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【摘要】公益林林权的内涵应结合实证分析从现有立法的解释角度进行界定,针对南北两山公益林林权法律制度建设存在的问题进行分析,并从多角度进行完善。
【关键词】公益林;林权;制度完善
中图分类号:K825.19 文献标识码:A 文章编号:1009-8283(2010)05-0222-01
甘肃省兰州市南北两山(以下简称南北两山)的人工公益林建设持续了近一个世纪,取得了巨大的成就。公益林建设中林权法律制度的完善是保障公益林可持续发展的重要措施,本文结合实证研究对公益林林权法律制度的现状及发展予以探讨。
1 公益林林权的界定
关于林权的性质和概念界定,研究者争议很大,官方和承包单位的认识也比较模糊。但基本的原则是“林木归承包者所有”(《森林法》第二十三条第四款),在南北两山绿化范围内,划拨或承包给单位、农户和公民个人的林地使用权及林木所有权经登记确认后七十年不变(《兰州市南北两山绿化建设管理办法》第十三条),在南北两山绿化的特定语境下,林权应该包括权利人的林地使用权及林木所有权。
而公益林林权又有其特殊性,也就是公益林的公益性主导特性,所谓公益性在此所指主要是公益林主要以生态效益和社会效益为主,而经济效益则处于次要地位。公益林的定义在正式法律文件中没有统一的概括,但《国家级公益林区划界定办法》第二条中有明确规定。按该定义,公益林的生态功能和社会功能是其基本功能,经济功能则居于次位。而南北两山的大部分面积已经划入国家级公益林保护范围,可见南北两山的林权制度研究要纳入有公益林的范畴。
基于以上公益林林权特性的分析,公益林林权法律制度体系是以公益林为主导的林权制度,包括林地使用权和林木所有权为主,以林权监管、林权流转、林权抵押、公益林生态效益补偿、林权承包等为辅的一整套法律制度。而公益林的健康发展,就在于该法律制度体系的有效协作、高效运行。
2 公益林林权法律制度的现实困境
公益林发展中的林权法律制度运作并不具有制度设计的有效性,以南北两山公益林为例,虽然近几十年政府主导的绿化工作取得了重大成就,但是在市场经济的新形势下,南北两山的公益林建设面临着后续发展的严峻现实困境。
2.1 承包单位资金投入不足
南北两山公益林建设自二十世纪八十年代开始就采取强制性和激励性相结合的措施引入单位承包机制,但是承包单位的持续投入并没有相应的经济收益,有些甚至没有任何收益,这就使公益林绿化成为一种由承包单位举办的公益事业,同时也造成承包单位缺乏继续投入的积极性,效益较差的单位已经没有投入,致使前期绿化成果濒于毁灭。
2.2 公益林林权性质的认识存在扭曲
在实际的制度运作中,《森林法》和地方立法禁止对公益林范围内的林木进行砍伐或者通过不颁发林木采伐许可的方式变相禁止采伐,这就是林权人的收益权无法得到保障,也使权利人的林权流于形式。承包人一般认为自己“只有种树的义务而没有砍树的权利”。造成对公益林林权性质认识扭曲的更深層次原因是市场经济条件下政府在生态绿化中对市场机制的过于迷信和盲目运用。
2.3 公益林配套制度体系存在严重缺失
第一,林权流转不畅,林权流转市场无法建立;第二,林权抵押制度不健全,现实中没有较强的融资需求,林权抵押融资的具体制度措施也不健全;第三,生态效益补偿标准过低,现在的补偿标准无法满足林木维持生产的资金需求,且补偿并不完全到位。
2.4 公益林权林权执法存在严重问题
作为执法者,南北两山绿化主管机关负有严格执法的职责,但是由于某些配套制度比如补偿制度的软弱或者缺失,执法时也面临种种困境。
3 公益林林权法律制度的完善
针对南北两山公益林林权法律制度的现实困境,要在立法、执法、政策等方面进行一系列的调整和完善,以使法律制度适应公益林发展的现实需求。
3.1 进行集体林权改革,从根本上改变公益林发展的格局
集体林权改革是国家自2008年起在全国全面推行的,基本宗旨是“把集体林地经营权和林木所有权落实到农户,确立农民的经营主体地位”。有关机关认为,集体林权改革是将林地的权利主体定位为农户,考虑到两山绿化的公益林性质和投入产出比,划归给农户也许是增加其负担,与林权改革的促进农户脱贫致富的宗旨相悖。但是,有两点需要注意:第一,南北两山的承包单位中有些仍持有“集体林权证”,而且这些承包单位是较早参与承包的,原始土地权属与其他土地并无不同,这说明土地性质并不是拒绝林权改革的强有力的理由;第二,由于退出机制的不健全——主要是补偿机制和流转机制的缺失,部分经济效益较差的承包单位处于进退维谷的境地。而即使那些被树立为优秀典型的承包单位的绿化也无法按照市场规律运作,不能实现自给自足的可持续发展。
3.2 明确生态绿化在环境绿化的主导地位
生态公益林的营造和管理要放在地区和国家的林业发展和生态建设中进行整体规划。当前我国的林业发展也已经进入以生态建设为主的阶段,改变过去以木材生产为主的模式。这就要在林业发展和社会发展中坚持生态效益、经济效益和社会效益相统一,生态效益优先。同时摒弃《中共兰州市委兰州市人民政府关于加快林业发展的决定》坚持的“坚持市场机制,谁造林,谁所有;谁投资,谁受益”的指导原则在生态公益林发展中的作用。
3.3 完善公益林林权立法,确立分类经营机制
对林业进行分类经营管理势在必行,根据森林的功用、区位等标准可以分为公益林和商品林,分别采取不同的管理体制、经营机制和政策措施。这就具备了对公益生态林进行单独立法的基础,而对南北两山绿化的立法从本质上而言就是公益林立法,这一点在政府管理机构和承包单位的调研中是达成共识的。进而在此基础上建立区分生态公益林和商品林的林权制度,并适用不同的管理体制。
3.4 建立适应生态公益林的投资机制和补偿机制等配套制度措施
生态公益林发展中最核心的问题是投资机制问题。原则上应该确认以政府投资为主,政府将以多种方式对投资者给予合理补偿。目前比较有效的是森林生态效益补偿基金制度。通过各种资金来源比如地方财政预算安排、受益者补偿等增加生态补偿基金总量,后者主要是从旅游收入、矿产收入、水电收入及其他工业及副业产品收入中征收。目前甘肃省已经颁布《甘肃省森林生态效益补偿基金管理实施细则(暂行)》等规范性文件,但健全的森林生态效益补偿制度并没有确立。且现存补偿制度仍存在补偿标准较低、资金分配不均等问题,需要在探索中进一步完善。
注释:
[1]程果.林权制度研究[D].华中师范大学,2009.
[2]参见2008年6月8日中共中央、国务院颁布的《关于全面推进集体林权制度改革的意见》。
[3]《中共中央国务院关于加快林业发展的决定》及《中共兰州市委兰州市人民政府关于加快林业发展的决定》对此都有涉及。
[4]戴广翠、闫春丽、缪光平、闫宏伟、王丽.关于完善森林生态效益补偿政策的几点建议. [5][EB/OL]http://www.forestry.gov.cn/distribution/2009/04/03/kjyj-2009-04-03-404.html国家林业局2009-11-8访问
【关键词】公益林;林权;制度完善
中图分类号:K825.19 文献标识码:A 文章编号:1009-8283(2010)05-0222-01
甘肃省兰州市南北两山(以下简称南北两山)的人工公益林建设持续了近一个世纪,取得了巨大的成就。公益林建设中林权法律制度的完善是保障公益林可持续发展的重要措施,本文结合实证研究对公益林林权法律制度的现状及发展予以探讨。
1 公益林林权的界定
关于林权的性质和概念界定,研究者争议很大,官方和承包单位的认识也比较模糊。但基本的原则是“林木归承包者所有”(《森林法》第二十三条第四款),在南北两山绿化范围内,划拨或承包给单位、农户和公民个人的林地使用权及林木所有权经登记确认后七十年不变(《兰州市南北两山绿化建设管理办法》第十三条),在南北两山绿化的特定语境下,林权应该包括权利人的林地使用权及林木所有权。
而公益林林权又有其特殊性,也就是公益林的公益性主导特性,所谓公益性在此所指主要是公益林主要以生态效益和社会效益为主,而经济效益则处于次要地位。公益林的定义在正式法律文件中没有统一的概括,但《国家级公益林区划界定办法》第二条中有明确规定。按该定义,公益林的生态功能和社会功能是其基本功能,经济功能则居于次位。而南北两山的大部分面积已经划入国家级公益林保护范围,可见南北两山的林权制度研究要纳入有公益林的范畴。
基于以上公益林林权特性的分析,公益林林权法律制度体系是以公益林为主导的林权制度,包括林地使用权和林木所有权为主,以林权监管、林权流转、林权抵押、公益林生态效益补偿、林权承包等为辅的一整套法律制度。而公益林的健康发展,就在于该法律制度体系的有效协作、高效运行。
2 公益林林权法律制度的现实困境
公益林发展中的林权法律制度运作并不具有制度设计的有效性,以南北两山公益林为例,虽然近几十年政府主导的绿化工作取得了重大成就,但是在市场经济的新形势下,南北两山的公益林建设面临着后续发展的严峻现实困境。
2.1 承包单位资金投入不足
南北两山公益林建设自二十世纪八十年代开始就采取强制性和激励性相结合的措施引入单位承包机制,但是承包单位的持续投入并没有相应的经济收益,有些甚至没有任何收益,这就使公益林绿化成为一种由承包单位举办的公益事业,同时也造成承包单位缺乏继续投入的积极性,效益较差的单位已经没有投入,致使前期绿化成果濒于毁灭。
2.2 公益林林权性质的认识存在扭曲
在实际的制度运作中,《森林法》和地方立法禁止对公益林范围内的林木进行砍伐或者通过不颁发林木采伐许可的方式变相禁止采伐,这就是林权人的收益权无法得到保障,也使权利人的林权流于形式。承包人一般认为自己“只有种树的义务而没有砍树的权利”。造成对公益林林权性质认识扭曲的更深層次原因是市场经济条件下政府在生态绿化中对市场机制的过于迷信和盲目运用。
2.3 公益林配套制度体系存在严重缺失
第一,林权流转不畅,林权流转市场无法建立;第二,林权抵押制度不健全,现实中没有较强的融资需求,林权抵押融资的具体制度措施也不健全;第三,生态效益补偿标准过低,现在的补偿标准无法满足林木维持生产的资金需求,且补偿并不完全到位。
2.4 公益林权林权执法存在严重问题
作为执法者,南北两山绿化主管机关负有严格执法的职责,但是由于某些配套制度比如补偿制度的软弱或者缺失,执法时也面临种种困境。
3 公益林林权法律制度的完善
针对南北两山公益林林权法律制度的现实困境,要在立法、执法、政策等方面进行一系列的调整和完善,以使法律制度适应公益林发展的现实需求。
3.1 进行集体林权改革,从根本上改变公益林发展的格局
集体林权改革是国家自2008年起在全国全面推行的,基本宗旨是“把集体林地经营权和林木所有权落实到农户,确立农民的经营主体地位”。有关机关认为,集体林权改革是将林地的权利主体定位为农户,考虑到两山绿化的公益林性质和投入产出比,划归给农户也许是增加其负担,与林权改革的促进农户脱贫致富的宗旨相悖。但是,有两点需要注意:第一,南北两山的承包单位中有些仍持有“集体林权证”,而且这些承包单位是较早参与承包的,原始土地权属与其他土地并无不同,这说明土地性质并不是拒绝林权改革的强有力的理由;第二,由于退出机制的不健全——主要是补偿机制和流转机制的缺失,部分经济效益较差的承包单位处于进退维谷的境地。而即使那些被树立为优秀典型的承包单位的绿化也无法按照市场规律运作,不能实现自给自足的可持续发展。
3.2 明确生态绿化在环境绿化的主导地位
生态公益林的营造和管理要放在地区和国家的林业发展和生态建设中进行整体规划。当前我国的林业发展也已经进入以生态建设为主的阶段,改变过去以木材生产为主的模式。这就要在林业发展和社会发展中坚持生态效益、经济效益和社会效益相统一,生态效益优先。同时摒弃《中共兰州市委兰州市人民政府关于加快林业发展的决定》坚持的“坚持市场机制,谁造林,谁所有;谁投资,谁受益”的指导原则在生态公益林发展中的作用。
3.3 完善公益林林权立法,确立分类经营机制
对林业进行分类经营管理势在必行,根据森林的功用、区位等标准可以分为公益林和商品林,分别采取不同的管理体制、经营机制和政策措施。这就具备了对公益生态林进行单独立法的基础,而对南北两山绿化的立法从本质上而言就是公益林立法,这一点在政府管理机构和承包单位的调研中是达成共识的。进而在此基础上建立区分生态公益林和商品林的林权制度,并适用不同的管理体制。
3.4 建立适应生态公益林的投资机制和补偿机制等配套制度措施
生态公益林发展中最核心的问题是投资机制问题。原则上应该确认以政府投资为主,政府将以多种方式对投资者给予合理补偿。目前比较有效的是森林生态效益补偿基金制度。通过各种资金来源比如地方财政预算安排、受益者补偿等增加生态补偿基金总量,后者主要是从旅游收入、矿产收入、水电收入及其他工业及副业产品收入中征收。目前甘肃省已经颁布《甘肃省森林生态效益补偿基金管理实施细则(暂行)》等规范性文件,但健全的森林生态效益补偿制度并没有确立。且现存补偿制度仍存在补偿标准较低、资金分配不均等问题,需要在探索中进一步完善。
注释:
[1]程果.林权制度研究[D].华中师范大学,2009.
[2]参见2008年6月8日中共中央、国务院颁布的《关于全面推进集体林权制度改革的意见》。
[3]《中共中央国务院关于加快林业发展的决定》及《中共兰州市委兰州市人民政府关于加快林业发展的决定》对此都有涉及。
[4]戴广翠、闫春丽、缪光平、闫宏伟、王丽.关于完善森林生态效益补偿政策的几点建议. [5][EB/OL]http://www.forestry.gov.cn/distribution/2009/04/03/kjyj-2009-04-03-404.html国家林业局2009-11-8访问