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一、国库集中支付改革基本现状
南通市国库集中支付改革于2003年启动，在研究出台方案、制度，开发软件系统的基础上，2003年12月，在市级农口系统5个单位率先试点。2004年9月扩大到51个单位。 2005年11月，市级所有预算单位（214家）全部实施国库集中支付制度。2006年7月，研究出台了公务卡结算管理制度，在市级集中支付单位全面推广使用公务卡。2006年12月，市级全面取消单位支出户。 在此基础上，市级还先后将城建资金、基本建设资金、养老保险金、 城镇退役士兵安置费、农发基金等财政专项资金纳入了国库集中支付范畴。截止2006年底，所有县（市）、区也都全面推行了国库集中支付制度。 目前， 乡镇国库集中支付改革试点工作正积极向前推进。
二、国库集中支付改革取得的成效
推行国库集中支付制度是积极推进财政预算制度改革和构建公共财政基本框架的需要，是完善制度约束机制，建立健全惩治和预防腐败体系，深化党风廉政建设和反腐败工作的一项重要内容。近几年来，南通市各级财政部门积极探索、开拓创新，通过不断完善制度办法，规范支付行为，提高支付效率，推动了国库集中支付改革不断向纵深发展。
（一）提高了财政资金运转效率基层预算单位编制用款申请，直接发送财政部门办理资金支付，财政资金不再层层拨付，资金滞留、沉淀、支付不畅等现象得到了有效控制，财政资金使用效率显著提高。
（二）减少了财政资金被挤占、挪用现象 预算单位资金支付需经财政部门审批，且处于预算执行联网系统监控之下，挤占、转移、挪用资金的现象大大减少，增强了从源头上预防和治理腐败的力度。
（三）提升了预算单位的财务管理水平 预算单位认真按照预算安排和实际支出需要申请拨款，资金使用的计划性和规范性得到加强，“重分配、轻管理”的传统理财观念逐步转变，财务管理水平明显提高。
（四）增强了财政资金调度能力 改革后，财政部门在预算单位实际支出时拨付资金，资金不再沉淀在预算单位，有利于发挥资金规模效应，提高财政资金增值和保障能力。
（五）方便预算执行分析与部门预算编制实行国库集中支付，财政部门可以及时掌握预算单位的支出进度及支出明细情况，为财政预算执行分析和部门预算管理提供及时、详实的数据资料，使部门预算编制更趋科学、完善。
三、国库集中支付工作中的存在问题
改革取得阶段性成效后，近几年深化改革的进程比较缓慢，从运行情况看，在国库集中支付的流程设置和资金支付管理上还存在一些问题，具体表现在：
（一）改革扩面进程慢，涵盖范围不够全面 目前乡镇国库集中支付改革进展较慢，苏中地区乡镇国库集中支付改革才刚刚启动，我市也只有部分乡镇开展了试点，需进一步加大工作力度、加快改革进程。国库集中支付尚未涵盖所有财政资金，县（市）、区财政专项资金国库集中支付工作进展较慢，财政专项资金纳入国库集中支付范畴的项目和金额较少。
（二）集中支付环节多，资金支付不够快捷 预算单位财务部门难以准确掌握业务部门的业务进展情况及项目实施进度，无法合理、准确地编报月度用款计划，追加、调整的现象很多，既增加了计划的编审工作量，财政部门也很难真正做到根据单位用款计划测算一段时期的财政资金需求。同时由于用款计划的审批流转环节较多，有时因某一岗位经办人不在，用款计划的审批下达就有可能被耽搁，影响了预算单位用款的及时性。
（三）授权支付控制少，支付行为不够规范 财政授权支付由预算单位在授权支付计划额度内自行开具支付令，资金支付缺乏有效监控。通过调查我们发现存在着一些违规现象，如有的单位大量提现；有的将应由财政直接支付的资金通过授权支付方式支付；有的通过开具转账支票等方式将预算资金转入其他账户，逃避监管。这些违规行为不仅影响了国库集中支付的实施效果，也不利于财政部门加强财政资金监管。
四、国库集中支付改革深化的设想
目前南通市国库集中支付改革由点及面、全面推行的工作已近尾声，下一步的工作重心应在规范和效率上下功夫，找准切入点，力求突破，进一步提高国库集中支付的实施效果。
（一）扩大集中支付范围，全面实现改革预定目标 推行全面预算管理，将所有财政资金纳入预算管理范畴，并实行国库集中支付制度，努力实现“纵向到底”的改革目标， 重点要督促县（市）、区积极推进此项工作。随着政府公共职能的不断深化，政府在公共投资方面的投入不断加大，相应这些专项资金的规模也就越来越大，如不将这部分资金纳入国库集中支付范畴，国库集中支付改革的效果就会大打折扣。以南通市市级为例，市级2009年城市建设资金、养老保险金国库集中支付金额就超过了预算内国库集中支付金额8.6亿元。加快乡镇国库集中支付改革进程。推进国库集中支付改革对促进乡镇财政发挥好职能作用，提高乡镇财政管理精细化、标准化、法制化水平具有重要意义。要认真按照部署和要求，加快推进乡镇国库集中支付改革，力争在2011年底前全面实施到位。要通过推进改革，促进乡镇加强财政管理，完善管理机制，提高管理水平，建立起公开、透明、规范、高效的乡镇财政管理体制和运行机制，增强乡镇财政服务经济社会发展的能力。
（二）简化集中支付流程，提高资金支付效率 一是取消用款计划编报，减少资金支付环节。对现行的国库集中支付流程作适当调整，使预算指标直接控制用款申请，减少用款计划中间环节，方便预算单位用款。不断完善措施办法，加强对预算单位用款的审核控制，避免因减少环节，而放松监管。二是实行财政直接支付，提高资金支付效率。通过财政授权支付方式支付资金，预算单位既要编制用款申请，打印有关凭证，又要跑银行，操作较为繁琐，资金支付效率不高，且财政部门不能实时监控此类业务。今后要不断加强宣传和管理，通过深化政府采购和公务卡结算管理改革，尽可能采用财政直接支付方式，提高支出的透明度和资金支付的效率。三是调整资金支付方法，取消资金清算环节。在所有非税收入全部纳入预算管理，人行部门人员配备、技术支持、服务等能够适应大批量集中支付业务的前提下，可考虑取消国库集中支付代理银行模式，直接由人行国库办理集中支付业务，从而取消资金清算环节，减轻工作量，提高工作效率。
（三）加强用款申请审核，规范集中支付行为 主要包括：一是以项目支出管理为重点，加强项目支出预算执行的监督管理。加强项目支出用款审核管理，在审核过程中要重点关注支出的合理性、支出是否符合预算用途、支出是否符合实际实施进度等，严禁基本支出挤占项目支出,必要时可以通过联网传送原始凭证审核，从而增强预算的约束力，准确掌握预算单位项目的实际执行情况，为科学、合理编制下年度项目支出预算提供参考。二是以政府采购预算为龙头，加强政府采购资金的使用管理。首先要规范和完善政府采购预算编制，将政府采购预算真正融入到部门预算中，不能相互割裂和分离。并对部门预算中的政府采购项目加注识别标记，以便执行时实施专门控制，为规范政府采购资金使用管理奠定基础。其次要加强政府采购直接支付用款申请审核，不仅要审核单位用款申请内容是否与政府采购合同要素相符，还要审核是否与预算相符，强化政府采购预算约束，加强政府采购管理。三是以实行动态监控为抓手，规范和约束集中支付行为。按照“金财工程”建设要求，加快推进财政管理信息系统一体化建设，为实行预算执行动态监控奠定基础。推行部门预算单位网络集中核算管理改革，建立预算执行动态监控系统，采集预算单位财政资金支付信息，对比预算、银行账户等财政管理信息，对财政资金支付情况进行实时动态监控、智能预警和综合分析，有效预防和纠正财政资金支付使用中的违规问题。
四、结论
国库集中支付改革是构建公共财政框架的重要内容，是实现源头防治腐败的重要措施，是财政管理与国际接轨的必然要求，也是一项系统和复杂的工程。在改革取得初步成效的基础上，需进一步创新工作思路，完善制度办法，健全制约机制，使改革沿着规范、高效的轨迹向纵深推进，努力推动财政管理不断向科学化、精细化的目标迈进。
（编辑杜 昌）
南通市国库集中支付改革于2003年启动，在研究出台方案、制度，开发软件系统的基础上，2003年12月，在市级农口系统5个单位率先试点。2004年9月扩大到51个单位。 2005年11月，市级所有预算单位（214家）全部实施国库集中支付制度。2006年7月，研究出台了公务卡结算管理制度，在市级集中支付单位全面推广使用公务卡。2006年12月，市级全面取消单位支出户。 在此基础上，市级还先后将城建资金、基本建设资金、养老保险金、 城镇退役士兵安置费、农发基金等财政专项资金纳入了国库集中支付范畴。截止2006年底，所有县（市）、区也都全面推行了国库集中支付制度。 目前， 乡镇国库集中支付改革试点工作正积极向前推进。
二、国库集中支付改革取得的成效
推行国库集中支付制度是积极推进财政预算制度改革和构建公共财政基本框架的需要，是完善制度约束机制，建立健全惩治和预防腐败体系，深化党风廉政建设和反腐败工作的一项重要内容。近几年来，南通市各级财政部门积极探索、开拓创新，通过不断完善制度办法，规范支付行为，提高支付效率，推动了国库集中支付改革不断向纵深发展。
（一）提高了财政资金运转效率基层预算单位编制用款申请，直接发送财政部门办理资金支付，财政资金不再层层拨付，资金滞留、沉淀、支付不畅等现象得到了有效控制，财政资金使用效率显著提高。
（二）减少了财政资金被挤占、挪用现象 预算单位资金支付需经财政部门审批，且处于预算执行联网系统监控之下，挤占、转移、挪用资金的现象大大减少，增强了从源头上预防和治理腐败的力度。
（三）提升了预算单位的财务管理水平 预算单位认真按照预算安排和实际支出需要申请拨款，资金使用的计划性和规范性得到加强，“重分配、轻管理”的传统理财观念逐步转变，财务管理水平明显提高。
（四）增强了财政资金调度能力 改革后，财政部门在预算单位实际支出时拨付资金，资金不再沉淀在预算单位，有利于发挥资金规模效应，提高财政资金增值和保障能力。
（五）方便预算执行分析与部门预算编制实行国库集中支付，财政部门可以及时掌握预算单位的支出进度及支出明细情况，为财政预算执行分析和部门预算管理提供及时、详实的数据资料，使部门预算编制更趋科学、完善。
三、国库集中支付工作中的存在问题
改革取得阶段性成效后，近几年深化改革的进程比较缓慢，从运行情况看，在国库集中支付的流程设置和资金支付管理上还存在一些问题，具体表现在：
（一）改革扩面进程慢，涵盖范围不够全面 目前乡镇国库集中支付改革进展较慢，苏中地区乡镇国库集中支付改革才刚刚启动，我市也只有部分乡镇开展了试点，需进一步加大工作力度、加快改革进程。国库集中支付尚未涵盖所有财政资金，县（市）、区财政专项资金国库集中支付工作进展较慢，财政专项资金纳入国库集中支付范畴的项目和金额较少。
（二）集中支付环节多，资金支付不够快捷 预算单位财务部门难以准确掌握业务部门的业务进展情况及项目实施进度，无法合理、准确地编报月度用款计划，追加、调整的现象很多，既增加了计划的编审工作量，财政部门也很难真正做到根据单位用款计划测算一段时期的财政资金需求。同时由于用款计划的审批流转环节较多，有时因某一岗位经办人不在，用款计划的审批下达就有可能被耽搁，影响了预算单位用款的及时性。
（三）授权支付控制少，支付行为不够规范 财政授权支付由预算单位在授权支付计划额度内自行开具支付令，资金支付缺乏有效监控。通过调查我们发现存在着一些违规现象，如有的单位大量提现；有的将应由财政直接支付的资金通过授权支付方式支付；有的通过开具转账支票等方式将预算资金转入其他账户，逃避监管。这些违规行为不仅影响了国库集中支付的实施效果，也不利于财政部门加强财政资金监管。
四、国库集中支付改革深化的设想
目前南通市国库集中支付改革由点及面、全面推行的工作已近尾声，下一步的工作重心应在规范和效率上下功夫，找准切入点，力求突破，进一步提高国库集中支付的实施效果。
（一）扩大集中支付范围，全面实现改革预定目标 推行全面预算管理，将所有财政资金纳入预算管理范畴，并实行国库集中支付制度，努力实现“纵向到底”的改革目标， 重点要督促县（市）、区积极推进此项工作。随着政府公共职能的不断深化，政府在公共投资方面的投入不断加大，相应这些专项资金的规模也就越来越大，如不将这部分资金纳入国库集中支付范畴，国库集中支付改革的效果就会大打折扣。以南通市市级为例，市级2009年城市建设资金、养老保险金国库集中支付金额就超过了预算内国库集中支付金额8.6亿元。加快乡镇国库集中支付改革进程。推进国库集中支付改革对促进乡镇财政发挥好职能作用，提高乡镇财政管理精细化、标准化、法制化水平具有重要意义。要认真按照部署和要求，加快推进乡镇国库集中支付改革，力争在2011年底前全面实施到位。要通过推进改革，促进乡镇加强财政管理，完善管理机制，提高管理水平，建立起公开、透明、规范、高效的乡镇财政管理体制和运行机制，增强乡镇财政服务经济社会发展的能力。
（二）简化集中支付流程，提高资金支付效率 一是取消用款计划编报，减少资金支付环节。对现行的国库集中支付流程作适当调整，使预算指标直接控制用款申请，减少用款计划中间环节，方便预算单位用款。不断完善措施办法，加强对预算单位用款的审核控制，避免因减少环节，而放松监管。二是实行财政直接支付，提高资金支付效率。通过财政授权支付方式支付资金，预算单位既要编制用款申请，打印有关凭证，又要跑银行，操作较为繁琐，资金支付效率不高，且财政部门不能实时监控此类业务。今后要不断加强宣传和管理，通过深化政府采购和公务卡结算管理改革，尽可能采用财政直接支付方式，提高支出的透明度和资金支付的效率。三是调整资金支付方法，取消资金清算环节。在所有非税收入全部纳入预算管理，人行部门人员配备、技术支持、服务等能够适应大批量集中支付业务的前提下，可考虑取消国库集中支付代理银行模式，直接由人行国库办理集中支付业务，从而取消资金清算环节，减轻工作量，提高工作效率。
（三）加强用款申请审核，规范集中支付行为 主要包括：一是以项目支出管理为重点，加强项目支出预算执行的监督管理。加强项目支出用款审核管理，在审核过程中要重点关注支出的合理性、支出是否符合预算用途、支出是否符合实际实施进度等，严禁基本支出挤占项目支出,必要时可以通过联网传送原始凭证审核，从而增强预算的约束力，准确掌握预算单位项目的实际执行情况，为科学、合理编制下年度项目支出预算提供参考。二是以政府采购预算为龙头，加强政府采购资金的使用管理。首先要规范和完善政府采购预算编制，将政府采购预算真正融入到部门预算中，不能相互割裂和分离。并对部门预算中的政府采购项目加注识别标记，以便执行时实施专门控制，为规范政府采购资金使用管理奠定基础。其次要加强政府采购直接支付用款申请审核，不仅要审核单位用款申请内容是否与政府采购合同要素相符，还要审核是否与预算相符，强化政府采购预算约束，加强政府采购管理。三是以实行动态监控为抓手，规范和约束集中支付行为。按照“金财工程”建设要求，加快推进财政管理信息系统一体化建设，为实行预算执行动态监控奠定基础。推行部门预算单位网络集中核算管理改革，建立预算执行动态监控系统，采集预算单位财政资金支付信息，对比预算、银行账户等财政管理信息，对财政资金支付情况进行实时动态监控、智能预警和综合分析，有效预防和纠正财政资金支付使用中的违规问题。
四、结论
国库集中支付改革是构建公共财政框架的重要内容，是实现源头防治腐败的重要措施，是财政管理与国际接轨的必然要求，也是一项系统和复杂的工程。在改革取得初步成效的基础上，需进一步创新工作思路，完善制度办法，健全制约机制，使改革沿着规范、高效的轨迹向纵深推进，努力推动财政管理不断向科学化、精细化的目标迈进。
（编辑杜 昌）