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摘 要 行政权力既有正面效应，又有负面效应，因此它在造福社会同时，也可能隐含着腐败等负面影响。历史经验证明，不受制约和监督的权力，必然发生滥用和腐败。因此，分析行政权力滥用产生的原因并从扩大审查范围、建立监督制约机制、转变政府职能和加强公务员自身建设四个方面制定相应的对策具有十分重要的意义。
关键词 行政权力 滥用 监督
作者简介：陈思洁，南京理工大学人文与社会科学学院。
一、事件回放
2012年4月5日以来，甘肃省陇西县大力推行的基础母畜扩群近日遭到一位网友不断发文揭露，网友周禄宝在其个人博客和微博上发表了名为《甘肃扶贫强行向低保户卖“金羊”，一只羊羔800元？》等多篇文章，引来网友热议。
记者经过走访调查发现，在2012年陕西陇西县基础母畜扩群工作的开展过程中，该县基础母畜扩群的总任务是引进母羊1.5万只，母牛2200头，然而在实际的任务分配和落实中，为了完成任务指标，村政府将村里的低保户也确定为了发展对象。
低保户本身日子难过，还要掏800元购买政府引进的种羊。周禄宝认为这是“坑爹扶贫”，其中存在变相买卖和强行摊派。豍这既说明在基础母畜扩群工作中，个别村、社干部确实存在工作方式方法简单，工作思路单一等问题，豎也说明其发展思维有所僵化和“为民情怀”的欠缺。归结起来，笔者认为不可避免的应谈及行政权力的滥用的问题。
二、行政权利滥用之根源
（一）行政权及行政权力滥用的含义
行政权，通常又称行政管理权，是基于国家职能分工和权力划分而形成的一种独立的国家权力，是国家治理和服务社会的公共权力的一种。行政权力滥用是指行政机关和法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织，不执行或违反法律，制定和发布行政法规，或超出法律授权的范围管理公共事务及解决行政问题的行为或做法，包括其中进行的各种组织、控制、协调、监督等活动。
（二）行政權力滥用的产生原因
行政权力作为国家行政机关依靠特定的强制性手段，为有效执行国家意志而依据宪法原则对全社会进行管理的一种能力，同其他国家权力相比，由于其自身的一些特性，它更易腐化和被滥用。那么究其原因，我们应当归结到行政权力自身的特性上进行分析。
1.行政权力以国家强制力保证实施
行政机关为了协调社会行动，实现社会公共利益，运用其权力手段，颁布统一的政策条规，采取具有强制性的社会管理措施和管理办法。因此，行政权力的强制性也是行政机关执行公务的保障条件之一。然而，行政权力的强制性一旦缺乏必要的制约，就极易背离其服务公共利益的根本目的从而侵犯公民的合法权利，导致权力的滥用。
2.行政权力具有内在的天然扩张性
由于行政权力在运行过程中能够给权力主体带来荣誉和利益，因而权力行使者总有一种将自己拥有的权力扩大化，以最大限度地维护其利益的冲动。行政权力的行使范围几乎涉及到了社会生活的所有领域和方面。这表明政府社会管理职能日益扩大及其对社会运行的主导性得到加强。但是，各种权力的行使一旦超出了特定的范围和界限，其对公民权利的侵犯也就不可避免。
3.行政权力具有人格化倾向
每一个行政机关实际上就是一个组织结构形式，从某种意义上讲是一个“抽象物”，而真正填充其中的是各行政机关中的公务人员，因此行政权力的具体运用，就必然会落实到该机关中公务人员的意识和个人利益取向上，这些行政权力主体是有意识、有目的、有动机的人，他们也有普通人的利益追求，也有普通人身上的人性弱点，行政权力一旦为其所执掌和使用，他们就同行政权力处在一种不可分割的联系中，他们的主观意识、自我目的和个人动机就会融入到行政权力之中，个人利益也会渗入其中，因而行政权力又有一种本能的人格化倾向。文中提到的“坑爹扶贫”即就是为了完成上级的任务而运用行政权力强迫低保户花低保金买政府引进的羊。
三、遏制行政权力滥用的有效途径
（一）扩大司法权对行政权审查的范围
依照我国现行的《行政诉讼法》规定，法院对行政行为的司法审查只能针对具体行政行为，也就是说司法权对抽象行政行为的合法性是无权进行审查的。抽象行政行为是指行政机关针对不特定的多数人的具有普遍约束力的规范性文件的行为，例如行政法规、行政规章等。具体行政行为是指行政主体基于行政职权进行的，针对特定的行政相对人就特定的事项，直接引起权利义务法律效果的行为。豒因此具体行政行为的对象是特定的个别人，即使该行为违法，其造成的负面影响和损失也会由于对象的特定性而受到节制。相比之下抽象行政行为可反复多层次适用，一旦违法其产生的影响将会远远大于具体行政行为。依照我国现行的相关制度，行政相对人在受到具体行政行为侵害时，可以依据《行政诉讼法》的相关法条和规定来维护自己的合法权益；而在抽象行政行为面前，行政相对人只能通过举报、上访等行政手段来争取和保护自己的权益，但由于相关制度的规定和实际操作等方面还存在较多缺陷，行政相对人的合法权益很难得到有效地保障。因此，将抽象行政行为的合法性审查逐步纳入司法审查的范围，扩大司法权对行政权的审查范围是十分必要的。
（二）健全行政权力的监督制约机制
1.健全和强化权力机关的监督机构
（1）建立相应的法制化、常态化的监督机构。要保证对行政权力机关的有效监督，就要建立相应的法制化、常态化的监督机构。首先，通过立法的形式确定监督机构的法律地位和职能范围。其次，将行政权力的监督机构设在各级人民代表大会之下，实现其常态化、专门化的监督职能
（2）尽快制定监督法。对行政权力监督的首要条件就是要做到有法可依。因此只有加快监督法制定的步伐才能为有效监督行政权力的行使打下基础。在制定监督法的过程中应该充分加强各级人大对相关行政权力机关的监督职能，明确监督机构实行监督的原则、内容、程序和方式，明确监督者与被监督者的权利和义务，充分考虑监督机构在实行监督职能时的可操作性，将人大监督落到实处。 2.大力推进社会舆论监督
毛泽东同志在与爱国民主人士黄炎培的谈话中曾经指出“只有让人民起来监督政府，政府才不敢松懈。只有人人起来负责，才不会人亡政息”。就目前实际情况来看，人民监督政府的主要途径有两种，一种是通过社会新闻传媒，第二种是通过微博等新型社交网络媒介。前者作为传统的舆论监督工具在良好的舆论监督环境下通过新闻报导等方式对政府行政行为进行监督和曝光，可以有效的制约政府的违法行为。虽然新闻传媒监督在世界范围内仍然是主流的舆论监督工具但受到其信息来源的延时性和单向性在网络时代的今天也存在一定的局限性。后者作为新型的网络舆论监督工具，在监督时效和范围上有很强的优势，但消息的准确性却存在一定的疑问。因此，健全舆论监督的保护机制，排除对舆论监督的各种干扰，保障新闻机构和工作者的权利。同时，我们的监督机构应根据不同舆论监督工具的特点制定相应的沟通机制，接收舆论监督信息。
3.改革行政机关自我监督体制，使其具有独立性
现行的监察审计机构均为双重领导体制，因此在实际的监管工作中很难做到绝对的独立。改革和完善行政机关自我监督体制的首要任务就是建立起垂直领导体制，使其从行政机关中独立出来。首先，通过各级人大选举产生同级监察、审计机关的主要领导成员并任命；其次，监察机关在经费上，由同级人民代表大会审议后列入财政预算，不受制于地方行政机关。
（三）适应市场需要，加快转变政府职能
1.建立有限权力政府
在实行社会主义市场经济改革之前，我国政府的职能模式可以称之为全能型政府。这样的政府既管经济问题又管社会问题，职能范围和权力过大，完全不符合社會主义市场经济条件下对政府职能的新要求。建立有限权力的政府既能满足社会主义市场经济体制的要求又能体现人民当家作主的根本目标，彰显我国社会主义的优越性。
2.建设法治型、服务型政府
党的十八大再次重申了建立社会主义法治国家这一基本国策。十八大报告指出“任何组织或者个人都不得有超越宪法和法律的特权，绝不允许以言代法、以权压法、徇私枉法”。各级行政部门必须有法必依、执法必严，向真正意义上的法治型政府转变，决不允许行政权力滥用现象的出现，同时应有效的减少和避免法律与法律之间冲突和矛盾，加强法律的可操作性。新形势下，各级政府应该重视社会管理和公共服务职能的履行，加快向服务型政府转变的步伐，通过法律的约束和职能的重新界定，更好的为企业创造公平竞争的市场环境，为公民提供完善的社会公共服务。
参考文献：
[1]高凛.行政权力的制约与监督刍议.行政与法.2011（6）.
[2]李胜利，李军.我国行政权力制约体系中存在的问题及其应对策略.行政与法.2009（12）.
[3]崔卓兰，杜一平.行政权滥用的预测与防范.法学杂志.2012（1）.
[4]廖孝英.论行政权力滥用的道德制约.法制与社会.2007（5）.
[5]高智晟，邹瑾.行政权力岂能滥用.行政与法.2002（6）.
[6]苗连营.论对行政权的法律控制.法学家.1999（5）.
[7]谢晖.行政权规范：现状、对策、意义.宁夏社会科学.1995（2）.
[8]张丽，曾祥华.浅析行政权对司法权的干预.山东行政学院学报.2011（2）.
关键词 行政权力 滥用 监督
作者简介：陈思洁，南京理工大学人文与社会科学学院。
一、事件回放
2012年4月5日以来，甘肃省陇西县大力推行的基础母畜扩群近日遭到一位网友不断发文揭露，网友周禄宝在其个人博客和微博上发表了名为《甘肃扶贫强行向低保户卖“金羊”，一只羊羔800元？》等多篇文章，引来网友热议。
记者经过走访调查发现，在2012年陕西陇西县基础母畜扩群工作的开展过程中，该县基础母畜扩群的总任务是引进母羊1.5万只，母牛2200头，然而在实际的任务分配和落实中，为了完成任务指标，村政府将村里的低保户也确定为了发展对象。
低保户本身日子难过，还要掏800元购买政府引进的种羊。周禄宝认为这是“坑爹扶贫”，其中存在变相买卖和强行摊派。豍这既说明在基础母畜扩群工作中，个别村、社干部确实存在工作方式方法简单，工作思路单一等问题，豎也说明其发展思维有所僵化和“为民情怀”的欠缺。归结起来，笔者认为不可避免的应谈及行政权力的滥用的问题。
二、行政权利滥用之根源
（一）行政权及行政权力滥用的含义
行政权，通常又称行政管理权，是基于国家职能分工和权力划分而形成的一种独立的国家权力，是国家治理和服务社会的公共权力的一种。行政权力滥用是指行政机关和法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织，不执行或违反法律，制定和发布行政法规，或超出法律授权的范围管理公共事务及解决行政问题的行为或做法，包括其中进行的各种组织、控制、协调、监督等活动。
（二）行政權力滥用的产生原因
行政权力作为国家行政机关依靠特定的强制性手段，为有效执行国家意志而依据宪法原则对全社会进行管理的一种能力，同其他国家权力相比，由于其自身的一些特性，它更易腐化和被滥用。那么究其原因，我们应当归结到行政权力自身的特性上进行分析。
1.行政权力以国家强制力保证实施
行政机关为了协调社会行动，实现社会公共利益，运用其权力手段，颁布统一的政策条规，采取具有强制性的社会管理措施和管理办法。因此，行政权力的强制性也是行政机关执行公务的保障条件之一。然而，行政权力的强制性一旦缺乏必要的制约，就极易背离其服务公共利益的根本目的从而侵犯公民的合法权利，导致权力的滥用。
2.行政权力具有内在的天然扩张性
由于行政权力在运行过程中能够给权力主体带来荣誉和利益，因而权力行使者总有一种将自己拥有的权力扩大化，以最大限度地维护其利益的冲动。行政权力的行使范围几乎涉及到了社会生活的所有领域和方面。这表明政府社会管理职能日益扩大及其对社会运行的主导性得到加强。但是，各种权力的行使一旦超出了特定的范围和界限，其对公民权利的侵犯也就不可避免。
3.行政权力具有人格化倾向
每一个行政机关实际上就是一个组织结构形式，从某种意义上讲是一个“抽象物”，而真正填充其中的是各行政机关中的公务人员，因此行政权力的具体运用，就必然会落实到该机关中公务人员的意识和个人利益取向上，这些行政权力主体是有意识、有目的、有动机的人，他们也有普通人的利益追求，也有普通人身上的人性弱点，行政权力一旦为其所执掌和使用，他们就同行政权力处在一种不可分割的联系中，他们的主观意识、自我目的和个人动机就会融入到行政权力之中，个人利益也会渗入其中，因而行政权力又有一种本能的人格化倾向。文中提到的“坑爹扶贫”即就是为了完成上级的任务而运用行政权力强迫低保户花低保金买政府引进的羊。
三、遏制行政权力滥用的有效途径
（一）扩大司法权对行政权审查的范围
依照我国现行的《行政诉讼法》规定，法院对行政行为的司法审查只能针对具体行政行为，也就是说司法权对抽象行政行为的合法性是无权进行审查的。抽象行政行为是指行政机关针对不特定的多数人的具有普遍约束力的规范性文件的行为，例如行政法规、行政规章等。具体行政行为是指行政主体基于行政职权进行的，针对特定的行政相对人就特定的事项，直接引起权利义务法律效果的行为。豒因此具体行政行为的对象是特定的个别人，即使该行为违法，其造成的负面影响和损失也会由于对象的特定性而受到节制。相比之下抽象行政行为可反复多层次适用，一旦违法其产生的影响将会远远大于具体行政行为。依照我国现行的相关制度，行政相对人在受到具体行政行为侵害时，可以依据《行政诉讼法》的相关法条和规定来维护自己的合法权益；而在抽象行政行为面前，行政相对人只能通过举报、上访等行政手段来争取和保护自己的权益，但由于相关制度的规定和实际操作等方面还存在较多缺陷，行政相对人的合法权益很难得到有效地保障。因此，将抽象行政行为的合法性审查逐步纳入司法审查的范围，扩大司法权对行政权的审查范围是十分必要的。
（二）健全行政权力的监督制约机制
1.健全和强化权力机关的监督机构
（1）建立相应的法制化、常态化的监督机构。要保证对行政权力机关的有效监督，就要建立相应的法制化、常态化的监督机构。首先，通过立法的形式确定监督机构的法律地位和职能范围。其次，将行政权力的监督机构设在各级人民代表大会之下，实现其常态化、专门化的监督职能
（2）尽快制定监督法。对行政权力监督的首要条件就是要做到有法可依。因此只有加快监督法制定的步伐才能为有效监督行政权力的行使打下基础。在制定监督法的过程中应该充分加强各级人大对相关行政权力机关的监督职能，明确监督机构实行监督的原则、内容、程序和方式，明确监督者与被监督者的权利和义务，充分考虑监督机构在实行监督职能时的可操作性，将人大监督落到实处。 2.大力推进社会舆论监督
毛泽东同志在与爱国民主人士黄炎培的谈话中曾经指出“只有让人民起来监督政府，政府才不敢松懈。只有人人起来负责，才不会人亡政息”。就目前实际情况来看，人民监督政府的主要途径有两种，一种是通过社会新闻传媒，第二种是通过微博等新型社交网络媒介。前者作为传统的舆论监督工具在良好的舆论监督环境下通过新闻报导等方式对政府行政行为进行监督和曝光，可以有效的制约政府的违法行为。虽然新闻传媒监督在世界范围内仍然是主流的舆论监督工具但受到其信息来源的延时性和单向性在网络时代的今天也存在一定的局限性。后者作为新型的网络舆论监督工具，在监督时效和范围上有很强的优势，但消息的准确性却存在一定的疑问。因此，健全舆论监督的保护机制，排除对舆论监督的各种干扰，保障新闻机构和工作者的权利。同时，我们的监督机构应根据不同舆论监督工具的特点制定相应的沟通机制，接收舆论监督信息。
3.改革行政机关自我监督体制，使其具有独立性
现行的监察审计机构均为双重领导体制，因此在实际的监管工作中很难做到绝对的独立。改革和完善行政机关自我监督体制的首要任务就是建立起垂直领导体制，使其从行政机关中独立出来。首先，通过各级人大选举产生同级监察、审计机关的主要领导成员并任命；其次，监察机关在经费上，由同级人民代表大会审议后列入财政预算，不受制于地方行政机关。
（三）适应市场需要，加快转变政府职能
1.建立有限权力政府
在实行社会主义市场经济改革之前，我国政府的职能模式可以称之为全能型政府。这样的政府既管经济问题又管社会问题，职能范围和权力过大，完全不符合社會主义市场经济条件下对政府职能的新要求。建立有限权力的政府既能满足社会主义市场经济体制的要求又能体现人民当家作主的根本目标，彰显我国社会主义的优越性。
2.建设法治型、服务型政府
党的十八大再次重申了建立社会主义法治国家这一基本国策。十八大报告指出“任何组织或者个人都不得有超越宪法和法律的特权，绝不允许以言代法、以权压法、徇私枉法”。各级行政部门必须有法必依、执法必严，向真正意义上的法治型政府转变，决不允许行政权力滥用现象的出现，同时应有效的减少和避免法律与法律之间冲突和矛盾，加强法律的可操作性。新形势下，各级政府应该重视社会管理和公共服务职能的履行，加快向服务型政府转变的步伐，通过法律的约束和职能的重新界定，更好的为企业创造公平竞争的市场环境，为公民提供完善的社会公共服务。
参考文献：
[1]高凛.行政权力的制约与监督刍议.行政与法.2011（6）.
[2]李胜利，李军.我国行政权力制约体系中存在的问题及其应对策略.行政与法.2009（12）.
[3]崔卓兰，杜一平.行政权滥用的预测与防范.法学杂志.2012（1）.
[4]廖孝英.论行政权力滥用的道德制约.法制与社会.2007（5）.
[5]高智晟，邹瑾.行政权力岂能滥用.行政与法.2002（6）.
[6]苗连营.论对行政权的法律控制.法学家.1999（5）.
[7]谢晖.行政权规范：现状、对策、意义.宁夏社会科学.1995（2）.
[8]张丽，曾祥华.浅析行政权对司法权的干预.山东行政学院学报.2011（2）.