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摘要：博·罗斯坦关于政府质量的理论从一个比较独特新颖的角度去阐述“政府质量”这个词，不同于以往我们从经济的角度对政府质量进行测评，他主要从经济增长、腐败、政治合法性、社会福利以及社会信任感这几个角度去衡量政府质量。从政治输出这一视角去提高政府质量，更好地保障政权的合法性，从而实现真正的将政府质量转化为广大人民群众的生活质量。
关键词：政府质量 政治输出 腐败 合法性 社会信任
中图分类号：D082 文献标识码：A 文章编号：1009-5349（2019）08-0227-02
关于政府质量我们平时最容易想到的就是政府的工作效率、业绩以及那些可以用来测量的东西，但是博·罗斯坦关于政府质量的理论使我们对于政府质量这一词语的理解更加深刻了，除了那些可测量的经济层面的理解还需要从政治最本身的意义去理解，政府质量归根结底在于提升广大人民群众的生活质量，而不是落到政府身上。
一、政府质量概念的引出
在安哥拉的首都罗安达的贫民区，人们饮用被污染过的本格拉河的河水，从而使非洲爆发了最严重的一场霍乱。导致问题严重的症结并不是因为缺乏工程设施、清洁的水源，而是由于水资源保护、定价以及分配等问题缺乏有效的管理，设备投资、权钱交易、工程外包以及市场片面追逐利益这些腐败现象层出不穷，政府的责任不明确是导致这场霍乱的根源。由此引出了“政府质量”这一词。
我们对于政府质量的定义往往存在缺憾和局限：定义过于宽泛，牵涉太广，既包括了政治输入的过程即选择、监管、更换政府的过程，也包括了政治输出的过程，即政府制定贯彻有效政策的能力和公民对政策制度的接受程度，功利主义色彩明显，将政府施行善政简单定义为促进经济的发展，认为腐败现象的消除即政府质量高；意识形态领域内认为“小即好”，认为政府管得越少越好，将政府质量定义在程序方面而不是实质方面，容易出现“柏拉图主义”，但虚无的道德在现实中往往是困难重重的。
国家往往通过两个方面与公民打交道。一个是“输出”即获取公共权力方面；另一个是“输入”即行使公共权力方面。政治平等意味着必须公平对待政治体系的“输入”，然而在“输入”方面，披着“政治平等”的外衣的民主国家很多时候政府质量低，多数选民可能选择支持腐败的政客。毋庸置疑的民主结果也可能有失公正。“政治输出”即如若行使公共权力，其公平与否才是政府质量的真正基础。
二、与政府质量相关的概念
腐败、合法性、社会福利以及社会信任都与政府质量相关，我们可以通过了解这些变量与政府質量之间是如何相互影响的以及如何通过这几个方面去提高政府的质量。
（一）关于腐败
腐败作为影响政府质量的一个变量，它与政府质量的关系呈负相关，即腐败现象出现得越少，则表明政府的质量越高。但腐败不是政府质量的唯一变量，即社会腐败现象少并不是说政府质量高。
譬如虽然印度已经出台了严厉措施打击医疗行业中的腐败勒索，可陋习仍然盛行。这种发生在医疗行业的腐败现象在大多数国家中居于行业腐败前几位。在当前健康和治理文献中，分析国民健康、医疗和政府质量关系的研究很少，政府质量对公共医疗开支的效率起到核心作用，在政府质量高的国家，人们信任政府甘愿赋税以保证医疗高标，而政府质量低则与此相反，形成一个恶性循环：医疗费用本身高，再加上医保覆盖范围小，一些人没有医保或者不愿交医保，则陷入极度贫困状态，而民众是这条健康恶化效应链条上的受害者，因此，腐败，尤其是医疗行业的腐败是政府质量的天敌。
（二）关于政治合法性
博·罗斯坦讲述了代议制民主和政府的关系，介绍了当年布什政府卯足了劲要在伊拉克推行全民选举制民主从而试图建立合法政权，最终以失败告终。虽然伊拉克人民渴望推翻独裁暴君，希望新政府由人民投票产生。事实证明单靠民主选举是不能建立合法性的。让人民获益、提供良好的公共物品和公共服务这些行为通过选举、立法来实现，这可能使得少数掌权人背后操纵实现表面形式上的合法性。他反对把选举制度视为创建政府合法性中坚定支柱，认为不能夸大选举制民主的作用，但并不否认这种形式存在的合理性。合法性的创建、维护、推翻更多受到政治体系输出层面而非输入层面的影响。说明了政府质量对于合法性创建的重要性。
比如，挪威选民教育程度高，北海石油带来丰厚收入，国家稳定、福利政策好、民族单一、社会信任度高、社团活跃，极少人违背人权、自由。但是其民主代议制却磕磕绊绊，政府议会环节每个链条都不堪一击，政党选举不得人心，选举结果和政策制定的联系不复存在，议员的声望下跌。像这种合法性的崩塌现象在全球普遍存在。这主要是因为当公民面对贯彻公共政策的政府官员时，他们心中有很高的期待，因为他们是在公平基础上根据自己意愿选出的。较之政治输入层面，公民一般与输出面即行政部门打交道的频率高、时间长，这是因为输出层面关系到公民的实际生活，行政部门的特点直接决定公民对政治体系的看法。因此，创建合法性有两个原则：平等基础上的输入层面和真正体现民意的输出层面，由此可见提高政府质量的重要性。
（三）关于社会福利
作者通过解释各国福利制度不同的原因指出了政府质量对社会福利制度落实的重要性。首先介绍了现代福利国家，即使它们的经济发展水平相当，社会福利制度却大相径庭。按照新古典主义经济学理论，人们基于实用主义对风险的态度的不同而产生不同的保障体系。在激烈的国际竞争中，社会保险效率低理应被高效率体系所取代，但现实却并不是。所以从经济、制度、文化、信仰、宗教、新古典主义经济学的实用主义对待风险的态度并不能准确解释各国福利保障力度和广度的区别，而比较成功地解释这一现象的是权力资源理论。
权力资源理论认为福利国家存在的差异体现了“与阶级相关的分配冲突和派别政治”。认为国家福利制度存在的广度和深度上的差别是由于阶级因素引起的。认为工薪阶层人数多，代表中下层人民的利益，他们掌握的政治资源越多，那么福利国家所提供的服务就会变得更加广泛和全面、普及和慷慨。不同的社会阶层面临不同的社会风险，理性的工薪阶层也希望获得某种应对风险的保障，但是由于腐败的原因，工薪阶层对政府不信任，与其向国家寻求这种保障不如依靠工会等民间组织，大家不愿交税，不相信政府能够提供公共服务。因此，权力资源论的因果逻辑基础过于“单薄”，忽视了公众对政策的反馈机制，忽视了这种政治因素，有了政治保障即政府质量，工薪阶层才有望成功从国家获取社会保障或再分配支持。因此，政府质量对于政府福利政策的贯彻和真正落实是十分关键的。 （四）关于社会信任
社会信任作为一种社会资本是基于互惠的人际普遍信任的关系网。从个人层面来讲，如果人们相信社会上绝大多数人是可以信任的，那么他们对民主的态度会更加积极，会积极参与政治，更加宽容信任他人。从社会层面来讲，居民信任度越高，则民主制度运作得越好，经济则更加开放。经济发展得越快，犯罪腐败便越少。社会信任是非正式制度的代表，非正式制度是考量他人的固体思维模式体系，社会信任能够产生这样的效应：一团体或者社会内，绝大多数代理人默认大部分人可信任，交易成本便降低，合作便会产生互利共赢；若缺少社会信任，那么集体行动便会产生困境。
对政府机构的信任、社会信任和平等之间存在着一种因果关系：平等和高政府質量对信任和社会政策产生强化效应，紧接着又“反馈”提高信任度和减少不平等，全民性的社会福利政策为社会带来一种积极的平衡。若国家不平等问题严重，政府腐败，不信任就会自我繁殖，产生一种消极平衡，最终出现社会陷阱。全民性的社会福利项目使得那些收入多的人不会因此就获得的福利多，相比较与按需划分项目，更能提高社会信任。因为它会进一步实现经济平等，富人会愿意付出经济代价，因为自己也会获利，并且穷人也不会因为“特殊”而低人一等，强化了社会信任。而要推行全民性社会福利项目需要一定的政府质量，若政府腐败，政府效率低下，就会为自己的团体利益着想而忽视其他大多数人的利益。此项目税收要求高，需要一定的政府支出，若政府质量低，该项目政策难以实行，因此，政府质量在提高社会福利政策实施效率方面起到关键作用。
新加坡和牙买加，两个几乎处于相同经济发展阶段和社会福利水平的国家走向了相反的道路。它们都曾是殖民地，并且都渴望独立和强大，而从现状来看，新加坡的经济发展水平远高于牙买加，用来衡量社会福利的国民健康指数更是如此。而牙买加社会问题严重，社会动荡不安，是全球社会信任感最低的国家。从它们的政治发展之路看：牙买加的民主成了庇护主义。政坛被两大政党长期占据，交替执政，针锋相对。尽管引用民主价值观，但是执政者为达目的无视章程，任人唯亲，腐败严重从而导致政治暴乱，公民对公共行政和法律制度备感失望。而新加坡却从独裁统治迈向高政府质量，公务员队伍廉洁、法制成熟，政府办事效率高，在经济和福利方面政府积极作为。由此可见，政府质量对于社会福利制度落实、实现人民的切身利益的重要性。
政府质量这个词对我们来说是个比较新颖的词，从政治输出层面去提高政府工作效率从而施行善政对于当今政府提高政府质量来说有很好的借鉴意义。政府质量的提出对当下的中国国家治理能力建设与提高以及如何看待腐败、社会信任、不平等与社会制度、政府质量的关系提供了新的思路和结论。
参考文献：
[1]（瑞典）博·罗斯坦.政府质量：执政能力与腐败、社会信任和不平等[M].蒋小虎译.北京：新华出版社，2012.
[2]臧雷振，徐湘林.政府质量：国家治理结构性指标研究的兴起[J].公共行政评论，2013（5）.
[3]王璞，陈建平，郑逸芳.政府质量及其提升：供给侧结构性改革的重要维度[J]. 行政领导，2018（3）.
责任编辑：孙瑶
关键词：政府质量 政治输出 腐败 合法性 社会信任
中图分类号：D082 文献标识码：A 文章编号：1009-5349（2019）08-0227-02
关于政府质量我们平时最容易想到的就是政府的工作效率、业绩以及那些可以用来测量的东西，但是博·罗斯坦关于政府质量的理论使我们对于政府质量这一词语的理解更加深刻了，除了那些可测量的经济层面的理解还需要从政治最本身的意义去理解，政府质量归根结底在于提升广大人民群众的生活质量，而不是落到政府身上。
一、政府质量概念的引出
在安哥拉的首都罗安达的贫民区，人们饮用被污染过的本格拉河的河水，从而使非洲爆发了最严重的一场霍乱。导致问题严重的症结并不是因为缺乏工程设施、清洁的水源，而是由于水资源保护、定价以及分配等问题缺乏有效的管理，设备投资、权钱交易、工程外包以及市场片面追逐利益这些腐败现象层出不穷，政府的责任不明确是导致这场霍乱的根源。由此引出了“政府质量”这一词。
我们对于政府质量的定义往往存在缺憾和局限：定义过于宽泛，牵涉太广，既包括了政治输入的过程即选择、监管、更换政府的过程，也包括了政治输出的过程，即政府制定贯彻有效政策的能力和公民对政策制度的接受程度，功利主义色彩明显，将政府施行善政简单定义为促进经济的发展，认为腐败现象的消除即政府质量高；意识形态领域内认为“小即好”，认为政府管得越少越好，将政府质量定义在程序方面而不是实质方面，容易出现“柏拉图主义”，但虚无的道德在现实中往往是困难重重的。
国家往往通过两个方面与公民打交道。一个是“输出”即获取公共权力方面；另一个是“输入”即行使公共权力方面。政治平等意味着必须公平对待政治体系的“输入”，然而在“输入”方面，披着“政治平等”的外衣的民主国家很多时候政府质量低，多数选民可能选择支持腐败的政客。毋庸置疑的民主结果也可能有失公正。“政治输出”即如若行使公共权力，其公平与否才是政府质量的真正基础。
二、与政府质量相关的概念
腐败、合法性、社会福利以及社会信任都与政府质量相关，我们可以通过了解这些变量与政府質量之间是如何相互影响的以及如何通过这几个方面去提高政府的质量。
（一）关于腐败
腐败作为影响政府质量的一个变量，它与政府质量的关系呈负相关，即腐败现象出现得越少，则表明政府的质量越高。但腐败不是政府质量的唯一变量，即社会腐败现象少并不是说政府质量高。
譬如虽然印度已经出台了严厉措施打击医疗行业中的腐败勒索，可陋习仍然盛行。这种发生在医疗行业的腐败现象在大多数国家中居于行业腐败前几位。在当前健康和治理文献中，分析国民健康、医疗和政府质量关系的研究很少，政府质量对公共医疗开支的效率起到核心作用，在政府质量高的国家，人们信任政府甘愿赋税以保证医疗高标，而政府质量低则与此相反，形成一个恶性循环：医疗费用本身高，再加上医保覆盖范围小，一些人没有医保或者不愿交医保，则陷入极度贫困状态，而民众是这条健康恶化效应链条上的受害者，因此，腐败，尤其是医疗行业的腐败是政府质量的天敌。
（二）关于政治合法性
博·罗斯坦讲述了代议制民主和政府的关系，介绍了当年布什政府卯足了劲要在伊拉克推行全民选举制民主从而试图建立合法政权，最终以失败告终。虽然伊拉克人民渴望推翻独裁暴君，希望新政府由人民投票产生。事实证明单靠民主选举是不能建立合法性的。让人民获益、提供良好的公共物品和公共服务这些行为通过选举、立法来实现，这可能使得少数掌权人背后操纵实现表面形式上的合法性。他反对把选举制度视为创建政府合法性中坚定支柱，认为不能夸大选举制民主的作用，但并不否认这种形式存在的合理性。合法性的创建、维护、推翻更多受到政治体系输出层面而非输入层面的影响。说明了政府质量对于合法性创建的重要性。
比如，挪威选民教育程度高，北海石油带来丰厚收入，国家稳定、福利政策好、民族单一、社会信任度高、社团活跃，极少人违背人权、自由。但是其民主代议制却磕磕绊绊，政府议会环节每个链条都不堪一击，政党选举不得人心，选举结果和政策制定的联系不复存在，议员的声望下跌。像这种合法性的崩塌现象在全球普遍存在。这主要是因为当公民面对贯彻公共政策的政府官员时，他们心中有很高的期待，因为他们是在公平基础上根据自己意愿选出的。较之政治输入层面，公民一般与输出面即行政部门打交道的频率高、时间长，这是因为输出层面关系到公民的实际生活，行政部门的特点直接决定公民对政治体系的看法。因此，创建合法性有两个原则：平等基础上的输入层面和真正体现民意的输出层面，由此可见提高政府质量的重要性。
（三）关于社会福利
作者通过解释各国福利制度不同的原因指出了政府质量对社会福利制度落实的重要性。首先介绍了现代福利国家，即使它们的经济发展水平相当，社会福利制度却大相径庭。按照新古典主义经济学理论，人们基于实用主义对风险的态度的不同而产生不同的保障体系。在激烈的国际竞争中，社会保险效率低理应被高效率体系所取代，但现实却并不是。所以从经济、制度、文化、信仰、宗教、新古典主义经济学的实用主义对待风险的态度并不能准确解释各国福利保障力度和广度的区别，而比较成功地解释这一现象的是权力资源理论。
权力资源理论认为福利国家存在的差异体现了“与阶级相关的分配冲突和派别政治”。认为国家福利制度存在的广度和深度上的差别是由于阶级因素引起的。认为工薪阶层人数多，代表中下层人民的利益，他们掌握的政治资源越多，那么福利国家所提供的服务就会变得更加广泛和全面、普及和慷慨。不同的社会阶层面临不同的社会风险，理性的工薪阶层也希望获得某种应对风险的保障，但是由于腐败的原因，工薪阶层对政府不信任，与其向国家寻求这种保障不如依靠工会等民间组织，大家不愿交税，不相信政府能够提供公共服务。因此，权力资源论的因果逻辑基础过于“单薄”，忽视了公众对政策的反馈机制，忽视了这种政治因素，有了政治保障即政府质量，工薪阶层才有望成功从国家获取社会保障或再分配支持。因此，政府质量对于政府福利政策的贯彻和真正落实是十分关键的。 （四）关于社会信任
社会信任作为一种社会资本是基于互惠的人际普遍信任的关系网。从个人层面来讲，如果人们相信社会上绝大多数人是可以信任的，那么他们对民主的态度会更加积极，会积极参与政治，更加宽容信任他人。从社会层面来讲，居民信任度越高，则民主制度运作得越好，经济则更加开放。经济发展得越快，犯罪腐败便越少。社会信任是非正式制度的代表，非正式制度是考量他人的固体思维模式体系，社会信任能够产生这样的效应：一团体或者社会内，绝大多数代理人默认大部分人可信任，交易成本便降低，合作便会产生互利共赢；若缺少社会信任，那么集体行动便会产生困境。
对政府机构的信任、社会信任和平等之间存在着一种因果关系：平等和高政府質量对信任和社会政策产生强化效应，紧接着又“反馈”提高信任度和减少不平等，全民性的社会福利政策为社会带来一种积极的平衡。若国家不平等问题严重，政府腐败，不信任就会自我繁殖，产生一种消极平衡，最终出现社会陷阱。全民性的社会福利项目使得那些收入多的人不会因此就获得的福利多，相比较与按需划分项目，更能提高社会信任。因为它会进一步实现经济平等，富人会愿意付出经济代价，因为自己也会获利，并且穷人也不会因为“特殊”而低人一等，强化了社会信任。而要推行全民性社会福利项目需要一定的政府质量，若政府腐败，政府效率低下，就会为自己的团体利益着想而忽视其他大多数人的利益。此项目税收要求高，需要一定的政府支出，若政府质量低，该项目政策难以实行，因此，政府质量在提高社会福利政策实施效率方面起到关键作用。
新加坡和牙买加，两个几乎处于相同经济发展阶段和社会福利水平的国家走向了相反的道路。它们都曾是殖民地，并且都渴望独立和强大，而从现状来看，新加坡的经济发展水平远高于牙买加，用来衡量社会福利的国民健康指数更是如此。而牙买加社会问题严重，社会动荡不安，是全球社会信任感最低的国家。从它们的政治发展之路看：牙买加的民主成了庇护主义。政坛被两大政党长期占据，交替执政，针锋相对。尽管引用民主价值观，但是执政者为达目的无视章程，任人唯亲，腐败严重从而导致政治暴乱，公民对公共行政和法律制度备感失望。而新加坡却从独裁统治迈向高政府质量，公务员队伍廉洁、法制成熟，政府办事效率高，在经济和福利方面政府积极作为。由此可见，政府质量对于社会福利制度落实、实现人民的切身利益的重要性。
政府质量这个词对我们来说是个比较新颖的词，从政治输出层面去提高政府工作效率从而施行善政对于当今政府提高政府质量来说有很好的借鉴意义。政府质量的提出对当下的中国国家治理能力建设与提高以及如何看待腐败、社会信任、不平等与社会制度、政府质量的关系提供了新的思路和结论。
参考文献：
[1]（瑞典）博·罗斯坦.政府质量：执政能力与腐败、社会信任和不平等[M].蒋小虎译.北京：新华出版社，2012.
[2]臧雷振，徐湘林.政府质量：国家治理结构性指标研究的兴起[J].公共行政评论，2013（5）.
[3]王璞，陈建平，郑逸芳.政府质量及其提升：供给侧结构性改革的重要维度[J]. 行政领导，2018（3）.
责任编辑：孙瑶