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【摘要】构建法治政府是依法治国发展必经阶段，是我国依法治国发展的必然性结果，也是构建社会主义政治文明的重要标志，这就需要建立与之相适应的行政问责制。文章以政府的依法治国为切入点，结合我国目前行政问责制的现状，分析建立责任政府和完善行政问责制的重要意义，并针对相关问题提出解决对策。
【关键词】依法治国 行政问责制 政治文明
“责任政府是法治政府理性统合的至高灵魂。”①要构建责任政府就必须完善我国的行政问责制度。“政府权力的获取和行使，必须依据体现人们意志的法律而不是恣意妄为。”②就像潘恩所说的那样，政府是一种“必要的恶”③。政府不能充分代表正义，政府有可能且有能力成为犯罪的最大主体。“如果人人都是天使，就不需要任何政府了，如果是天使统治人，就不需要对政府任何外来的或内在的控制了。”④所以说政府应该为自己的行政行为承担相应的法律责任，应该把政府部门纳入法律调整的范畴之中。政府部门要尽可能地避免或减少错误的行政行为，保障人民和社会的公平正义与合法权益。
对责任政府和行政责任的解析
通常我们对责任政府的解释是引用《布莱克法律词典》中对责任政府的解释。该词典中指出，责任政府必须要对它所颁布的公共政策和所行使的国家行为负责，议会可以对政府投不信任票，议会对政府的政策进行监督，必要时可以否决政府政策，如果政府官员的行政行为不能令人满意，他们就必须辞职。在现代社会中，行政权在整个公共权力中处于重要地位，对国家的安定与和谐起到关键性作用，是构建法治政府和法治国家的重要问题。因此，深入研究和探析明确政府及政府机关工作人员的行政责任问题，具有重要意义。行政责任有广义和狭义之分。广义的行政责任是指国家权力机关及其工作人员所行使的与自己职责相关的行政权力，国家的权利主体应当对全体国民负责，应当对其所作出的行政行为承担相应的责任，这种责任不仅包括法律方面的责任和工作方面的责任，而且包括政治责任和道德责任。狭义的行政责任是指政府工作人员因违反法律法规而应当承担相应的法律责任，以及违反机构制度而应当承担的工作责任。在社会生活中所说的行政责任，一般是指廣义方面的行政责任。
行政责任主要包括政治、法律、工作、道德等方面。政治责任是指政府机关及其工作人员应当合理行使自己所掌握的行政权力，以维护国家稳定、社会和谐、法律公平正义、保障公民的人身及财产权利不受侵犯等职责；法律责任是指政府机关及其工作人员在行使行政权的过程中出现滥用职权或以权谋私等违法犯罪活动时，其应当对自己的行为承担法律责任。行政过程中的法律责任一般存在于行政主体与客体之间，既有可能是政府、机构方面的责任，也有可能是政府工作人员的个人责任；工作责任是指在普通的行政工作中来自行政体系和制度方面的责任，主要是行政主体内部的部门间、机构间、领导与下级间的，由政府或部门主要负责人所承担的责任，行政责任会落实到个人身上；道德责任是指政府机关工作人员应当遵守的与岗位职业道德相关的、政府部门应当严格遵循的道德准则和规范、不得违背的责任，其主体一般为政府机关工作人员，主要通过个人来实现。
行政问责制度的分类
行政问责制度是指政府及政府机关的负责人在其工作或职务范围内因故意或过失而没有履行或没有正确履行法定职责，导致行政效率低下，影响正常行政秩序，损害行政相对人的合法权益，给政府部门造成不良影响，政府内部进行监督和责任追查的制度。问责就是应当追究责任，行政问责制是社会主义民主法治的重要组成部分，对社会主义民主法治建设有重要意义。
根据问责主体的不同，可以分为同体问责和异体问责。前者是指在行政机关体系中政府官员或者执政党对其党员进行的问责，后者是指行政机关体系以外的机构或者个人对行政部门或政府官员进行的问责。
根据问责时机的不同，可以分为常态问责和非常态问责。前者是指在日常的行政管理过程中，对政府机关或工作人员履行职责行为而引发的问责行为，后者是指由于突发性事件导致行政部门或工作人员的行政行为造成了不良后果，对相应的行政机关或者工作人员进行的责任追究。
根据问责事件的性质不同，可以分为对积极作为事件的问责和对消极不作为事件的问责。前者是指以行政主体的积极的行政行为所引起的事由为原因的问责，后者是指对行政机关或者工作人员具有某种职责和义务，但是行政机关或行工作人员消极履行自己的义务和职责的不作为行为的问责。
根据控制的来源和程度不同，可以分为官僚型问责、法律型问责、专业型问责和政治型问责四种类型。官僚型问责是在法律上规定了行政机关上下级之间，行政人员对上级负责、要听从上级指示，上级有权利对下级的责任进行追究。法律型问责是行政机关对行政系统以外的相应的立法机关负责，行政活动受到立法机关的控制。专业型问责是行政官员对专业型的工作人员进行的问责制度，两者都属于行政系统。
行政问责制度在我国社会中的运用
我国行政问责制度的发展历程。中国古代封建时期曾频繁出现官员贪污受贿、滥用职权、徇私枉法的事件，当然也有相应的责任问责制度来制约官员的权力，例如，如果官员挪用赈灾物资就会被处以极刑，“这种问责制度包括皇帝问责、御史问责、吏部问责等不同的渠道”⑤。自新中国成立后，由于社会性质的改变，人民群众享有了相应的政治权利，人民当家作主。特别是改革开放以后，我国的行政问责制度开始向制度方面转变，但是迄今为止，我国对政府及政府机关工作人员在工作和管理上的问责机制还未真正建立，多种法律法规还不很完善，可操作性也不强。近些年来，建立行政问责体制的重要性和必要性日益凸显，中央和地方不断推进和加强行政问责体制的建设。
我国行政责任问责制发展的现状及其问题。目前，我国各级政府在行政过程中的主观随意性还比较明显，在执行和决策行政行为时，越权执法、消极执法的现象频发。这与我国行政问责体制不健全、民主监督不够有必然关系。在现实生活中，行政问责制度还面临很多问题，主要包括以下几方面： 首先，行政责任问责体制不完善，导致职责、权限和责任不清。中央和地方政府之间权限和责任不清是目前我国存在的一个普遍问题。地方权力过大，中央对地方权力进行削弱是造成中央和地方各级政府职责和权限模糊的主要原因。
其次，行政问责体制的文化滞后。由于“官本位”思想已经在传统思想和观念当中根深蒂固，这也直接导致了我国民主法治意识淡薄、行政问责文化落后的问题。在现实生活中，政府机关领导及工作人员政治和法律素质偏低也是造成行政问责制文化滞后的原因。
再次，行政问责体制中相应配套制度的缺失，问责机制缺乏驱动力。相应的监督制度、信息公开制度、行政问责制度、责任主体制度等都不健全，相关部门只有在强大的舆论压力下才会启动问责制，对主要责任人进行处理。
最后，行政问责法律的缺失。这是我国目前行政问责体制所面临的最重要问题。其中涉及行政问责方面的大多是中央制定和颁发的政策性文件，且可操作性比较低，缺乏相关的程序支持。
对我国行政问责体制发展的展望和建议。首先，要完善行政问责法律制度，明确各个部门之间的职责划分，处理好党政责任界限问题，确保政府和党委相互协调，权责统一。推进政府内部机构改革，精简政府机构，对政府各部门的权责进行严格划分，有效推进行政问责制度的开展。
其次，要塑造我国的问责文化，问责制度建设要以民为本，加强民众参与行政监督的积极性，给予民众充分的民主权利。要把积极履行行政责任和严格追究行政责任相结合。在党政机关中对工作人员定期开展相应的行政问责教育工作。加强全社会问责体制的普及和建设工作，为行政问责制度的开展创造良好的外部环境。
再次，要建立健全问责体制配套制度，以问责体制为主，配套制度为辅。明确规定问责的相关程序和方法，采取一种符合民主政治需要的问责机制。强化人大问责、司法机关问责和新闻媒体问责，尤其要重视人民群众的参与，全方位地构建我国的行政问责体系。
最后，要制定专门的问责法律法规，明确行政问责的客体和事由，完善问责程序，明确问责方式和权限，制定统一的问责体系。
（作者为华中科技大学公共管理学博士研究生、安阳师范学院讲师）
注释
①肖北庚：《走向法治政府》，北京：知识产权出版社，2006年，第4页。
②张树义：《法治政府的基本原理》，北京大学出版社，2006年，第12页。
③[英]潘恩：《潘恩选集》，北京：商务印书馆，1981年，第32頁。
④[美]汉密尔顿·杰伊·麦迪逊：《联邦党人文集》，北京：商务印书馆，1980年，第27页。
⑤张康之，李传军：《公共行政学》，北京大学出版社，2007年，第49页。
【关键词】依法治国 行政问责制 政治文明
“责任政府是法治政府理性统合的至高灵魂。”①要构建责任政府就必须完善我国的行政问责制度。“政府权力的获取和行使，必须依据体现人们意志的法律而不是恣意妄为。”②就像潘恩所说的那样，政府是一种“必要的恶”③。政府不能充分代表正义，政府有可能且有能力成为犯罪的最大主体。“如果人人都是天使，就不需要任何政府了，如果是天使统治人，就不需要对政府任何外来的或内在的控制了。”④所以说政府应该为自己的行政行为承担相应的法律责任，应该把政府部门纳入法律调整的范畴之中。政府部门要尽可能地避免或减少错误的行政行为，保障人民和社会的公平正义与合法权益。
对责任政府和行政责任的解析
通常我们对责任政府的解释是引用《布莱克法律词典》中对责任政府的解释。该词典中指出，责任政府必须要对它所颁布的公共政策和所行使的国家行为负责，议会可以对政府投不信任票，议会对政府的政策进行监督，必要时可以否决政府政策，如果政府官员的行政行为不能令人满意，他们就必须辞职。在现代社会中，行政权在整个公共权力中处于重要地位，对国家的安定与和谐起到关键性作用，是构建法治政府和法治国家的重要问题。因此，深入研究和探析明确政府及政府机关工作人员的行政责任问题，具有重要意义。行政责任有广义和狭义之分。广义的行政责任是指国家权力机关及其工作人员所行使的与自己职责相关的行政权力，国家的权利主体应当对全体国民负责，应当对其所作出的行政行为承担相应的责任，这种责任不仅包括法律方面的责任和工作方面的责任，而且包括政治责任和道德责任。狭义的行政责任是指政府工作人员因违反法律法规而应当承担相应的法律责任，以及违反机构制度而应当承担的工作责任。在社会生活中所说的行政责任，一般是指廣义方面的行政责任。
行政责任主要包括政治、法律、工作、道德等方面。政治责任是指政府机关及其工作人员应当合理行使自己所掌握的行政权力，以维护国家稳定、社会和谐、法律公平正义、保障公民的人身及财产权利不受侵犯等职责；法律责任是指政府机关及其工作人员在行使行政权的过程中出现滥用职权或以权谋私等违法犯罪活动时，其应当对自己的行为承担法律责任。行政过程中的法律责任一般存在于行政主体与客体之间，既有可能是政府、机构方面的责任，也有可能是政府工作人员的个人责任；工作责任是指在普通的行政工作中来自行政体系和制度方面的责任，主要是行政主体内部的部门间、机构间、领导与下级间的，由政府或部门主要负责人所承担的责任，行政责任会落实到个人身上；道德责任是指政府机关工作人员应当遵守的与岗位职业道德相关的、政府部门应当严格遵循的道德准则和规范、不得违背的责任，其主体一般为政府机关工作人员，主要通过个人来实现。
行政问责制度的分类
行政问责制度是指政府及政府机关的负责人在其工作或职务范围内因故意或过失而没有履行或没有正确履行法定职责，导致行政效率低下，影响正常行政秩序，损害行政相对人的合法权益，给政府部门造成不良影响，政府内部进行监督和责任追查的制度。问责就是应当追究责任，行政问责制是社会主义民主法治的重要组成部分，对社会主义民主法治建设有重要意义。
根据问责主体的不同，可以分为同体问责和异体问责。前者是指在行政机关体系中政府官员或者执政党对其党员进行的问责，后者是指行政机关体系以外的机构或者个人对行政部门或政府官员进行的问责。
根据问责时机的不同，可以分为常态问责和非常态问责。前者是指在日常的行政管理过程中，对政府机关或工作人员履行职责行为而引发的问责行为，后者是指由于突发性事件导致行政部门或工作人员的行政行为造成了不良后果，对相应的行政机关或者工作人员进行的责任追究。
根据问责事件的性质不同，可以分为对积极作为事件的问责和对消极不作为事件的问责。前者是指以行政主体的积极的行政行为所引起的事由为原因的问责，后者是指对行政机关或者工作人员具有某种职责和义务，但是行政机关或行工作人员消极履行自己的义务和职责的不作为行为的问责。
根据控制的来源和程度不同，可以分为官僚型问责、法律型问责、专业型问责和政治型问责四种类型。官僚型问责是在法律上规定了行政机关上下级之间，行政人员对上级负责、要听从上级指示，上级有权利对下级的责任进行追究。法律型问责是行政机关对行政系统以外的相应的立法机关负责，行政活动受到立法机关的控制。专业型问责是行政官员对专业型的工作人员进行的问责制度，两者都属于行政系统。
行政问责制度在我国社会中的运用
我国行政问责制度的发展历程。中国古代封建时期曾频繁出现官员贪污受贿、滥用职权、徇私枉法的事件，当然也有相应的责任问责制度来制约官员的权力，例如，如果官员挪用赈灾物资就会被处以极刑，“这种问责制度包括皇帝问责、御史问责、吏部问责等不同的渠道”⑤。自新中国成立后，由于社会性质的改变，人民群众享有了相应的政治权利，人民当家作主。特别是改革开放以后，我国的行政问责制度开始向制度方面转变，但是迄今为止，我国对政府及政府机关工作人员在工作和管理上的问责机制还未真正建立，多种法律法规还不很完善，可操作性也不强。近些年来，建立行政问责体制的重要性和必要性日益凸显，中央和地方不断推进和加强行政问责体制的建设。
我国行政责任问责制发展的现状及其问题。目前，我国各级政府在行政过程中的主观随意性还比较明显，在执行和决策行政行为时，越权执法、消极执法的现象频发。这与我国行政问责体制不健全、民主监督不够有必然关系。在现实生活中，行政问责制度还面临很多问题，主要包括以下几方面： 首先，行政责任问责体制不完善，导致职责、权限和责任不清。中央和地方政府之间权限和责任不清是目前我国存在的一个普遍问题。地方权力过大，中央对地方权力进行削弱是造成中央和地方各级政府职责和权限模糊的主要原因。
其次，行政问责体制的文化滞后。由于“官本位”思想已经在传统思想和观念当中根深蒂固，这也直接导致了我国民主法治意识淡薄、行政问责文化落后的问题。在现实生活中，政府机关领导及工作人员政治和法律素质偏低也是造成行政问责制文化滞后的原因。
再次，行政问责体制中相应配套制度的缺失，问责机制缺乏驱动力。相应的监督制度、信息公开制度、行政问责制度、责任主体制度等都不健全，相关部门只有在强大的舆论压力下才会启动问责制，对主要责任人进行处理。
最后，行政问责法律的缺失。这是我国目前行政问责体制所面临的最重要问题。其中涉及行政问责方面的大多是中央制定和颁发的政策性文件，且可操作性比较低，缺乏相关的程序支持。
对我国行政问责体制发展的展望和建议。首先，要完善行政问责法律制度，明确各个部门之间的职责划分，处理好党政责任界限问题，确保政府和党委相互协调，权责统一。推进政府内部机构改革，精简政府机构，对政府各部门的权责进行严格划分，有效推进行政问责制度的开展。
其次，要塑造我国的问责文化，问责制度建设要以民为本，加强民众参与行政监督的积极性，给予民众充分的民主权利。要把积极履行行政责任和严格追究行政责任相结合。在党政机关中对工作人员定期开展相应的行政问责教育工作。加强全社会问责体制的普及和建设工作，为行政问责制度的开展创造良好的外部环境。
再次，要建立健全问责体制配套制度，以问责体制为主，配套制度为辅。明确规定问责的相关程序和方法，采取一种符合民主政治需要的问责机制。强化人大问责、司法机关问责和新闻媒体问责，尤其要重视人民群众的参与，全方位地构建我国的行政问责体系。
最后，要制定专门的问责法律法规，明确行政问责的客体和事由，完善问责程序，明确问责方式和权限，制定统一的问责体系。
（作者为华中科技大学公共管理学博士研究生、安阳师范学院讲师）
注释
①肖北庚：《走向法治政府》，北京：知识产权出版社，2006年，第4页。
②张树义：《法治政府的基本原理》，北京大学出版社，2006年，第12页。
③[英]潘恩：《潘恩选集》，北京：商务印书馆，1981年，第32頁。
④[美]汉密尔顿·杰伊·麦迪逊：《联邦党人文集》，北京：商务印书馆，1980年，第27页。
⑤张康之，李传军：《公共行政学》，北京大学出版社，2007年，第49页。