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摘 要：平台经济的蓬勃发展创造出大体量的就业岗位，为稳就业和保就业发挥了重要作用。然而，在从工厂工人逐渐转向网约工的过程中，数千万农民工既面临着去雇主化、非人性化、情感功利化等就业新挑战，也面临着弱势化、过劳化、短工化等就业旧难题。总的来说，在平台经济时代，农民工实质上面临着新旧就业问题的交织与叠加。解决农民工就业问题，应当分出轻重缓急，统筹规划、分步实施、稳步推进。具体而言，近期任务应当是健全社保权益保护制度，建立平台集体协商机制;中期任务应当是加强政府监管规制力度，畅通数据共享流通渠道;远期任务应当是提高平台工作体面性，提升劳动者技能水平。
关键词：平台经济;网约工;农民工;就业
一、问题的提出
近年来，世界经济低迷不振、国际贸易摩擦加剧、地缘政治威胁加深、国内经济下行压力加大，再加上突如其来的新冠肺炎疫情，这些不利因素的叠加不可避免地对中国的经济社会发展造成冲击。在此背景下，中共中央政治局会议先后提出“六稳”①、“六保”②要求。无论是“六稳”还是“六保”，就业都摆在首位。在“稳就业”和“保就业”的要求下，关注农民工群体的就业情况具有重要意义。一方面是因为农民工群体一直是就业的重点群体。国家统计局的数据显示，2019年全国农民工总量已超过2.9亿，农民工就业问题不仅关系到个人及整个家庭的利益，更关系到社会的和谐稳定和共同富裕目标的实现。另一方面是因为农民工群体是受疫情冲击最大的群体之一。农民工群体就业的行业主要是制造业、服务业和餐饮业等，这些行业在疫情期间受到巨大冲击。随着疫情的全球化和全球经济形势的恶化，全球产业链的中断又加重了农民工失业的严重程度。
改革开放以来，随着中国制造业的崛起，数亿农村青壮劳动力涌入城市，成为产业工人尤其是制造业工人的主体。制造业就业人数曾在很长一段时间内总体持续增长，并在2016年达到高峰。之后，制造业就业人数呈现下降趋势，2018年相较于2016年减少了364.5万[1]。一般认为，制造业就业人数下降是国家推动制造业转型升级和高质量发展的必然结果，但亦不能忽视平台经济蓬勃发展对制造业的冲击。
随着互联网平台功能的不断扩展，平台经济已席卷各个产业及领域。以滴滴、美团为代表的平台型企业迅速崛起，催生出一个包括网约车司机、网约配送员、网约家政工在内的新型就业群体——网约工，即按照互联网平台的信息预约提供劳动的劳动者[2]。国家信息中心分享经济研究中心最新发布的《中国共享经济发展报告（2021）》显示，2020年各类平台带动的就业人数约为8400万，同比增长约7.7%[3]（p.1）。
已有研究发现，网约工以农民工群体为主，并且已经成为农民工就业的新选择。调查显示，在上海市网约工群体中，外地农业户口务工人员占比达68.57%[4]（p.6）。就具体行业而言，情况基本类似。以外卖行业为例，75%的美团外卖骑手以及77%的饿了么外卖骑手均来自农村地区。许多新闻媒体关于实体经济“招工难”“用工荒”的深度报道也從另一个侧面说明了这一社会事实，如《中国青年报》刊发的《宁送外卖不去工厂，年轻人“抛弃”的究竟是什么？》一文着重分析了年轻人逃离制造业这一社会现象，引起社会各界的广泛关注[5]。无论是从数据资料，还是从新闻报道中都可以看出，随着平台经济的兴起，越来越多的农民工正在跳出传统的实体经济，特别是制造业，流动到新型的互联网平台企业中。可以说，农民工从原来的工厂工人转向现在的网约工已成为一种趋势，以至于有学者呼吁警惕平台经济对制造业的结构性风险[6]。
从既有研究情况来看，有关农民工就业和网约工劳动的研究已有较为丰富的成果。但仔细梳理后不难发现，关于农民工就业的研究主要集中在就业歧视[7]、就业质量[8]、利益诉求[9]、权益保障等方面[10]，关于网约工劳动的研究主要集中在各类网约工的工作状况、劳动控制、工作自主性等方面。如吴清军和齐昊等人对网约车司机的研究[11][12]，冯向楠和沈锦浩等人对外卖骑手的研究[13][14]，少有学者关注到网约工的农民工身份及其带来的新的就业问题。有鉴于此，本文关注的问题是，在平台经济时代，农民工就业问题是否发生了变化？面临哪些新的挑战？又有哪些旧的难题？如何在大力推动平台经济发展的同时，有效保障农民工的就业权益？
二、变迁：平台经济时代农民工就业的新挑战
随着平台经济的兴起，平台用工研究逐渐成为当前学术界的热点话题。学者们的一个普遍共识是，平台用工与传统雇佣有着很大的不同。从劳动过程来看，平台只对劳动者完成工作任务的过程进行控制，其他时间由劳动者自我管理;与此同时，劳动者也可以自由选择工作地点和工作时间，拥有一定的工作自主权。简言之，在平台用工中，平台对劳动过程进行控制和劳动者拥有工作自主权是同时并存的[11]。从劳动控制策略来看，与传统雇佣方式相比，平台用工中的劳动控制策略也发生了一系列改变。具体体现为：控制空间从固定场所到无固定场所;控制规模从分散的各雇主到集中的平台;控制手段从主要依靠人工到逐步依靠人工智能技术[13]。除此以外，一个十分显著却容易被忽视的情况是平台用工给农民工就业带来了新挑战，即去雇主化、非人性化和情感功利化。
（一）去雇主化：平台隐形管理
不同于传统的自雇体制和他雇体制，网约工的生产体制是一种新的“类自雇体制”[15]。一方面，网约工虽然能够自备劳动工具且亲自从事劳动，但他们必须依附于平台的信息和指令。另一方面，网约工普遍采取线上接单、线下服务的工作模式，他们可以自主决定上下线时间和在线时长。“类自雇体制”的显著优势是工作的自由与灵活，这也是数千万农民工对平台工作趋之若鹜的重要原因。如饿了么蜂鸟配送发布的《2018外卖骑手群体洞察报告》显示，超过60%的骑手是因为工作时间自由才选择外卖配送行业。
然而，“类自雇体制”也存在一个显著的弊端，即劳动的去雇主化。也就是说，平台会想方设法绕开保护劳动者权益的法律规范，通过多种形式和劳动者建立非正式雇佣关系。一个明显的事实是，虽然平台经济的快速发展带来众多就业机会，但网约工与平台及其关联企业签订劳动合同的现象并不普遍。多数网约工与平台及其关联企业签订的是劳务合同或者加盟协议，甚至不签合同或者协议。有学者基于北京市多个平台企业的调查发现，60%以上的网约工未签订劳动合同，只有6.13%的网约工与第三方（劳务派遣公司或外包公司）签订劳动合同。网约工与平台签订的基本上是民事协议，没有任何一家平台与网约工直接签订劳动合同[16]。这种民事协议规定的是一种类似合作的关系，而不是正式雇佣关系，往往得不到劳动法的有效保护。此外，在平台的宣传话语中，平台与网约工之间也是平等的关系，网约工类似于独立承包商，而不是劳动关系中的劳动者。去雇主化的直接后果是平台用工中劳动关系的不稳定和界定困难，造成了平台与网约工之间的权责不明。 当然，平台用工中的去雇主化并不是说不存在雇主，更不是说不存在雇主的管理和控制，而是说平台成为隐形的雇主。在平台工作中，平台企业将管控权利分配给平台系统和顾客，平台系统负责分派任务并指导网约工按要求完成任务，顾客在享受服务的同时有权监督和评价网约工的表现，平台系统则会根据顾客评价奖励或惩罚网约工。通过这种分权控制方式，平台系统和顾客成为新的管理和控制主体，而作为真正雇主的平台企业则不仅摆脱了对网约工的直接管理和控制，而且把矛盾和风险转移到平台系统与顾客身上[17]。
（二）非人性化：系统算法管理
平台用工有别于传统雇佣的特别之处在于大数据、人工智能等新技术的运用，这些新技术共同构成了平台的算法系统。借助于算法系统，平台与网约工之间不必进行直接的接触，平台对网约工的管理实质是一种非人性化管理。两者的关系基本上等同于人机关系，一般情况下，平台负责下达指令，网约工负责接受指令并按指令行事。以外卖行业为例，骑手接到订单以后，平台系统会立即显示预计送达时间，骑手必须在规定时间内将外卖送到顾客手中。在计算预计送达时间时，平台会对骑手的数据特征（包括所在位置、在线时间、接单数量、配送进度、用户评价）和订单状况、天气情况、路段情况进行综合数据模拟分析，在最短的时间内将订单派给最合适的骑手。此外，由于骑手不是每次只配送一个订单，因而在空间分布上就会涉及多个配送地址，平台系统还会提前规划骑手的最优配送路线。
虽然外卖平台将机器学习、运筹优化、仿真技术等最新的互联网技术应用于平台系统，号称能够实现订单与骑手的动态最优匹配，但在实际上，算法所测算的配送速度，往往是理想速度，忽略了各种拖延配送速度的不可控因素。2020年9月，《人物》杂志撰写的文章《外卖骑手，困在系统里》刷屏社交网络，该文反映了平台算法和骑手实际工作之间的大量冲突，引起全网关注。冲突之所以会发生，往往是因为不可控因素的存在，如天气、交通状况、门禁制度等。诸多不可控因素带来的现实后果是，骑手只能将个人力量发挥到极致，通过超速、逆行、闯红灯等交通违法行为来弥补算法的漏洞与盲区。究其本质，这其实是平台利用算法系统进行算法管理，以便在实现自身利益最大化的同时，将劳动过程中的额外负担与危险抛给劳动者个体。
非人性化的管理方式不仅体现在骑手的劳动过程之中，而且体现在平台对劳动争议的处理上。从形式上来说，对于非个人原因导致的违规行为，骑手拥有申诉的权利。但事实上，骑手的申诉往往都会石沉大海，其申诉权利成为一种形式上的权利。即使平台处理骑手的申诉，也只是让骑手将证据提交系统，判定权始终掌握在平台手中，骑手无法为自己辩驳，更无法左右结果[18]。总而言之，平台是各项劳动规则单方面的制定者，并且借助算法系统落实劳动规则，网约工无法和平台面对面接触或谈判，更不要说集体协商。在算法系统主导的非人性化管理之下，网约工早已被去人格化，各种流程、问题都只能通过应用软件系统来处理，平台则成为“算法化的、无法协商的雇主”[19]（p.12）。
（三）情感功利化：顾客导向管理
作为平台经济时代的服务业劳动者，网约工不仅受到算法管理，而且需要付出大量情感劳动。霍克希尔德（Hochschild）指出，情感劳动指劳动者对自身情感进行管理和整饰，创建出积极正面的面部和肢体表征[20]（p.21）。虽然情感劳动在部分平台工作中并不是经营重点，也不是优势所在，但显而易见的是，情感劳动可以变成一种“增值劳动”，即通过热情、礼貌、积极、友好的服务态度来突出顾客的“至高无上”，这也就是汉泽（Hanser）所说的“区别性劳动”（distinction work）[21]。顾客评价机制是平台对网约工进行管理的普遍方式，这一机制对网约工的情感劳动提出了更高要求。传统服务业劳动者的情感劳动主要来自于服务业自身的特性，劳动者为了工作而营造关系，以此间接获利。而顾客评价机制则为情感劳动设立了另一个目标，即网约工通过与顾客良好互动而避免差评甚至获得好评，进而从中直接获得更可观的报酬和更多的订单，这就使得情感劳动的促发机制具有更直接和更功利的特点[22]。
一方面，网约工必须避免拿到差评，因为按照大多数平台的规定，一个差评轻则影响积分排名，重则直接罚款，这些后果对于网约工来说是难以承受的。另一方面，网约工又需要努力争取好评，因为平台会对顾客好评率进行统计，并将好评率与网约工的工资和奖金发放直接挂钩。无论是为了避免差评，还是为了获得好评，许多网约工在顾客面前只能伏低做小、唯命是从。如网约车司机不仅会为乘客提供餐巾纸、充电器等日常生活用品，还会以热情、友好的态度进行交谈和服务。很多外卖骑手则会和顾客赔笑脸、说好话、拉关系，甚至会帮忙带烟带水、帮丢垃圾等。
在大多數平台上，顾客对网约工工作评价是单向的。正如上文所述，一旦拿到差评，网约工几乎没有申诉辩驳成功的可能。即使少数平台提供了看似公平的双向评价机制，实质上还是一种对网约工不公平的规则设计。因为网约工对顾客的评价基本不会影响其个人利益，但顾客对网约工的评价则与网约工的收益直接相关。郑广怀等人通过对武汉市快递员和外卖骑手的调查发现，83.27%的被访者表示，顾客评价机制会影响自己的收入[23]（p.50）。由于单向评价机制的存在，网约工在劳动过程中即使只是与顾客短暂合作，也需要谨小慎微地处理关系，不仅需要在体力劳动上全力投入，也需要进行情感劳动“表演”，以期获得顾客的认可。
三、不变：平台经济时代农民工就业的旧难题
农民工就业是一个攸关中国发展的重大问题，因而一直受到学界的广泛关注和热烈讨论。改革开放以来，随着城镇化的发展、人口流动政策的演进以及城乡劳动力市场从分割向统一的转变，农民工就业问题已发生不少变化[24]。但需要注意的是，农民工从工厂工人转向网约工之后，其就业中的旧难题并未消失。这些旧难题可以归纳为以下三类：弱势化问题、短工化问题、过劳化问题。通过对网约工的实地调查和相关研究梳理发现，在平台经济时代，农民工同样面临这些问题，而且问题的严重程度更甚，农民工的应对策略更受局限。在大力发展平台经济的具体实施过程中，不能忽视农民工一直以来面临的就业旧难题。 （一）弱势化：议价能力弱
农民工是中国社会发展进程中的重要力量，却被摆在几乎所有产业利益链条的最底端。一直以来，单个的农民工在势力强大的资本面前几乎没有议价能力。如果农民工能够联合起来，就可能拥有集体议价的能力。但是，一个不争的事实是，广大农民工长期游离于工会组织之外，没能形成有效团结和集体力量，导致自身的议价能力弱。有学者通过对2012年和2014年中国劳动力动态调查数据的统计分析发现，企业拥有更充分的市场信息和更强势的谈判能力，相比于企业来说，农民工的议价能力明显较弱，在双方议价能力的共同作用下，农民工实际获得的工资比市场“公平”工资低24.96%[25]。虽然农民工群体有时会通过集体抗争来维护自身的合法权益，但抗争成功的案例始终是少数。
农民工进入平台服务业成为网约工，表面上看是选择了一份自由、灵活、随时可以进入或者退出的工作，但其议价能力并无实质提高。这一方面是因为平台的垄断优势。首先，平台已形成市场垄断。在各个互联网平台行业内部，各大平台经过不断的市场竞争和兼并，已形成垄断的市场格局，如在外卖行业中美团和饿了么“双雄争霸”，在网约车出行行业中滴滴“一家独大”。在这种情况下，一旦网约工进入平台劳动力市场，并对平台工作形成依赖或是以平台工作为主业，就必须按照平台规定的劳动规则工作。其次，平台已经形成信息垄断。虽然网约工自身能够提供部分生产资料，如汽车、电动车等，但作为核心生产资料的订单信息始终掌握在平台手中，网约工只有通过平台才能获得订单信息。再次，平台已形成数据垄断。大多数网约工都和特定的平台进行了绑定，其个人积分、信誉、好评等数据不能在各个平台之间共享。网约工不能随意离开所属的平台，否则一切都需要从零开始。更重要的是，平台还掌握着封号的权力。一旦被封号，网约工的一切都会化为乌有。另一方面是因为网约工的低技能劣势。大多数网约工都是低技能劳动者，他们所从事的工作进入门槛低、可替代性强，无法形成结构性力量与平台抗衡。
组建工会是提高网约工议价能力的重要方式，但网约工加入工会的情况也不容乐观。以外卖骑手为例，虽然在2018年3月全国总工会就已下发《推进货车司机等群体入会工作方案》，其中提到要大力推进网约送餐员（即外卖骑手）等群体入会，但到目前为止，仅广州、上海、石家庄等少数几个城市成立了网约送餐行业工会，加入的骑手总计也不足万名，与700万的骑手总量相比相去甚远。网约工无法组建工会就无法形成集体力量，也就无法提高自身的议价能力并与平台展开集体协商。
（二）过劳化：劳动强度大
在中国的劳动力市场中，农民工工资水平明显较低，因而大量农民工为了增加收入而加班，面临着严重的过度劳动问题。虽然劳动法对劳动者工作时间做出了明确的限制，即标准周工作时间为44小时，但农民工实际工作时间超过标准工作时间的情况始终存在。李培林和李炜比较了2006年和2008年农民工的工作时间，发现农民工的周平均工作时间2006年为56.6小时，2008年为56.2小时，几乎相同，而且这两年每年都有大约三分之一的农民工每周工作在60小时以上[26]。宋月萍和徐彦通过对2010年全国流动人口动态监测数据的分析发现，无论是新生代农民工还是老一代农民工，工作时间都很长。农民工平均每周工作时间为58.82小时，91.42%的农民工每周工作超过40小时，而且超长和超强的工作现象并未随着代际更替出现明显改善。就每周劳动时间而言，新生代农民工仅比老一代农民工少了不到1小时[27]。从上述数据分析中可以看出，超时工作和过度劳动长期以来都是农民工就业存在的普遍问题。
虽然在理论上网约工拥有随时上下线的工作自由，也可以自由决定工作时间的长短，但他们通常不会为自己设定固定的工作时间限制，而是会以达到每天或者每周的心理预期收入为目标。随之而来的是，不少网约工为了获得更高的收入，不断主动延长工作时间，提高劳动强度[15]。齐昊等人的问卷调查显示，网约车司机的工作时间比较长，平均每周工作5.9天，平均每天工作10.1小时[12]。相比于网约车司机，外卖骑手的劳动强度更不容乐观。冯向楠和詹婧的问卷调查显示，89%的骑手每个月工作不少于28天，84%的骑手每天工作10小时以上，甚至有22.77%的骑手每天工作12小时以上，骑手每天的平均工作时间为11.4小时[13]。不仅如此，外卖骑手猝死的新闻在近年来也频繁被爆出。如2019年2月，郑州的外卖骑手朱某从业4个多月后，在送餐过程中摔倒猝死;2019年5月，北京的外卖骑手武某连续工作12小时后，在家突发心脏病猝死。
上述研究表明，网约工的工作自由其实是一种虚假自由，许多网约工都面临着极长的工作时间和极高的劳动强度。平台表面上将工作时间的支配权交给网约工，实际上通过嵌套的劳动报酬体系来激励网约工自发延长工作时间，提高劳动强度。在整个劳动过程中，频繁加班、超时工作等都成为网约工的“自愿选择”，相伴而来的过度劳动风险也由网约工个人承担[15]。
（三）短工化：工作流动性高
在城市的稳定就业是农民工提高工资收入水平、融入城市生活、顺利实現市民化的重要前提条件，但长期以来农民工就业并不稳定。2009年一项关于新生代农民工的流动史发现，“流动”几乎是所有新生代农民工的基本生活状态。被调查对象平均的流动次数是2.72次，流动次数最少的是1次，最多的是15次，其中，流动过2次或3次的人居多数，占64%[28]。据时任国家农业部部长韩长赋的统计测算，2010年只有20%的新生代农民工在城市稳定就业，近80%的新生代农民工处于不稳定状态[29]。2011年，清华大学社会学系课题组通过对2043名农民工的电话访问进一步发现，当前农民工就业普遍存在“短工化”的趋势，即工作持续时间短、工作变换频繁。“短工化”又具体体现为“高流动”和“水平化”两个方面。前者体现为农民工换工频率高，每份工作的持续时间短，前后两份工作之间的待业时间也较长;后者体现为农民工无论是在用工单位内部的调动，还是通过变更工作从而实现用工单位之间的转换，流动后的职业地位都难以有实质性的提高[30]。当农民工从工厂工人转变为网约工之后，其短工化趋势并未得到明显改善。 一方面，网约工的工作流动性仍然较高。调查显示，在上海市网约工群体中，半年内换工作的占11.07%，一年内换工作的占22.98%，连续工作时间达3年以上的仅占20.33%[4]（p.11）。针对具体行业的调查结果也基本类似。郑广怀等人通过对武汉市快递员和外卖骑手的问卷调查发现，21.5%的人入行以后离开过本行业1次以上，28.02%的人表示进入外卖和快递行业只是想“暂时过渡一下”，有17.58%的人表示想通过这份工作“长见识、丰富人生经历”，还有14.84%的人则表示想通过这份工作“为创业打基础”[23]（p.41）。齐昊等人对南京市网约车司机的问卷调查发现，40.9%的司机入行不足半年，同时只有42.7%的司机打算未来继续开网约车[12]。
另一方面，网约工的流动始终是水平流动。平台的根本用工理念是“不求所有但求所用”，其对网约工的角色定位是独立承包商，对网约工的关系定位是协作关系，因而平台主要依靠外部劳动力市场主导的灵活用工来组建弹性的用工队伍，并且基本不会为网约工提供向上流动的晋升渠道。当网约工利益受损或者新鲜感褪去时，他们也会在同一行业中的不同平台或是不同行业中“用脚投票”，但结果始终是频繁的水平流动。与大多数农民工一样，自己做生意或者掌握值钱的技术是很多网约工的梦想，但受到个人学历、技术和资本的限制，真正能做起生意、找到更好工作的网约工寥寥无几。
四、路径探寻：保障农民工就业权益的阶段性任务
如今，平台经济的蓬勃发展已是大势所趋。《中国共享经济发展报告（2021）》显示，2020年我国共享经济市场交易规模约为33773亿元，同比增长约2.9%;各类平台带动的就业人数约为8400万，同比增长约7.7%[3]（p.1）。外卖、快递、网约车等平台经济下的灵活就业方式，已成为吸纳闲散劳动力、解决失业问题的新渠道，成为实现保就业、稳就业、促发展的新路径。在疫情防控期间，以平台经济为代表的新业态更是呈现出强大的韧性和发展潜力，各类平台企业不仅为保障民生供给、推动复工复产等作出了重要贡献，而且在保就业和稳就业方面发挥了“失业缓冲阀”和“就业蓄水池”作用。平台经济的繁荣发展无疑给在城市就业困难的农民工提供了一条新的谋生之路。许多研究也表明，平台工作的確让许多农民工的收入获得一定幅度的提升。因此，从就业机会和工资收入的角度来看，在平台经济时代，农民工就业问题将迎来新的转机。
然而，在肯定平台经济创造的大体量就业岗位的同时，既不能忽视平台用工给农民工就业带来的新挑战，也不能忽视农民工就业中的旧难题。总的来说，在平台经济时代，农民工就业实质上面临着新旧问题的交织与叠加，其中既有旧难题再现，也有新挑战出现。面对上述问题，我们应当分出轻重缓急，统筹规划、分步实施、稳步推进，不能眉毛胡子一把抓。
（一）近期任务：健全社保权益保护制度，建立平台集体协商机制
平台经济引起的最主要的争议就是平台与网约工之间是否存在劳动关系，劳动关系的认定在网约工发生意外事故时极为重要。按照我国现行的法律条例，劳动者要想获得包括工伤保险在内的职工社保必须与用工单位建立正式的劳动关系。而平台工作中的去雇主化造成了大量存在事实劳动的网约工无法享有基本的职工社保。在经济下行压力不减的形势下，将这一问题的解决寄希望于平台及其关联企业与网约工签订劳动合同、明确劳动关系是不现实的。一个更为可行的方案是允许网约工群体参保，规定企业为其缴纳工伤保险。在这一方面广东省已经开始先试先行。从2021年4月1日起，该省人社厅等部门推出的《关于单位从业的超过法定退休年龄劳动者等特定人员参加工伤保险的办法（试行）》正式开始执行。根据办法，网约车司机、外卖骑手等8类特定人员被纳入工伤保险参保范围。更进一步的改革可以拓宽劳动关系内涵，突破传统劳动关系对于工作场所和工作时间的规定，增强法律制度的弹性和包容性，确保大多数网约工进入社会保障的制度范围。
作为原子化的劳动者，网约工与平台发生劳动争议时往往处于弱势地位，这导致其劳动权益得不到有效保障。对此，国务院办公厅出台的《关于支持多渠道灵活就业的意见》指明了下一步的努力方向。该意见提出，“引导互联网平台企业、关联企业与劳动者协商确定劳动报酬、休息休假、职业安全保障等事项，引导产业（行业、地方）工会与行业协会或行业企业代表协商制定行业劳动定额标准、工时标准、奖惩办法等行业规范”。以往集体协商最大的困难在于行业协会的代表性，如今各类平台企业在各自行业领域基本占据垄断地位，具有足够的代表性，这就使得产业（行业、地方）工会与平台企业进行集体协商具有更强的可行性[31]。因此，一方面应当扩大工会组织覆盖范围，组建产业性、行业性和地方性工会，形成网约工的集体力量;另一方面应当鼓励网约工通过制度化渠道，表达自身的利益诉求，发出自己的声音。
（二）中期任务：加强政府监管规制力度，畅通数据共享流通渠道
平台经济的蓬勃发展离不开算法系统提供的技术支撑。平台通过大数据、云计算、人工智能等互联网新技术对劳客双方的供需进行匹配，对网约工的劳动过程进行规划，优化工作流程，提高服务效率，创造了一个个技术神话。但作为一种按需劳动，网约工的实际劳动需要跟随情景变化而变化，情景充满不确定性，而技术神话与情景不确定性之间的张力最终却是由网约工来承担，以至于出现网约工被“困在系统里”的困局。平台企业具有资本逐利的天性，在维护网约工合法权益上难免缺乏动力。对此，政府应当完善平台企业监管规制的制度设计，加强监管规制力度，尤其是要明确其合法合情合理运用新技术、勇于承担社会责任等硬性要求。同时，还需要注意平衡好各方利益，避免出现“一放就乱、一管就死”的现象。
政府部门有效监管规制的一个重要手段就是接入平台日常经营数据，推动平台数据公共化。平台企业依靠互联网新技术，汇聚大量买卖群体，在买卖双方间建构起一个巨大的数据库，并将数据占为己有。但其实，大数据本身具有公共品属性，理应对政府部门保持透明并用于公共目的，而不应成为平台的私有财产。接入平台日常经营数据能够为劳动监察部门监督执法提供依据，进而保护劳动者合法权益。相关部门通过数据接入，可以统计网约工每天、每月的工作时长，从而有效遏制超时加班、过度劳动的问题。此外，政府部门应当确保网约工享有自己在平台上的历史数据的所有权或使用权，即网约工有权浏览、下载、复制并上传历史数据到其他平台，这将有利于网约工自由更换工作平台，进一步削弱平台的数据垄断优势[32]。 （三）远期任务：提高平台工作体面性，提升劳动者技能水平
在平台经济中，网约工的情感被平台资本所利用，平台要求网约工进行情感劳动“表演”，以获得更好的口碑和更多的市场占有率。相比于去雇主化、非人性化趋势而言，这种情感功利化趋势的潜在风险较小，紧迫性较弱。但从长远来看，提高平台工作的体面性，让网约工掌握自身的情感，获得他人的尊重，是平台经济健康可持续发展的必由之路。结合体面劳动的三重含义[33]，提高平台工作的体面性，可以从以下三个方面着手。其一，从安全视角来说，国家层面应当制定相关的法律法规和政策条例来保障网约工的安全，包括收入安全和劳动安全，以保证网约工在获得合理收入的同时避免受到身体伤害。其二，从公平视角来说，平台企业一方面应当改变单向评价机制，保障网约工的尊严和平等的权利;另一方面应当改进报酬给付机制，健全内部晋升机制，使网约工能够分享企业发展的成果。其三，从自我价值视角来说，平台企业应当从网约工的个体感知出发，通过挖掘平台工作的意义，提高网约工的自我价值感和工作认同。与此同时，还应培养全社会的劳动平等意识，让平台工作成为一份有尊严、有价值、有意义的工作。随着平台工作体面性的提高，网约工的就业稳定性也会逐渐提高。
还需要注意的是，大多数平台工作的准入门槛较低，技术性不高，与之相对应的，大多数网约工都是低技能劳动者。平台经济虽然在一定程度上带动了就业，但在这种模式下，网约工不需要提升劳动技能就能完成工作，也就难以形成市场机制对人力资本提升的倒逼。与此同时，工作年限的增长不能促进网约工劳动技能的积累，长此以往，网约工将面临与传统劳动力市场脱节的问题。尤其是当人工智能技术完全成熟时，作为低技能劳动者的网约工将会面临更为严峻的就业问题。对此，国家应当对有技能需求的网约工进行技能培训，并且提供部分培训补贴，形成培训成本的多元化分担机制，增强网约工的就业能力和就业适应性。此外，国家也可以对有创业意愿的网约工进行针对性的创业培训，通过开办店铺、市场分析等实践指导方式，提升网约工的创业能力和创业成功率。
注释：
①分别是稳就业、稳金融、稳外贸、稳外资、稳投资、稳预期。
②分别是保居民就业、保基本民生、保市场主体、保粮食能源安全、保产业链供应链稳定、保基层运转。
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[责任编辑：李 堃]
关键词：平台经济;网约工;农民工;就业
一、问题的提出
近年来，世界经济低迷不振、国际贸易摩擦加剧、地缘政治威胁加深、国内经济下行压力加大，再加上突如其来的新冠肺炎疫情，这些不利因素的叠加不可避免地对中国的经济社会发展造成冲击。在此背景下，中共中央政治局会议先后提出“六稳”①、“六保”②要求。无论是“六稳”还是“六保”，就业都摆在首位。在“稳就业”和“保就业”的要求下，关注农民工群体的就业情况具有重要意义。一方面是因为农民工群体一直是就业的重点群体。国家统计局的数据显示，2019年全国农民工总量已超过2.9亿，农民工就业问题不仅关系到个人及整个家庭的利益，更关系到社会的和谐稳定和共同富裕目标的实现。另一方面是因为农民工群体是受疫情冲击最大的群体之一。农民工群体就业的行业主要是制造业、服务业和餐饮业等，这些行业在疫情期间受到巨大冲击。随着疫情的全球化和全球经济形势的恶化，全球产业链的中断又加重了农民工失业的严重程度。
改革开放以来，随着中国制造业的崛起，数亿农村青壮劳动力涌入城市，成为产业工人尤其是制造业工人的主体。制造业就业人数曾在很长一段时间内总体持续增长，并在2016年达到高峰。之后，制造业就业人数呈现下降趋势，2018年相较于2016年减少了364.5万[1]。一般认为，制造业就业人数下降是国家推动制造业转型升级和高质量发展的必然结果，但亦不能忽视平台经济蓬勃发展对制造业的冲击。
随着互联网平台功能的不断扩展，平台经济已席卷各个产业及领域。以滴滴、美团为代表的平台型企业迅速崛起，催生出一个包括网约车司机、网约配送员、网约家政工在内的新型就业群体——网约工，即按照互联网平台的信息预约提供劳动的劳动者[2]。国家信息中心分享经济研究中心最新发布的《中国共享经济发展报告（2021）》显示，2020年各类平台带动的就业人数约为8400万，同比增长约7.7%[3]（p.1）。
已有研究发现，网约工以农民工群体为主，并且已经成为农民工就业的新选择。调查显示，在上海市网约工群体中，外地农业户口务工人员占比达68.57%[4]（p.6）。就具体行业而言，情况基本类似。以外卖行业为例，75%的美团外卖骑手以及77%的饿了么外卖骑手均来自农村地区。许多新闻媒体关于实体经济“招工难”“用工荒”的深度报道也從另一个侧面说明了这一社会事实，如《中国青年报》刊发的《宁送外卖不去工厂，年轻人“抛弃”的究竟是什么？》一文着重分析了年轻人逃离制造业这一社会现象，引起社会各界的广泛关注[5]。无论是从数据资料，还是从新闻报道中都可以看出，随着平台经济的兴起，越来越多的农民工正在跳出传统的实体经济，特别是制造业，流动到新型的互联网平台企业中。可以说，农民工从原来的工厂工人转向现在的网约工已成为一种趋势，以至于有学者呼吁警惕平台经济对制造业的结构性风险[6]。
从既有研究情况来看，有关农民工就业和网约工劳动的研究已有较为丰富的成果。但仔细梳理后不难发现，关于农民工就业的研究主要集中在就业歧视[7]、就业质量[8]、利益诉求[9]、权益保障等方面[10]，关于网约工劳动的研究主要集中在各类网约工的工作状况、劳动控制、工作自主性等方面。如吴清军和齐昊等人对网约车司机的研究[11][12]，冯向楠和沈锦浩等人对外卖骑手的研究[13][14]，少有学者关注到网约工的农民工身份及其带来的新的就业问题。有鉴于此，本文关注的问题是，在平台经济时代，农民工就业问题是否发生了变化？面临哪些新的挑战？又有哪些旧的难题？如何在大力推动平台经济发展的同时，有效保障农民工的就业权益？
二、变迁：平台经济时代农民工就业的新挑战
随着平台经济的兴起，平台用工研究逐渐成为当前学术界的热点话题。学者们的一个普遍共识是，平台用工与传统雇佣有着很大的不同。从劳动过程来看，平台只对劳动者完成工作任务的过程进行控制，其他时间由劳动者自我管理;与此同时，劳动者也可以自由选择工作地点和工作时间，拥有一定的工作自主权。简言之，在平台用工中，平台对劳动过程进行控制和劳动者拥有工作自主权是同时并存的[11]。从劳动控制策略来看，与传统雇佣方式相比，平台用工中的劳动控制策略也发生了一系列改变。具体体现为：控制空间从固定场所到无固定场所;控制规模从分散的各雇主到集中的平台;控制手段从主要依靠人工到逐步依靠人工智能技术[13]。除此以外，一个十分显著却容易被忽视的情况是平台用工给农民工就业带来了新挑战，即去雇主化、非人性化和情感功利化。
（一）去雇主化：平台隐形管理
不同于传统的自雇体制和他雇体制，网约工的生产体制是一种新的“类自雇体制”[15]。一方面，网约工虽然能够自备劳动工具且亲自从事劳动，但他们必须依附于平台的信息和指令。另一方面，网约工普遍采取线上接单、线下服务的工作模式，他们可以自主决定上下线时间和在线时长。“类自雇体制”的显著优势是工作的自由与灵活，这也是数千万农民工对平台工作趋之若鹜的重要原因。如饿了么蜂鸟配送发布的《2018外卖骑手群体洞察报告》显示，超过60%的骑手是因为工作时间自由才选择外卖配送行业。
然而，“类自雇体制”也存在一个显著的弊端，即劳动的去雇主化。也就是说，平台会想方设法绕开保护劳动者权益的法律规范，通过多种形式和劳动者建立非正式雇佣关系。一个明显的事实是，虽然平台经济的快速发展带来众多就业机会，但网约工与平台及其关联企业签订劳动合同的现象并不普遍。多数网约工与平台及其关联企业签订的是劳务合同或者加盟协议，甚至不签合同或者协议。有学者基于北京市多个平台企业的调查发现，60%以上的网约工未签订劳动合同，只有6.13%的网约工与第三方（劳务派遣公司或外包公司）签订劳动合同。网约工与平台签订的基本上是民事协议，没有任何一家平台与网约工直接签订劳动合同[16]。这种民事协议规定的是一种类似合作的关系，而不是正式雇佣关系，往往得不到劳动法的有效保护。此外，在平台的宣传话语中，平台与网约工之间也是平等的关系，网约工类似于独立承包商，而不是劳动关系中的劳动者。去雇主化的直接后果是平台用工中劳动关系的不稳定和界定困难，造成了平台与网约工之间的权责不明。 当然，平台用工中的去雇主化并不是说不存在雇主，更不是说不存在雇主的管理和控制，而是说平台成为隐形的雇主。在平台工作中，平台企业将管控权利分配给平台系统和顾客，平台系统负责分派任务并指导网约工按要求完成任务，顾客在享受服务的同时有权监督和评价网约工的表现，平台系统则会根据顾客评价奖励或惩罚网约工。通过这种分权控制方式，平台系统和顾客成为新的管理和控制主体，而作为真正雇主的平台企业则不仅摆脱了对网约工的直接管理和控制，而且把矛盾和风险转移到平台系统与顾客身上[17]。
（二）非人性化：系统算法管理
平台用工有别于传统雇佣的特别之处在于大数据、人工智能等新技术的运用，这些新技术共同构成了平台的算法系统。借助于算法系统，平台与网约工之间不必进行直接的接触，平台对网约工的管理实质是一种非人性化管理。两者的关系基本上等同于人机关系，一般情况下，平台负责下达指令，网约工负责接受指令并按指令行事。以外卖行业为例，骑手接到订单以后，平台系统会立即显示预计送达时间，骑手必须在规定时间内将外卖送到顾客手中。在计算预计送达时间时，平台会对骑手的数据特征（包括所在位置、在线时间、接单数量、配送进度、用户评价）和订单状况、天气情况、路段情况进行综合数据模拟分析，在最短的时间内将订单派给最合适的骑手。此外，由于骑手不是每次只配送一个订单，因而在空间分布上就会涉及多个配送地址，平台系统还会提前规划骑手的最优配送路线。
虽然外卖平台将机器学习、运筹优化、仿真技术等最新的互联网技术应用于平台系统，号称能够实现订单与骑手的动态最优匹配，但在实际上，算法所测算的配送速度，往往是理想速度，忽略了各种拖延配送速度的不可控因素。2020年9月，《人物》杂志撰写的文章《外卖骑手，困在系统里》刷屏社交网络，该文反映了平台算法和骑手实际工作之间的大量冲突，引起全网关注。冲突之所以会发生，往往是因为不可控因素的存在，如天气、交通状况、门禁制度等。诸多不可控因素带来的现实后果是，骑手只能将个人力量发挥到极致，通过超速、逆行、闯红灯等交通违法行为来弥补算法的漏洞与盲区。究其本质，这其实是平台利用算法系统进行算法管理，以便在实现自身利益最大化的同时，将劳动过程中的额外负担与危险抛给劳动者个体。
非人性化的管理方式不仅体现在骑手的劳动过程之中，而且体现在平台对劳动争议的处理上。从形式上来说，对于非个人原因导致的违规行为，骑手拥有申诉的权利。但事实上，骑手的申诉往往都会石沉大海，其申诉权利成为一种形式上的权利。即使平台处理骑手的申诉，也只是让骑手将证据提交系统，判定权始终掌握在平台手中，骑手无法为自己辩驳，更无法左右结果[18]。总而言之，平台是各项劳动规则单方面的制定者，并且借助算法系统落实劳动规则，网约工无法和平台面对面接触或谈判，更不要说集体协商。在算法系统主导的非人性化管理之下，网约工早已被去人格化，各种流程、问题都只能通过应用软件系统来处理，平台则成为“算法化的、无法协商的雇主”[19]（p.12）。
（三）情感功利化：顾客导向管理
作为平台经济时代的服务业劳动者，网约工不仅受到算法管理，而且需要付出大量情感劳动。霍克希尔德（Hochschild）指出，情感劳动指劳动者对自身情感进行管理和整饰，创建出积极正面的面部和肢体表征[20]（p.21）。虽然情感劳动在部分平台工作中并不是经营重点，也不是优势所在，但显而易见的是，情感劳动可以变成一种“增值劳动”，即通过热情、礼貌、积极、友好的服务态度来突出顾客的“至高无上”，这也就是汉泽（Hanser）所说的“区别性劳动”（distinction work）[21]。顾客评价机制是平台对网约工进行管理的普遍方式，这一机制对网约工的情感劳动提出了更高要求。传统服务业劳动者的情感劳动主要来自于服务业自身的特性，劳动者为了工作而营造关系，以此间接获利。而顾客评价机制则为情感劳动设立了另一个目标，即网约工通过与顾客良好互动而避免差评甚至获得好评，进而从中直接获得更可观的报酬和更多的订单，这就使得情感劳动的促发机制具有更直接和更功利的特点[22]。
一方面，网约工必须避免拿到差评，因为按照大多数平台的规定，一个差评轻则影响积分排名，重则直接罚款，这些后果对于网约工来说是难以承受的。另一方面，网约工又需要努力争取好评，因为平台会对顾客好评率进行统计，并将好评率与网约工的工资和奖金发放直接挂钩。无论是为了避免差评，还是为了获得好评，许多网约工在顾客面前只能伏低做小、唯命是从。如网约车司机不仅会为乘客提供餐巾纸、充电器等日常生活用品，还会以热情、友好的态度进行交谈和服务。很多外卖骑手则会和顾客赔笑脸、说好话、拉关系，甚至会帮忙带烟带水、帮丢垃圾等。
在大多數平台上，顾客对网约工工作评价是单向的。正如上文所述，一旦拿到差评，网约工几乎没有申诉辩驳成功的可能。即使少数平台提供了看似公平的双向评价机制，实质上还是一种对网约工不公平的规则设计。因为网约工对顾客的评价基本不会影响其个人利益，但顾客对网约工的评价则与网约工的收益直接相关。郑广怀等人通过对武汉市快递员和外卖骑手的调查发现，83.27%的被访者表示，顾客评价机制会影响自己的收入[23]（p.50）。由于单向评价机制的存在，网约工在劳动过程中即使只是与顾客短暂合作，也需要谨小慎微地处理关系，不仅需要在体力劳动上全力投入，也需要进行情感劳动“表演”，以期获得顾客的认可。
三、不变：平台经济时代农民工就业的旧难题
农民工就业是一个攸关中国发展的重大问题，因而一直受到学界的广泛关注和热烈讨论。改革开放以来，随着城镇化的发展、人口流动政策的演进以及城乡劳动力市场从分割向统一的转变，农民工就业问题已发生不少变化[24]。但需要注意的是，农民工从工厂工人转向网约工之后，其就业中的旧难题并未消失。这些旧难题可以归纳为以下三类：弱势化问题、短工化问题、过劳化问题。通过对网约工的实地调查和相关研究梳理发现，在平台经济时代，农民工同样面临这些问题，而且问题的严重程度更甚，农民工的应对策略更受局限。在大力发展平台经济的具体实施过程中，不能忽视农民工一直以来面临的就业旧难题。 （一）弱势化：议价能力弱
农民工是中国社会发展进程中的重要力量，却被摆在几乎所有产业利益链条的最底端。一直以来，单个的农民工在势力强大的资本面前几乎没有议价能力。如果农民工能够联合起来，就可能拥有集体议价的能力。但是，一个不争的事实是，广大农民工长期游离于工会组织之外，没能形成有效团结和集体力量，导致自身的议价能力弱。有学者通过对2012年和2014年中国劳动力动态调查数据的统计分析发现，企业拥有更充分的市场信息和更强势的谈判能力，相比于企业来说，农民工的议价能力明显较弱，在双方议价能力的共同作用下，农民工实际获得的工资比市场“公平”工资低24.96%[25]。虽然农民工群体有时会通过集体抗争来维护自身的合法权益，但抗争成功的案例始终是少数。
农民工进入平台服务业成为网约工，表面上看是选择了一份自由、灵活、随时可以进入或者退出的工作，但其议价能力并无实质提高。这一方面是因为平台的垄断优势。首先，平台已形成市场垄断。在各个互联网平台行业内部，各大平台经过不断的市场竞争和兼并，已形成垄断的市场格局，如在外卖行业中美团和饿了么“双雄争霸”，在网约车出行行业中滴滴“一家独大”。在这种情况下，一旦网约工进入平台劳动力市场，并对平台工作形成依赖或是以平台工作为主业，就必须按照平台规定的劳动规则工作。其次，平台已经形成信息垄断。虽然网约工自身能够提供部分生产资料，如汽车、电动车等，但作为核心生产资料的订单信息始终掌握在平台手中，网约工只有通过平台才能获得订单信息。再次，平台已形成数据垄断。大多数网约工都和特定的平台进行了绑定，其个人积分、信誉、好评等数据不能在各个平台之间共享。网约工不能随意离开所属的平台，否则一切都需要从零开始。更重要的是，平台还掌握着封号的权力。一旦被封号，网约工的一切都会化为乌有。另一方面是因为网约工的低技能劣势。大多数网约工都是低技能劳动者，他们所从事的工作进入门槛低、可替代性强，无法形成结构性力量与平台抗衡。
组建工会是提高网约工议价能力的重要方式，但网约工加入工会的情况也不容乐观。以外卖骑手为例，虽然在2018年3月全国总工会就已下发《推进货车司机等群体入会工作方案》，其中提到要大力推进网约送餐员（即外卖骑手）等群体入会，但到目前为止，仅广州、上海、石家庄等少数几个城市成立了网约送餐行业工会，加入的骑手总计也不足万名，与700万的骑手总量相比相去甚远。网约工无法组建工会就无法形成集体力量，也就无法提高自身的议价能力并与平台展开集体协商。
（二）过劳化：劳动强度大
在中国的劳动力市场中，农民工工资水平明显较低，因而大量农民工为了增加收入而加班，面临着严重的过度劳动问题。虽然劳动法对劳动者工作时间做出了明确的限制，即标准周工作时间为44小时，但农民工实际工作时间超过标准工作时间的情况始终存在。李培林和李炜比较了2006年和2008年农民工的工作时间，发现农民工的周平均工作时间2006年为56.6小时，2008年为56.2小时，几乎相同，而且这两年每年都有大约三分之一的农民工每周工作在60小时以上[26]。宋月萍和徐彦通过对2010年全国流动人口动态监测数据的分析发现，无论是新生代农民工还是老一代农民工，工作时间都很长。农民工平均每周工作时间为58.82小时，91.42%的农民工每周工作超过40小时，而且超长和超强的工作现象并未随着代际更替出现明显改善。就每周劳动时间而言，新生代农民工仅比老一代农民工少了不到1小时[27]。从上述数据分析中可以看出，超时工作和过度劳动长期以来都是农民工就业存在的普遍问题。
虽然在理论上网约工拥有随时上下线的工作自由，也可以自由决定工作时间的长短，但他们通常不会为自己设定固定的工作时间限制，而是会以达到每天或者每周的心理预期收入为目标。随之而来的是，不少网约工为了获得更高的收入，不断主动延长工作时间，提高劳动强度[15]。齐昊等人的问卷调查显示，网约车司机的工作时间比较长，平均每周工作5.9天，平均每天工作10.1小时[12]。相比于网约车司机，外卖骑手的劳动强度更不容乐观。冯向楠和詹婧的问卷调查显示，89%的骑手每个月工作不少于28天，84%的骑手每天工作10小时以上，甚至有22.77%的骑手每天工作12小时以上，骑手每天的平均工作时间为11.4小时[13]。不仅如此，外卖骑手猝死的新闻在近年来也频繁被爆出。如2019年2月，郑州的外卖骑手朱某从业4个多月后，在送餐过程中摔倒猝死;2019年5月，北京的外卖骑手武某连续工作12小时后，在家突发心脏病猝死。
上述研究表明，网约工的工作自由其实是一种虚假自由，许多网约工都面临着极长的工作时间和极高的劳动强度。平台表面上将工作时间的支配权交给网约工，实际上通过嵌套的劳动报酬体系来激励网约工自发延长工作时间，提高劳动强度。在整个劳动过程中，频繁加班、超时工作等都成为网约工的“自愿选择”，相伴而来的过度劳动风险也由网约工个人承担[15]。
（三）短工化：工作流动性高
在城市的稳定就业是农民工提高工资收入水平、融入城市生活、顺利实現市民化的重要前提条件，但长期以来农民工就业并不稳定。2009年一项关于新生代农民工的流动史发现，“流动”几乎是所有新生代农民工的基本生活状态。被调查对象平均的流动次数是2.72次，流动次数最少的是1次，最多的是15次，其中，流动过2次或3次的人居多数，占64%[28]。据时任国家农业部部长韩长赋的统计测算，2010年只有20%的新生代农民工在城市稳定就业，近80%的新生代农民工处于不稳定状态[29]。2011年，清华大学社会学系课题组通过对2043名农民工的电话访问进一步发现，当前农民工就业普遍存在“短工化”的趋势，即工作持续时间短、工作变换频繁。“短工化”又具体体现为“高流动”和“水平化”两个方面。前者体现为农民工换工频率高，每份工作的持续时间短，前后两份工作之间的待业时间也较长;后者体现为农民工无论是在用工单位内部的调动，还是通过变更工作从而实现用工单位之间的转换，流动后的职业地位都难以有实质性的提高[30]。当农民工从工厂工人转变为网约工之后，其短工化趋势并未得到明显改善。 一方面，网约工的工作流动性仍然较高。调查显示，在上海市网约工群体中，半年内换工作的占11.07%，一年内换工作的占22.98%，连续工作时间达3年以上的仅占20.33%[4]（p.11）。针对具体行业的调查结果也基本类似。郑广怀等人通过对武汉市快递员和外卖骑手的问卷调查发现，21.5%的人入行以后离开过本行业1次以上，28.02%的人表示进入外卖和快递行业只是想“暂时过渡一下”，有17.58%的人表示想通过这份工作“长见识、丰富人生经历”，还有14.84%的人则表示想通过这份工作“为创业打基础”[23]（p.41）。齐昊等人对南京市网约车司机的问卷调查发现，40.9%的司机入行不足半年，同时只有42.7%的司机打算未来继续开网约车[12]。
另一方面，网约工的流动始终是水平流动。平台的根本用工理念是“不求所有但求所用”，其对网约工的角色定位是独立承包商，对网约工的关系定位是协作关系，因而平台主要依靠外部劳动力市场主导的灵活用工来组建弹性的用工队伍，并且基本不会为网约工提供向上流动的晋升渠道。当网约工利益受损或者新鲜感褪去时，他们也会在同一行业中的不同平台或是不同行业中“用脚投票”，但结果始终是频繁的水平流动。与大多数农民工一样，自己做生意或者掌握值钱的技术是很多网约工的梦想，但受到个人学历、技术和资本的限制，真正能做起生意、找到更好工作的网约工寥寥无几。
四、路径探寻：保障农民工就业权益的阶段性任务
如今，平台经济的蓬勃发展已是大势所趋。《中国共享经济发展报告（2021）》显示，2020年我国共享经济市场交易规模约为33773亿元，同比增长约2.9%;各类平台带动的就业人数约为8400万，同比增长约7.7%[3]（p.1）。外卖、快递、网约车等平台经济下的灵活就业方式，已成为吸纳闲散劳动力、解决失业问题的新渠道，成为实现保就业、稳就业、促发展的新路径。在疫情防控期间，以平台经济为代表的新业态更是呈现出强大的韧性和发展潜力，各类平台企业不仅为保障民生供给、推动复工复产等作出了重要贡献，而且在保就业和稳就业方面发挥了“失业缓冲阀”和“就业蓄水池”作用。平台经济的繁荣发展无疑给在城市就业困难的农民工提供了一条新的谋生之路。许多研究也表明，平台工作的確让许多农民工的收入获得一定幅度的提升。因此，从就业机会和工资收入的角度来看，在平台经济时代，农民工就业问题将迎来新的转机。
然而，在肯定平台经济创造的大体量就业岗位的同时，既不能忽视平台用工给农民工就业带来的新挑战，也不能忽视农民工就业中的旧难题。总的来说，在平台经济时代，农民工就业实质上面临着新旧问题的交织与叠加，其中既有旧难题再现，也有新挑战出现。面对上述问题，我们应当分出轻重缓急，统筹规划、分步实施、稳步推进，不能眉毛胡子一把抓。
（一）近期任务：健全社保权益保护制度，建立平台集体协商机制
平台经济引起的最主要的争议就是平台与网约工之间是否存在劳动关系，劳动关系的认定在网约工发生意外事故时极为重要。按照我国现行的法律条例，劳动者要想获得包括工伤保险在内的职工社保必须与用工单位建立正式的劳动关系。而平台工作中的去雇主化造成了大量存在事实劳动的网约工无法享有基本的职工社保。在经济下行压力不减的形势下，将这一问题的解决寄希望于平台及其关联企业与网约工签订劳动合同、明确劳动关系是不现实的。一个更为可行的方案是允许网约工群体参保，规定企业为其缴纳工伤保险。在这一方面广东省已经开始先试先行。从2021年4月1日起，该省人社厅等部门推出的《关于单位从业的超过法定退休年龄劳动者等特定人员参加工伤保险的办法（试行）》正式开始执行。根据办法，网约车司机、外卖骑手等8类特定人员被纳入工伤保险参保范围。更进一步的改革可以拓宽劳动关系内涵，突破传统劳动关系对于工作场所和工作时间的规定，增强法律制度的弹性和包容性，确保大多数网约工进入社会保障的制度范围。
作为原子化的劳动者，网约工与平台发生劳动争议时往往处于弱势地位，这导致其劳动权益得不到有效保障。对此，国务院办公厅出台的《关于支持多渠道灵活就业的意见》指明了下一步的努力方向。该意见提出，“引导互联网平台企业、关联企业与劳动者协商确定劳动报酬、休息休假、职业安全保障等事项，引导产业（行业、地方）工会与行业协会或行业企业代表协商制定行业劳动定额标准、工时标准、奖惩办法等行业规范”。以往集体协商最大的困难在于行业协会的代表性，如今各类平台企业在各自行业领域基本占据垄断地位，具有足够的代表性，这就使得产业（行业、地方）工会与平台企业进行集体协商具有更强的可行性[31]。因此，一方面应当扩大工会组织覆盖范围，组建产业性、行业性和地方性工会，形成网约工的集体力量;另一方面应当鼓励网约工通过制度化渠道，表达自身的利益诉求，发出自己的声音。
（二）中期任务：加强政府监管规制力度，畅通数据共享流通渠道
平台经济的蓬勃发展离不开算法系统提供的技术支撑。平台通过大数据、云计算、人工智能等互联网新技术对劳客双方的供需进行匹配，对网约工的劳动过程进行规划，优化工作流程，提高服务效率，创造了一个个技术神话。但作为一种按需劳动，网约工的实际劳动需要跟随情景变化而变化，情景充满不确定性，而技术神话与情景不确定性之间的张力最终却是由网约工来承担，以至于出现网约工被“困在系统里”的困局。平台企业具有资本逐利的天性，在维护网约工合法权益上难免缺乏动力。对此，政府应当完善平台企业监管规制的制度设计，加强监管规制力度，尤其是要明确其合法合情合理运用新技术、勇于承担社会责任等硬性要求。同时，还需要注意平衡好各方利益，避免出现“一放就乱、一管就死”的现象。
政府部门有效监管规制的一个重要手段就是接入平台日常经营数据，推动平台数据公共化。平台企业依靠互联网新技术，汇聚大量买卖群体，在买卖双方间建构起一个巨大的数据库，并将数据占为己有。但其实，大数据本身具有公共品属性，理应对政府部门保持透明并用于公共目的，而不应成为平台的私有财产。接入平台日常经营数据能够为劳动监察部门监督执法提供依据，进而保护劳动者合法权益。相关部门通过数据接入，可以统计网约工每天、每月的工作时长，从而有效遏制超时加班、过度劳动的问题。此外，政府部门应当确保网约工享有自己在平台上的历史数据的所有权或使用权，即网约工有权浏览、下载、复制并上传历史数据到其他平台，这将有利于网约工自由更换工作平台，进一步削弱平台的数据垄断优势[32]。 （三）远期任务：提高平台工作体面性，提升劳动者技能水平
在平台经济中，网约工的情感被平台资本所利用，平台要求网约工进行情感劳动“表演”，以获得更好的口碑和更多的市场占有率。相比于去雇主化、非人性化趋势而言，这种情感功利化趋势的潜在风险较小，紧迫性较弱。但从长远来看，提高平台工作的体面性，让网约工掌握自身的情感，获得他人的尊重，是平台经济健康可持续发展的必由之路。结合体面劳动的三重含义[33]，提高平台工作的体面性，可以从以下三个方面着手。其一，从安全视角来说，国家层面应当制定相关的法律法规和政策条例来保障网约工的安全，包括收入安全和劳动安全，以保证网约工在获得合理收入的同时避免受到身体伤害。其二，从公平视角来说，平台企业一方面应当改变单向评价机制，保障网约工的尊严和平等的权利;另一方面应当改进报酬给付机制，健全内部晋升机制，使网约工能够分享企业发展的成果。其三，从自我价值视角来说，平台企业应当从网约工的个体感知出发，通过挖掘平台工作的意义，提高网约工的自我价值感和工作认同。与此同时，还应培养全社会的劳动平等意识，让平台工作成为一份有尊严、有价值、有意义的工作。随着平台工作体面性的提高，网约工的就业稳定性也会逐渐提高。
还需要注意的是，大多数平台工作的准入门槛较低，技术性不高，与之相对应的，大多数网约工都是低技能劳动者。平台经济虽然在一定程度上带动了就业，但在这种模式下，网约工不需要提升劳动技能就能完成工作，也就难以形成市场机制对人力资本提升的倒逼。与此同时，工作年限的增长不能促进网约工劳动技能的积累，长此以往，网约工将面临与传统劳动力市场脱节的问题。尤其是当人工智能技术完全成熟时，作为低技能劳动者的网约工将会面临更为严峻的就业问题。对此，国家应当对有技能需求的网约工进行技能培训，并且提供部分培训补贴，形成培训成本的多元化分担机制，增强网约工的就业能力和就业适应性。此外，国家也可以对有创业意愿的网约工进行针对性的创业培训，通过开办店铺、市场分析等实践指导方式，提升网约工的创业能力和创业成功率。
注释：
①分别是稳就业、稳金融、稳外贸、稳外资、稳投资、稳预期。
②分别是保居民就业、保基本民生、保市场主体、保粮食能源安全、保产业链供应链稳定、保基层运转。
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[责任编辑：李 堃]