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摘 要 随着产业集聚区建设进程的加快，失地农民的生活和社会保障问题日益突出，影响地区经济发展和社会和谐。本文在对商丘市开展调研的基础上，分析失地农民生活保障面临的问题，提出完善保障的对策性建议。
关键词 产业集聚区 失地农民 社会保障
作者简介：周毓，商丘市委党校副教授，社会保障法方向。
中图分类号：D920.4文献标识码：A文章编号：1009-0592（2012）10-075-02
为了了解产业集聚区失地农民生活状况，妥善解决失地农民的生活和社会保障问题，课题调研小组在商丘市进行了实地调查了解。期间共走访了10个产业集聚区，走访村民576人。通过查阅政策文件、发放调查问卷、召开相关人员座谈会等方式，获得了大量的第一手材料，在对调查资料进行分析处理基础上，有针对性地提出解决问题的具体措施。
一、产业集聚失地农民社会保障的总体现状
近年来商丘市大力实施开放带动主战略，抢抓产业转移机遇，加强产业集聚区等承接载体建设，已成为中原经济区承接产业转移的重要前沿和优势地区。目前商丘市共有11个产业集聚区，总规划面积156.6平方公里，涉及行政村121个，自然村314个，农村人口20多万人。截止2012年7月各产业集聚区建设共征地78893亩，涉及失地农民66000多人。据测算，随着承接产业转移和产业集聚区的进一步建设，失地农民可能达到40万-50万人之间，相当于目前商丘农业人口的十分之一多。为妥善解决失地农民生活水平不因征地而降低，长远生计有保障，商丘市2011年1月颁布了《商丘市失地农民养老保险暂行办法》，在全市范围内建立了失地农民的社会保险制度。现在已有43200多名失地农民参加了养老保险，7543人领取社会保障金。2012年1月出台了《商丘市城市规划区内集体土地上房屋征收与补偿安置办法》，要求必须为失地农民提供人均面积不少于35平方米的回购安置房。目前已基本建成安置社区15个，在建安置社区21个，已安置户数7000余户，安置人数4万余人。从当前的制度建设和各县市区实践来看，商丘市失地农民社会保障制度虽然开展时间不长，但对加快建立覆盖城乡居民社会保障体系，维护被征地农民合法权益，促进经济发展，实现社会和谐稳定取得了初步的成效。
二、产业集聚失地农民社会保障存在的问题
（一）土地征用补偿标准低，分享土地增值收益难
虽然2009年河南省出台了《征地区片综合地价标准》，提高了征地补偿安置费标准，增加了社会保障费。商丘市政府制定了《关于调整商丘市国家建设征用土地地上附着物和青苗补偿标准的通知》，在一定程度上缓解了征地矛盾。然而，仍有相当大比例的失地农民对现行征地补偿标准不满。据调查，土地补偿费还不能维持农民的现实生活和长远生计。现实生活中，失地农民还存在着隐性损失，如原来可以在自留地上开展种植业、养殖业，多余房屋还可出租，加之住房、吃菜、用水不用花钱，生活基本无忧；土地被征用后，由于房价不断攀升，失地农民拿到的土地和房屋补偿费几乎全部用来购房，加之蔬菜、水电都要掏钱买，失地农民生活成本提高，生活水平下降。据调查失地农民对整个征地补偿的满意程度，只有不足50%的农民认为征地补偿数额是公正的，剩余的则认为是不公正的或者不发表评论。
（二）社会保险制度不完善，且实施不到位
一是保障覆盖面窄，由于各个区县经济发展不平衡，有些地方尚未开始实施失地农民社会保障，有些地方要求参保条件严格，必须是全部失去耕地或人均耕地面积不足0.3亩，造成失地农民社会保障覆盖面窄的局面。二是保障水平低。虽然河南省政府文件明确提出，对被征地农民的保障水平，原则上要高于当地城市居民的最低生活保障水平，但从各地的实践看，很多地市的制度设计没有达到该领取标准。三是养老、医疗、失业的保险不够均衡，保障项目不齐全。从目前已形成的失地农民保障体系看，将重心定位在养老风险的防范与保障上，而其他的保项一般是将失地农民直接纳入城镇居民保障体系或是农村保障体系中，很少有专门针对失地农民进行制度设计。
（三）基金筹集难度大，制度可持续性较差
一是从被征地农民个人缴纳部分来看，商丘市采取集中缴费和单个缴费组成，集中缴费按照土地补偿费、安置补助费之和的20%一次性繳纳；单个缴费按照一年100元、200元、300元、400元、500元5个档次选择一次性交情15年。多数失地农民的土地补偿安置费在扣除应缴纳的养老保险费后所剩无几。二是从集体缴费部分来看，一般要求集体承担不低于40%的缴费责任，这对于那些集体经济实力不强的村来讲缴纳难度较大。更严重的是部分村基本上没有集体资产积累，也就无法提供补助，集体缴费部分最终还要由失地农民自己承担。三是从政府承担的出资义务看，由于一些县市对在产业集聚区投资的外来企业实行优惠的土地价格，土地出让金收入极少，同时怕资金进入社会保障财政专户后，实行专款专用，变成“死钱”，许多县市的失地农民社会保障资金只是停留在文件承诺上，而没有的按时足额到位。
（四）就业促进存在就业安置难，转业培训实效性不强
一是随着产业集聚区建设和商丘新区快速推进，涉及到的农民范围较广，失地农民基数大、增长快，据测算，未来三年内商丘失地农民将达20多万人；二是失地农民的职业技能培训缺乏针对性，据调查，各地政府提供的职业技能培训种类较少，无法较好的满足市场需求。再加之较短时间内所学专业的技术含量不高，因此即使学成，就业前景也并不乐观，导致失地农民往往缺乏学习实用技术的主动性。三是失地农民思想观念落后，综合素质不高，存在“小富即安”的小农经济思想，只想凭借土地补偿金投资建房，然后靠房屋出租来解决生存问题，缺乏积极就业意识。
三、解决产业集聚失地农民社会保障问题的对策建议
（一）建立健全合理的征地补偿和利益分享机制
要切实提高对被征地农民的征地补偿标准，通过建立科学的评估体系，使征地补偿的资金能够为失地农民提供居家安置、生活发展的基础和条件；完善农民住房拆迁补偿，改变农村住房按照土地附着物补偿原则，依据公平原则对农村住房进行市场评估，反映房屋的真实价值。依法保障农户宅基地用益物权，制定征收农民宅基地补偿办法；按照征地数量的一定比例，为被征地的农民集体组织提供经济发展留用地，留用地的区位要与城市发展的功能分区相结合，鼓励农村集体组织按照城市规划要求，兴办二、三产业，发展壮大集体经济，解决失地农民的就业、生活和发展问题；对经营性性用地行为，应逐步引入谈判机制，让集体经济组织作为市场主体一方代表农民同征地主体平等协商谈判，大幅度提高农民在土地增值收益中的分配比例。 （二）完善养老、医疗等社会保障机制
在目前农村社会保障体系尚不完善的情况下，“失地农民”已经不是“农民”了，政府应该把失地农民纳入城镇社会保障体系，实现与城市社会保障的对接。要合理确定失地农民的保障水平，根据当地经济社会发展水平，政府财力承受能力，确保失地农民基本生活和养老保障不低于当地城市最低生活保障水平，并随着城镇居民最低生活保障标准变化情况适时调整；要在制度设计时，要扩大养老保险覆盖面，特别是要向大龄人口以及劳动年龄段以上人口进行倾斜，为其继续参加城镇职工基本养老保险提供条件；要建立和完善失地农民大病保险为基础、失地农民社会医疗救助制度和商业医疗保险为补充的多元化医疗保障制度体系；要建立失地农民的失业保险制度，对一时安排不了工作的，要办理失业保险，对享受二年失业保险待遇后依然缺乏就业能力、生活困难的，要让他们享受当地的最低生活保障待遇。
（三）建立健全社会保障资金的筹集和管理机制
一要多渠道筹集被征地农民社会保障基金。社会保障基金由农民个人、农村集体经济组织和当地政府共同承担，政府出资部分不低于保障资金总额的30%，个人承担不超过30%，集体补助应占大头，所需资金从当地政府批准的征地补偿费用中抵缴。二要积极创新机制，改变现行筹资办法，可将被征地农民的社会保障费用直接由各地土地征收机构统一征缴，从土地出让金和征地补偿安置费用中直接将其划给社会保障部门。三要提高基金统筹层次，建立被征地农民养老保险基金市级统筹制度，并逐步提高统筹层次。四要加强社会保障基金的监督、管理和使用，建立健全预决算制度、财务会计制度和内部审计制度。要建立风险准备金制度，有条件的地方也可以通过财政列支等多渠道筹资的办法，充实风险准备金。
（四）建立健全教育培训保障机制
要加大对被征地地区的教育培训投入，做到失地农民的子女入学与城镇居民的子女教育一视同仁，享有国家九年制义务教育多赋予的全部权利，针对个别家庭困难的，建议出台失地农民贫困家庭子女上职业技术学校、技工学校应由政府全额付费并补助生活费政策；坚持对对失地农民实施分类培训，加大以职业技术、岗位技能为重点的就业培训和现代市场经济知识教育，提高失地青壮年农民转岗就业能力，对中年以上农民进行一般服务技能培训，提高他们在市场中的能力；建立健全以职业技术教育为主的、多层面的农民职业技能培训网络体系。当前最重要的是发动社会力量，鼓励企业（特别是大企业）自办或与当地技术学校联办职业技术学校。政府可以通过学费补贴、土地出让金减免等方式来支持其发展。
（五）建立健全失地农民就业扶持机制
政府要积极探索多种形式的就业安置办法，把就地安置、招工安置和失地农民自谋职业等安置形式有机结合起来；政府要完善就业服务体系，加强劳动就业服务机构建设，常年为失地农民就业和再就业服务；要制定相应的政策措施，鼓励通过创业来推动就业，支持被征地农民兴办个体、私营企业，特别要鼓励大量失地农民进入创业门槛低、劳动技能要求不高、资金需求不大的市场经营、个体经营、蔬菜贩运、生态农业等投资相对较小的行业，帮助他们拓宽生产经营门路。同时，引导银行业金融机构把帮助失地农民创业致富纳入信贷重点，降低门槛、简化程序，开通申请小额担保贷款绿色通道，在融资上给予农民扶持，实现创业带动就业的倍增效应。
（六）建立指导和扶持农村经济发展机制
一是实行农村集体资产的股份合作化改革，把经济发展职能从农村基层组织的职能中分离出来，促进农村基层组织向城市社区转变，建立面向市场的农村新型经济组织。二是市县政府要加大对新型经济组织的辅导和财政上的支持，解决好农村集体经济的主体问题，运作机制问题。三是以政府为主导建立非盈利的经营组织，并逐步通过市场化的运作，帮助农村集体经济组织对预留用地、房屋等集体资产收益进行经营，引导和帮助失地农民积累资产，促进集体资产保值、增值，使集体资产的收益和增值成为预防失地农民贫困和减少不安全感方面的重要保障。
参考文献：
[1]王福建，失地农民社会保障安置问题研究.天津大学学报（社会科学版）.2010（1）.
[2]吕春娟.城市化进程中失地农民社会保障问题探讨.兰州教育学院学报.2011（3）.
[3]刘艳.失地农民养老保险制度构建的法律思考.法学杂志.2010（2）.
关键词 产业集聚区 失地农民 社会保障
作者简介：周毓，商丘市委党校副教授，社会保障法方向。
中图分类号：D920.4文献标识码：A文章编号：1009-0592（2012）10-075-02
为了了解产业集聚区失地农民生活状况，妥善解决失地农民的生活和社会保障问题，课题调研小组在商丘市进行了实地调查了解。期间共走访了10个产业集聚区，走访村民576人。通过查阅政策文件、发放调查问卷、召开相关人员座谈会等方式，获得了大量的第一手材料，在对调查资料进行分析处理基础上，有针对性地提出解决问题的具体措施。
一、产业集聚失地农民社会保障的总体现状
近年来商丘市大力实施开放带动主战略，抢抓产业转移机遇，加强产业集聚区等承接载体建设，已成为中原经济区承接产业转移的重要前沿和优势地区。目前商丘市共有11个产业集聚区，总规划面积156.6平方公里，涉及行政村121个，自然村314个，农村人口20多万人。截止2012年7月各产业集聚区建设共征地78893亩，涉及失地农民66000多人。据测算，随着承接产业转移和产业集聚区的进一步建设，失地农民可能达到40万-50万人之间，相当于目前商丘农业人口的十分之一多。为妥善解决失地农民生活水平不因征地而降低，长远生计有保障，商丘市2011年1月颁布了《商丘市失地农民养老保险暂行办法》，在全市范围内建立了失地农民的社会保险制度。现在已有43200多名失地农民参加了养老保险，7543人领取社会保障金。2012年1月出台了《商丘市城市规划区内集体土地上房屋征收与补偿安置办法》，要求必须为失地农民提供人均面积不少于35平方米的回购安置房。目前已基本建成安置社区15个，在建安置社区21个，已安置户数7000余户，安置人数4万余人。从当前的制度建设和各县市区实践来看，商丘市失地农民社会保障制度虽然开展时间不长，但对加快建立覆盖城乡居民社会保障体系，维护被征地农民合法权益，促进经济发展，实现社会和谐稳定取得了初步的成效。
二、产业集聚失地农民社会保障存在的问题
（一）土地征用补偿标准低，分享土地增值收益难
虽然2009年河南省出台了《征地区片综合地价标准》，提高了征地补偿安置费标准，增加了社会保障费。商丘市政府制定了《关于调整商丘市国家建设征用土地地上附着物和青苗补偿标准的通知》，在一定程度上缓解了征地矛盾。然而，仍有相当大比例的失地农民对现行征地补偿标准不满。据调查，土地补偿费还不能维持农民的现实生活和长远生计。现实生活中，失地农民还存在着隐性损失，如原来可以在自留地上开展种植业、养殖业，多余房屋还可出租，加之住房、吃菜、用水不用花钱，生活基本无忧；土地被征用后，由于房价不断攀升，失地农民拿到的土地和房屋补偿费几乎全部用来购房，加之蔬菜、水电都要掏钱买，失地农民生活成本提高，生活水平下降。据调查失地农民对整个征地补偿的满意程度，只有不足50%的农民认为征地补偿数额是公正的，剩余的则认为是不公正的或者不发表评论。
（二）社会保险制度不完善，且实施不到位
一是保障覆盖面窄，由于各个区县经济发展不平衡，有些地方尚未开始实施失地农民社会保障，有些地方要求参保条件严格，必须是全部失去耕地或人均耕地面积不足0.3亩，造成失地农民社会保障覆盖面窄的局面。二是保障水平低。虽然河南省政府文件明确提出，对被征地农民的保障水平，原则上要高于当地城市居民的最低生活保障水平，但从各地的实践看，很多地市的制度设计没有达到该领取标准。三是养老、医疗、失业的保险不够均衡，保障项目不齐全。从目前已形成的失地农民保障体系看，将重心定位在养老风险的防范与保障上，而其他的保项一般是将失地农民直接纳入城镇居民保障体系或是农村保障体系中，很少有专门针对失地农民进行制度设计。
（三）基金筹集难度大，制度可持续性较差
一是从被征地农民个人缴纳部分来看，商丘市采取集中缴费和单个缴费组成，集中缴费按照土地补偿费、安置补助费之和的20%一次性繳纳；单个缴费按照一年100元、200元、300元、400元、500元5个档次选择一次性交情15年。多数失地农民的土地补偿安置费在扣除应缴纳的养老保险费后所剩无几。二是从集体缴费部分来看，一般要求集体承担不低于40%的缴费责任，这对于那些集体经济实力不强的村来讲缴纳难度较大。更严重的是部分村基本上没有集体资产积累，也就无法提供补助，集体缴费部分最终还要由失地农民自己承担。三是从政府承担的出资义务看，由于一些县市对在产业集聚区投资的外来企业实行优惠的土地价格，土地出让金收入极少，同时怕资金进入社会保障财政专户后，实行专款专用，变成“死钱”，许多县市的失地农民社会保障资金只是停留在文件承诺上，而没有的按时足额到位。
（四）就业促进存在就业安置难，转业培训实效性不强
一是随着产业集聚区建设和商丘新区快速推进，涉及到的农民范围较广，失地农民基数大、增长快，据测算，未来三年内商丘失地农民将达20多万人；二是失地农民的职业技能培训缺乏针对性，据调查，各地政府提供的职业技能培训种类较少，无法较好的满足市场需求。再加之较短时间内所学专业的技术含量不高，因此即使学成，就业前景也并不乐观，导致失地农民往往缺乏学习实用技术的主动性。三是失地农民思想观念落后，综合素质不高，存在“小富即安”的小农经济思想，只想凭借土地补偿金投资建房，然后靠房屋出租来解决生存问题，缺乏积极就业意识。
三、解决产业集聚失地农民社会保障问题的对策建议
（一）建立健全合理的征地补偿和利益分享机制
要切实提高对被征地农民的征地补偿标准，通过建立科学的评估体系，使征地补偿的资金能够为失地农民提供居家安置、生活发展的基础和条件；完善农民住房拆迁补偿，改变农村住房按照土地附着物补偿原则，依据公平原则对农村住房进行市场评估，反映房屋的真实价值。依法保障农户宅基地用益物权，制定征收农民宅基地补偿办法；按照征地数量的一定比例，为被征地的农民集体组织提供经济发展留用地，留用地的区位要与城市发展的功能分区相结合，鼓励农村集体组织按照城市规划要求，兴办二、三产业，发展壮大集体经济，解决失地农民的就业、生活和发展问题；对经营性性用地行为，应逐步引入谈判机制，让集体经济组织作为市场主体一方代表农民同征地主体平等协商谈判，大幅度提高农民在土地增值收益中的分配比例。 （二）完善养老、医疗等社会保障机制
在目前农村社会保障体系尚不完善的情况下，“失地农民”已经不是“农民”了，政府应该把失地农民纳入城镇社会保障体系，实现与城市社会保障的对接。要合理确定失地农民的保障水平，根据当地经济社会发展水平，政府财力承受能力，确保失地农民基本生活和养老保障不低于当地城市最低生活保障水平，并随着城镇居民最低生活保障标准变化情况适时调整；要在制度设计时，要扩大养老保险覆盖面，特别是要向大龄人口以及劳动年龄段以上人口进行倾斜，为其继续参加城镇职工基本养老保险提供条件；要建立和完善失地农民大病保险为基础、失地农民社会医疗救助制度和商业医疗保险为补充的多元化医疗保障制度体系；要建立失地农民的失业保险制度，对一时安排不了工作的，要办理失业保险，对享受二年失业保险待遇后依然缺乏就业能力、生活困难的，要让他们享受当地的最低生活保障待遇。
（三）建立健全社会保障资金的筹集和管理机制
一要多渠道筹集被征地农民社会保障基金。社会保障基金由农民个人、农村集体经济组织和当地政府共同承担，政府出资部分不低于保障资金总额的30%，个人承担不超过30%，集体补助应占大头，所需资金从当地政府批准的征地补偿费用中抵缴。二要积极创新机制，改变现行筹资办法，可将被征地农民的社会保障费用直接由各地土地征收机构统一征缴，从土地出让金和征地补偿安置费用中直接将其划给社会保障部门。三要提高基金统筹层次，建立被征地农民养老保险基金市级统筹制度，并逐步提高统筹层次。四要加强社会保障基金的监督、管理和使用，建立健全预决算制度、财务会计制度和内部审计制度。要建立风险准备金制度，有条件的地方也可以通过财政列支等多渠道筹资的办法，充实风险准备金。
（四）建立健全教育培训保障机制
要加大对被征地地区的教育培训投入，做到失地农民的子女入学与城镇居民的子女教育一视同仁，享有国家九年制义务教育多赋予的全部权利，针对个别家庭困难的，建议出台失地农民贫困家庭子女上职业技术学校、技工学校应由政府全额付费并补助生活费政策；坚持对对失地农民实施分类培训，加大以职业技术、岗位技能为重点的就业培训和现代市场经济知识教育，提高失地青壮年农民转岗就业能力，对中年以上农民进行一般服务技能培训，提高他们在市场中的能力；建立健全以职业技术教育为主的、多层面的农民职业技能培训网络体系。当前最重要的是发动社会力量，鼓励企业（特别是大企业）自办或与当地技术学校联办职业技术学校。政府可以通过学费补贴、土地出让金减免等方式来支持其发展。
（五）建立健全失地农民就业扶持机制
政府要积极探索多种形式的就业安置办法，把就地安置、招工安置和失地农民自谋职业等安置形式有机结合起来；政府要完善就业服务体系，加强劳动就业服务机构建设，常年为失地农民就业和再就业服务；要制定相应的政策措施，鼓励通过创业来推动就业，支持被征地农民兴办个体、私营企业，特别要鼓励大量失地农民进入创业门槛低、劳动技能要求不高、资金需求不大的市场经营、个体经营、蔬菜贩运、生态农业等投资相对较小的行业，帮助他们拓宽生产经营门路。同时，引导银行业金融机构把帮助失地农民创业致富纳入信贷重点，降低门槛、简化程序，开通申请小额担保贷款绿色通道，在融资上给予农民扶持，实现创业带动就业的倍增效应。
（六）建立指导和扶持农村经济发展机制
一是实行农村集体资产的股份合作化改革，把经济发展职能从农村基层组织的职能中分离出来，促进农村基层组织向城市社区转变，建立面向市场的农村新型经济组织。二是市县政府要加大对新型经济组织的辅导和财政上的支持，解决好农村集体经济的主体问题，运作机制问题。三是以政府为主导建立非盈利的经营组织，并逐步通过市场化的运作，帮助农村集体经济组织对预留用地、房屋等集体资产收益进行经营，引导和帮助失地农民积累资产，促进集体资产保值、增值，使集体资产的收益和增值成为预防失地农民贫困和减少不安全感方面的重要保障。
参考文献：
[1]王福建，失地农民社会保障安置问题研究.天津大学学报（社会科学版）.2010（1）.
[2]吕春娟.城市化进程中失地农民社会保障问题探讨.兰州教育学院学报.2011（3）.
[3]刘艳.失地农民养老保险制度构建的法律思考.法学杂志.2010（2）.