必须的。一方面，我们所要求的政府，必须是真正能够代表民意的政府，这个政府一定要有全中国广大人民的支持和拥护，人民也一定要能够自由地去支持和有一切机会去影响政府的政策，这就是民主制的意义。另一方面，行政权力的集中化是必要的，当人民要求的政策一经通过民意机关而交付于选举的政府的时候，即由政府去执行，只要执行时不违背曾经民意通过的方针，其执行能顺利无阻，这就是集中制的意义”。
毛泽东的这段话可以说是从政治行政二分法角度对于民主集中制最为精辟的表述。可以看出，用政治行政二分法解读民主集中制的前提是民主集中制在国家制度的意义上使用。民主是指政府的产生，政治层面上国家的权力的产生以人民的支持为基础，这些机关的工作通过民主的方式进行；集中则是指行政权力要集中统一行使，去执行政治层面民意机关所制定出来的法律、政策。
毋庸置疑，在中国的政治制度框架下，全国人大和国务院及各个部门大致分别担任着政治与行政两方面的角色。1945年毛泽东在《论联合政府》的著作中，阐述了新民主主义的政权建设，强调了以民主集中制建设新民主主义政权。他所讲的民主是指人民代表大会决定大政方针，选举政府，使各级人大具有高度的权力；集中则是指行政机关集中处理被各级人大所委托的一切事务。可见，这个时期的民主集中制是“用来处理代表机关与人民，代表机关与行政机关权力关系的原则”。而这个意义上的民主集中制也最具有可操作性，对于现实的政府过程具有极其重要的理论指导的意义。
与以上对于民主集中制的解释相比，建国后毛泽东在扩大的中央工作会议上讲话时，把民主集中制解读为民主就是领导让群众讲话，而集中则是最后领导者个人选择出正确的意见做出决策，认为民主集中制是工作中一方面要有民主，另一方面要有集中。“要真正把问题敞开，让群众讲话，哪怕是骂自己的话，也要让人家讲”，解决人民内部矛盾时，“一句话，只能用民主的方法，让群众讲话的方法”，“没有民主，不可能有正确的集中”，“什么叫集中？首先是集中正确的意见”等等，从毛泽东的这些阐述中可以看出，这时候的他对于民主集中制的解释已经从之前的国家制度层面转变成为一种领导方式和工作方法了。这里面他把原本属于民主的少数服从多数演变成了领导者个人最终的选择和判断，民主更多是在理论上为领导者的集中赋予决策上的合法性，而在制度缺欠的背景下，实践中手握资源与决策权的领导可能会缺乏听从民意的激励和约束。在官僚制度体系下每个人都是根据上级的指示和偏好而行事以图自己的升迁，至于民众的利益诉求能否在领导者的决策中得到体现则有着太多因主观随意而带来的不确定性。对民族集中制解释从“政权原则”到“工作作风”的转变在一定程度上也可以说是“走进了民主集中制的误区，也把党和国家的领导工作带进了误区”。这一工作作风取向的民主集中制在缺乏可操作性的情况下，在实践中造成党和国家民主生活的破坏，一言堂、个人崇拜等家长制现象的滋长，党的领导可能会异化为个人领导，以人划线、以权力判断是非，把持有不同意见的同志当作阶级敌人予以斗争，激化人民内部矛盾。
（二）从二分法角度探析宪法中的民主集中制
在现代代议制政府的制度设计里，普遍认定国家的权力来源于人民，政治层面上的民主为国家机构的产生，政府的决策提供了合法性、合理性的来源。定位于政策执行方面的行政则要求政策执行过程中的效率，故而要求集中权力。我国宪法第1章第3条规定，“中华人民共和国的国家机构实行民主集中制的原则”。宪法对这一组织原则的具体确定也可以从政治的民主，行政的集中两个层面进行概括。“全国人民代表大会和地方各级人民代表大会都由民主产生，对人民负责，受人民监督”，这是政治层面上国家机构的产生、决策和法律的制定以及人大其他权力的来源以及运行都必须在真正民主的方式下进行，以保证利益表达的畅通，为整个国家机关提供合法性来源。国家行政机关“由人民代表大会产生，对它负责，受它监督”表明了行政机关产生的民主基础，同时从《宪法》第八十六条规定“国务院实行总理负责制。各部、各委员会实行部长、主任负责制”的规定可以看出政府过程中实行首长负责制的行政机关的活动是以其本身的集权特征为前提的。 政治层面上的民主必须是真正的民主，为了深入而全面的认识、界定问题，合理地制定政策和法律，重要的各种立场、观点、都应充分地得到表达和汇聚，并在相互碰撞中产生更多的智慧。因而政治层面上的各个参与者都需要独立性和在思想表达等方面的自由。在人大内部和人大职权的行使上，人大讨论决定问题并非集中的方法，而仅仅就是且只能是民主的方法。各种意见得到充分表达、代表们的权利平等、少数服从多数等就是不折不扣的民主的特征。把政治层面上的人大的工作说成是民主集中制的看法可能对于真正的民主的意义与特征并没有把握好。同样，在行政层面上，政策执行过程中最为重要的是执行效率，通过集权与纵横两个方面的合理分工，形成具有级别性的官僚制以提高效率。按照宪法规定，行政机关实行首长负责制，有效地执行政治层面诞生的决策、法律和上级机关的命令要求行政机关必须集中权力。尽管行政机关在做出决定时要广泛地听取各方面的意见，但这改变不了他还是一种集中关系的本质，而非所谓的民主集中制。
当前学术界对于民主集中制的阐述并不着重于国家制度意义上，而是更多在领导的工作作风上进行探讨，比如处理党内工作中民主与集中的关系上。笔者认为从这一角度对民主集中制所进行的规范性探讨在现实中可能很难真正得到执行。苏共以及建国后党内所出现的领导人崇拜、一言堂现象已经很好的证明了这一点。
（三）党章中的民主集中制
与宪法只出现一次“民主集中制”一次相比，党章中则共有五处出现了这一概念。分别是针对党的建设、党的组织制度和党的领导干部必须具备条件三个方面而言，如果从政治与行政二分法角度来分析党的组织，可以发现，党本身可以说是一个议行合一的组织。“（各级）党组织及其领导具有决策权并作为政治组织存在，但对上级党组织来说却是执行组织”。
党章规定党的建设坚持民主集中制原则，且定义民主集中制是“民主基础上的集中和集中指导下的民主相结合”，结合前面的考察可以看出，党章所规定的充分发扬党内民主，实行正确的集中如果进入具体操作过程中，会出现如何具体把握集中与民主的关系、保障民主得以真正落实的问题。在党的组织制度上的民主集中制，少数服从多数、党的各级领导机关即党的全国和地方各级代表大会以及他们所产生的中央委员会的产生方式、具体工作和党的集体领导、党和人民监督党和领导人的工作等都是民主的内容，而下级组织服从上级组织、下级组织向上级组织请示和报告工作、委员会成员根据基体的决定和分工切实履行自己的职责等规定则都是集中的体现。党章中的“个人服从党的组织”应该理解为个人服从党组织民主做出的决策。把民主集中制中的民主与集中分开并结合政治行政二分法的理论理解，才能在实际工作中不犯糊涂，真正做到民主与效率的协调。
四、结语：从政治行政二分法角度解读民主集中制的意义
在理论上，从政治行政二分法解读民主集中制可以强化制度意义上的民主集中制，从而有利于民主集中制的研究从难具有操作性的领导的工作作风层面的探讨向如何真正实现民主以及更有效实行集中的制度层面倾斜。民主集中制的民主与集中不能有任何偏颇，更不能像一些学者那样把民主集中制的集中方面进行过分的强调。政治行政二分法给我们的启示，就是要把民主集中制作为国家权力的组织原则来理解并积极建立完备的可操作性的制度。
实践上，政治层面的民主与行政层面上的集中有利于解决当前政府过程中政治行政化、行政政治化的混乱。对于当前中国的政治体制改革有着极其重要的意义。同时，通过政治行政二分法理解民主集中制也有助于党内民主决策和集中执行的制度建设。
参考文献：
[1]王贵秀.民主集中制正误.中国井冈山干部学院学报.2008（2）.
[2]蔡定剑.中国人大制度.北京：社会科学文献出版社.1996.
[3]金東日.中国政府过程的体制症结探析：以政策过程为中心.学海.2008（2）.
[4]王瑾.浅议政治行政二分法及其对我国的启示.法制与社会.2008（3）.
[5]毛泽东选集（第1卷）.北京：人民出版社.1991.
[6]毛泽东著作选读（下册）.北京：人民出版社.1965.
[7]韩光宇.民主集中制研究.长沙：湖南大学出版社.2008.
关键词 民主集中制 政治行政二分法 政府过程
作者简介：龚大明，南开大学周恩来政府管理学院，政治学与行政学系；伍欣，南开大学周恩来政府管理学院政治学与行政学系。
中图分类号：D621文献标识码：A文章编号：1009-0592（2013）03-148-03
一、问题的提出与关于民主集中制研究的文献综述
中国宪法第一章第3条规定：“中华人民共和国的国家机构实行民主集中制的原则”，党章也规定党的建设坚持民主集中制原则。自从中国共产党建党以来，民主集中制就在党的理论建设中占据着重要地位。理论界对于民主集中制也一直持续关注，例如在中国知网上搜索主题中含有“民主集中制”一词的文献，就可以搜到8015条结果。笔者又从人大复印资料中搜索到一些核心刊物上关于民主集中制的文章，发现这些文章大多是对民主集中制概念的剖析或者分析研讨民主集中制的历史演变。在已有的关于民主集中制的研究成果中，很多学者试图通过不同的角度为这一概念的内涵做出一个比较令人信服和准确的界定。但围绕民主集中制的内涵和属性（如民主集中制到底是一项组织原则还是一项组织制度，或是二者兼而有之？）都存在不同的理解和认识，由此而建，民主集中制的研究尚需进一步深化的发展。
就历史演变而言，民主集中制是最早是作为一项组织原则被提出并发展起来的，就此而言，其属性也主要应该限定在作为一项组织原则进行探讨。一些学者在强调民主集中制的重要性时，往往偏于扩大论述其功能、作用和适用范围，甚至论证经济、政治和思想文化等许许多多的问题都可以用民主集中制来处理和解决，这种过分泛化的分析倾向有时反而不利于我们正确理解和在实践中贯彻执行民主集中制。
在很多学者那里，民主集中制是针对实践中领导的个人专断和极端民主化两种倾向而确立的一项原则。也正是因为这样，绝大部分探讨民主集中制的文献都不可避免要落到对民主和集中关系的把握问题上来，对二者关系的理解，主要可以分成如下几类看法：民主多一点还是集中多一点、民主集中制的实质是民主制还是集中制、民主集中制的实质是民主与集中的辩证统一等。再者，就是目前党内文件所正式表述的那样，民主集中制是民主基础上的集中和集中指导下的民主。在笔者看来，这些阐述似乎更适用于对领导的工作作风的阐述，而正是这些相关论述造成了把民主集中制从国家组织原则的含义泛化为领导的工作作风的倾向。
在剖析民主集中制的概念时，通常有论者把民主集中制说成是“民主的集中制”，不难想象，在现实中，“‘民主的集中制’绝对不可能分成‘民主的’和‘集中制’这两部分而单独存在的”。很多学者对于民主集中制的探讨落实到实践中来多缺少可操作性。民主的实现离不开法制的保障。在一个制度得不到有效遵守的环境里，组织中的人在权力的诱惑下，民主集中制也就容易异化为权力集中制。所关于民主集中制的论述如果缺少或者不具有可操作性，在实践中就可能演变成阻碍民主健康发展的根源。
当然，在很多对于民主集中制探讨得比较深入的学者那里，他们围绕这一概念提出了比较独到和操作取向的观点的研究。例如，蔡定剑在《中国人大制度》一书中，就通过对民主集中制的起源和演变的分析，明确提出“民主集中制的正确含义应该是国家权力的组织原则，而不能作为领导者个人的思想方法和工作方法，也不能作为处理领导与群众关系的原则”。他认为如果赋予每个领导者个人既可以发扬民主，又可以实行集中的权力与自由的话，就很难保证领导个人说了算的一言堂情況的出现。民主集中制体现在个人身上难以避免主观随意。韩光宇近年来就民主集中制的问题进行了深入研究，在其论文集《民主集中制研究》中对民主集中制的可操作性进行了系统的论述。他认为，现实对民主集中制一词的使用包括了理论层面、制度层面、程序层面、观念层面和作风层面等几种含义。他比较倾向于把民主集中制作为一种政治制度和一种实行集体领导的制度、原则而非一种领导方式和方法，并重视将其可操作性地在现实的政治生活中建立起来，以发挥其优越性。
如上所述，在现有的关于民主集中制的研究成果中，从可操作性的制度取向来理解民主集中制的研究相对少见，本文正是基于对民主集中制的可操作性的制度取向的理解，同时借鉴政治和行政二分法的分析思路，尝试对民主集中制提出一种新的解读。
二、关于政治行政二分法
政治与行政的二分法是行政学理论的经典观点，也是一种重要的研究方法。威尔逊曾基于政治与行政二分的原则提出把行政学研究从政治学中分离出来，使之成为一门独立的和专门的学科。古德诺在威尔逊的基础上对行政与政治的不同作用进一步加以区分和分析。
政治行政二分法认为，作为具有自己核心价值和固有功能的相对独立领域的政治与行政，都有各自的行为主体和相应的制度保障。如果说政治是国家有组织的意志，那么行政则是国家围绕意志的活动。政治是从下而上的运行方向，是把民众的利益上升为国家意志（以法律和政策为主要形式）的过程；行政则是由上而下运行的，是将国家意志付诸实际的过程。这是政治与行政的根本区别。政治规定的是行政活动的范围，但不是行政内容的来源。“自行政独立于政治以来，行政就定位在政策执行方面”。从政府过程的角度考察，政治可以主要理解为决策环节，而行政则可以主要理解为政策的执行。
对“古德诺的政治与行政二分法思想在我国和其他一些国家行政学的发展以及更加完善的行政体制的建立方面的功劳是不可抹杀的”。二分法理论为我们发展行政理论研究提供了研究方法和框架，对我国当前行政学科的建立和发展以及实践具有很大的理论价值。任何国家的政府过程中都客观存在着政治领域与行政领域。正确认识政治与行政之间所存在着的相对的区别，有助于管理者选择正确地方法去解决已经正确识别的政治问题或行政问题。在改革中我们所遇到的重新界定政府职能、强调行政权力与依法行政等问题，实际上也就是整合政治与行政的关系。“正确理解和评价政治与行政二分这一观点，既有助于我国行政学理论的健康发展，又有助于我国在政府管理实践中合理地处理政治与行政的关系”。 三、从政治行政二分法角度解读民主集中制
如图所示，在政治层面，社会不同阶层在利益表达时掌握有平等的话语权，他们通过民主的方式使自己的利益诉求上升为法律决策等国家意志；在行政层面，通过行政权力的集中化，使符合人民利益诉求的法律、政策一经通过民意机关而交付于行政机构后得以顺利无阻的执行。政治对应着民主、行政对应着集中，这就是政治行政二分法角度解析的民主集中制。
（一）从二分法角度探析马列主义经典作家的民主集中制论述
早在1847年，马克思和恩格斯在为共产主义者同盟起草的章程中，曾就如何实行民主和集中做出了若干具体的规定，虽然他们没有明确提出来民主集中制的概念，但他们这些论述中所蕴涵的精神却是民主集中制得以创立的思想和理论基础。在马克思、恩格斯的阐述中，“议行合一”的共产主义者同盟包含支部、区部、总区部、中央委员会和代表大会等组织机构，其中代表大会是同盟的立法机关，中央委员会则是同盟的权力执行机关，盟员们一律平等且要服从同盟的决定。尽管马克思、恩格斯论述的巴黎公社是代议机关和行政机关的合而为一，但在具体的操作中，民主在充当代议机关的代表大会中更有必要也更能合理地得到实现，而集中则在充当权力执行机关的中央委员会中更需要得到贯彻。
学术界目前比较赞同列宁是确切地提出民主集中制的第一人。但他提出这一概念主要是克服党内的小组习气，也就是說这是从领导作风层面上所进行的阐述。
中国共产党最先是针对政权的组织原则而提出民主集中制的，而这一时期的民主集中制，也最能契合政治行政二分的思路。1937年毛泽东在同英国记者贝特兰的谈话中头一次比较系统的论述了民主集中制的意义：“民主和集中之间，并没有不可越过的深沟，对于中国，二者都是必须的。一方面，我们所要求的政府，必须是真正能够代表民意的政府，这个政府一定要有全中国广大人民的支持和拥护，人民也一定要能够自由地去支持和有一切机会去影响政府的政策，这就是民主制的意义。另一方面，行政权力的集中化是必要的，当人民要求的政策一经通过民意机关而交付于选举的政府的时候，即由政府去执行，只要执行时不违背曾经民意通过的方针，其执行能顺利无阻，这就是集中制的意义”。
毛泽东的这段话可以说是从政治行政二分法角度对于民主集中制最为精辟的表述。可以看出，用政治行政二分法解读民主集中制的前提是民主集中制在国家制度的意义上使用。民主是指政府的产生，政治层面上国家的权力的产生以人民的支持为基础，这些机关的工作通过民主的方式进行；集中则是指行政权力要集中统一行使，去执行政治层面民意机关所制定出来的法律、政策。
毋庸置疑，在中国的政治制度框架下，全国人大和国务院及各个部门大致分别担任着政治与行政两方面的角色。1945年毛泽东在《论联合政府》的著作中，阐述了新民主主义的政权建设，强调了以民主集中制建设新民主主义政权。他所讲的民主是指人民代表大会决定大政方针，选举政府，使各级人大具有高度的权力；集中则是指行政机关集中处理被各级人大所委托的一切事务。可见，这个时期的民主集中制是“用来处理代表机关与人民，代表机关与行政机关权力关系的原则”。而这个意义上的民主集中制也最具有可操作性，对于现实的政府过程具有极其重要的理论指导的意义。
与以上对于民主集中制的解释相比，建国后毛泽东在扩大的中央工作会议上讲话时，把民主集中制解读为民主就是领导让群众讲话，而集中则是最后领导者个人选择出正确的意见做出决策，认为民主集中制是工作中一方面要有民主，另一方面要有集中。“要真正把问题敞开，让群众讲话，哪怕是骂自己的话，也要让人家讲”，解决人民内部矛盾时，“一句话，只能用民主的方法，让群众讲话的方法”，“没有民主，不可能有正确的集中”，“什么叫集中？首先是集中正确的意见”等等，从毛泽东的这些阐述中可以看出，这时候的他对于民主集中制的解释已经从之前的国家制度层面转变成为一种领导方式和工作方法了。这里面他把原本属于民主的少数服从多数演变成了领导者个人最终的选择和判断，民主更多是在理论上为领导者的集中赋予决策上的合法性，而在制度缺欠的背景下，实践中手握资源与决策权的领导可能会缺乏听从民意的激励和约束。在官僚制度体系下每个人都是根据上级的指示和偏好而行事以图自己的升迁，至于民众的利益诉求能否在领导者的决策中得到体现则有着太多因主观随意而带来的不确定性。对民族集中制解释从“政权原则”到“工作作风”的转变在一定程度上也可以说是“走进了民主集中制的误区，也把党和国家的领导工作带进了误区”。这一工作作风取向的民主集中制在缺乏可操作性的情况下，在实践中造成党和国家民主生活的破坏，一言堂、个人崇拜等家长制现象的滋长，党的领导可能会异化为个人领导，以人划线、以权力判断是非，把持有不同意见的同志当作阶级敌人予以斗争，激化人民内部矛盾。
（二）从二分法角度探析宪法中的民主集中制
在现代代议制政府的制度设计里，普遍认定国家的权力来源于人民，政治层面上的民主为国家机构的产生，政府的决策提供了合法性、合理性的来源。定位于政策执行方面的行政则要求政策执行过程中的效率，故而要求集中权力。我国宪法第1章第3条规定，“中华人民共和国的国家机构实行民主集中制的原则”。宪法对这一组织原则的具体确定也可以从政治的民主，行政的集中两个层面进行概括。“全国人民代表大会和地方各级人民代表大会都由民主产生，对人民负责，受人民监督”，这是政治层面上国家机构的产生、决策和法律的制定以及人大其他权力的来源以及运行都必须在真正民主的方式下进行，以保证利益表达的畅通，为整个国家机关提供合法性来源。国家行政机关“由人民代表大会产生，对它负责，受它监督”表明了行政机关产生的民主基础，同时从《宪法》第八十六条规定“国务院实行总理负责制。各部、各委员会实行部长、主任负责制”的规定可以看出政府过程中实行首长负责制的行政机关的活动是以其本身的集权特征为前提的。 政治层面上的民主必须是真正的民主，为了深入而全面的认识、界定问题，合理地制定政策和法律，重要的各种立场、观点、都应充分地得到表达和汇聚，并在相互碰撞中产生更多的智慧。因而政治层面上的各个参与者都需要独立性和在思想表达等方面的自由。在人大内部和人大职权的行使上，人大讨论决定问题并非集中的方法，而仅仅就是且只能是民主的方法。各种意见得到充分表达、代表们的权利平等、少数服从多数等就是不折不扣的民主的特征。把政治层面上的人大的工作说成是民主集中制的看法可能对于真正的民主的意义与特征并没有把握好。同样，在行政层面上，政策执行过程中最为重要的是执行效率，通过集权与纵横两个方面的合理分工，形成具有级别性的官僚制以提高效率。按照宪法规定，行政机关实行首长负责制，有效地执行政治层面诞生的决策、法律和上级机关的命令要求行政机关必须集中权力。尽管行政机关在做出决定时要广泛地听取各方面的意见，但这改变不了他还是一种集中关系的本质，而非所谓的民主集中制。
当前学术界对于民主集中制的阐述并不着重于国家制度意义上，而是更多在领导的工作作风上进行探讨，比如处理党内工作中民主与集中的关系上。笔者认为从这一角度对民主集中制所进行的规范性探讨在现实中可能很难真正得到执行。苏共以及建国后党内所出现的领导人崇拜、一言堂现象已经很好的证明了这一点。
（三）党章中的民主集中制
与宪法只出现一次“民主集中制”一次相比，党章中则共有五处出现了这一概念。分别是针对党的建设、党的组织制度和党的领导干部必须具备条件三个方面而言，如果从政治与行政二分法角度来分析党的组织，可以发现，党本身可以说是一个议行合一的组织。“（各级）党组织及其领导具有决策权并作为政治组织存在，但对上级党组织来说却是执行组织”。
党章规定党的建设坚持民主集中制原则，且定义民主集中制是“民主基础上的集中和集中指导下的民主相结合”，结合前面的考察可以看出，党章所规定的充分发扬党内民主，实行正确的集中如果进入具体操作过程中，会出现如何具体把握集中与民主的关系、保障民主得以真正落实的问题。在党的组织制度上的民主集中制，少数服从多数、党的各级领导机关即党的全国和地方各级代表大会以及他们所产生的中央委员会的产生方式、具体工作和党的集体领导、党和人民监督党和领导人的工作等都是民主的内容，而下级组织服从上级组织、下级组织向上级组织请示和报告工作、委员会成员根据基体的决定和分工切实履行自己的职责等规定则都是集中的体现。党章中的“个人服从党的组织”应该理解为个人服从党组织民主做出的决策。把民主集中制中的民主与集中分开并结合政治行政二分法的理论理解，才能在实际工作中不犯糊涂，真正做到民主与效率的协调。
四、结语：从政治行政二分法角度解读民主集中制的意义
在理论上，从政治行政二分法解读民主集中制可以强化制度意义上的民主集中制，从而有利于民主集中制的研究从难具有操作性的领导的工作作风层面的探讨向如何真正实现民主以及更有效实行集中的制度层面倾斜。民主集中制的民主与集中不能有任何偏颇，更不能像一些学者那样把民主集中制的集中方面进行过分的强调。政治行政二分法给我们的启示，就是要把民主集中制作为国家权力的组织原则来理解并积极建立完备的可操作性的制度。
实践上，政治层面的民主与行政层面上的集中有利于解决当前政府过程中政治行政化、行政政治化的混乱。对于当前中国的政治体制改革有着极其重要的意义。同时，通过政治行政二分法理解民主集中制也有助于党内民主决策和集中执行的制度建设。
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