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关键词 社区 社会组织 治理
作者简介：邹婷，中共南京市鼓楼区委党校。
中图分类号：D669 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.03.301
2013年，南京市鼓楼区依法登记的社会组织272家（社团48家，民办非企业单位224家）；截止2016年底，注册登记的民办非企业单位有1503个，社会团体有244个，合计1747个，每万人拥有社会组织数量13.4个。目前鼓楼区约有社区社会组织1400余家，占社会组织总数80%。这批社区社会组织绝大多数都是社区服务类社会组织。
在培训社会组织发展方面，鼓楼区采取了一些措施。首先，健全体制机制。通过出台《培育发展和管理社区民间组织的意见》等文件，将社会组织分为社区服务、社会事务、文化体育、慈善救助和社区维权等五种类型，并加强分类管理。
其次，增加財政投入。鼓楼区支持社区社会组织发展资金起步于2011年，当年投入50万元开展社区服务公益创投，资助20个由社会组织运行的社区服务项目，其中13个是在社区备案的草根性社区社会组织，7个是注册登记的社区组织。2012年至2015年，公益创投资金大幅增加，使得社区社会组织迅猛发展。
再次，转变管理模式。一是培育支持型社会组织。鼓楼区2013年成立800平方米面积的区社会组织发展中心，中心鼓楼区社会组织发展促进会运作，目前有2名专职工作人员， 9个组织或项目在中心落户。2013年底，鼓楼区在所有街道都成立了街道一级的社会组织发展促进会，2014年，又在宁海路街道、小市街道等4个街道建成了街道层面的社会组织发展中心，总面积将近5000平方米，形成了登记管理机关、业务主管单位和区街两级促进会三级联动的监督管理体系，全力配合区民政部门和其他业务主管单位组织开展机构评估、服务对接等服务。二是实施社区社会组织专项培育计划。在社区公共服务外包上，结合社区治理服务体制改革，将幕府山街道白云、盛世花园、云谷山庄三个社区的服务站合并后成立了云谷山庄社会事务受理中心，由社区专职社工刘旬成立幕燕社会工作服务中心承接中心工作，购买费用为72万元，是南京市社会组织承接社区服务站最大一笔订单。三是尝试借鉴经济招商洽谈会方式，通过市场化手段和引进竞争机制，建立政府、社会组织、经济组织三方跨界合作的良好协作关系。鼓楼区举办“与善同行”公益项目推介活动。27家社区社会组织获得企业支持资金117万元，提高了企业对社会组织公益行为的认知度。
（一）社区社会组织发展氛围尚未形成
首先，社区缺乏社会公益意识与志愿精神。部分街道将社区社会组织培育与发展看做一项任务指标，为培育社区社会组织而培育社区社会组织，对于社区社会组织协同社区治理引导不力，导致一些社区社会组织由于没有明确的目标设计和价值使命，内生动力不足，不能提供个性化、社会化的服务。在调查中发现，有的社区工作者认为社区社会组织“可有可无，难成规模”；有的认为社区社会组织政策扶持和法律规范相对滞后、缺位，结局只能“自生自灭”。其次，社区参与氛围不浓。居民群众的参与积极性低，老年人是参与主体，中青年参与比较小，而且居民群众主要根据自己的喜欢进行选择，是文体组织的种类受到限制。
（二）社区社会组织建设顶层制度设计不完善
以鼓楼区为例，主要表现在以下几个方面：一是缺少政府扶持、社会保障等方面有利于社区社会组织发育成长的配套政策；在具体操作上，缺乏类型细分、区别对待、分类管理的相关政策。二是政府相关部门对社会组织缺乏正确的引导。目前，仍未制定统一的规划，以及合理的布局，导致各个社区之间、社区组织之间发展很不平衡。从总体上看，鼓楼区尚未形成系统化的社区社会组织制度体系。目前来看，鼓楼区是采用“1 13 X”的组织构架，即，1指的是一个区社区社会组织发展中心，13指的是13个街道层面的社区社会组织发展促进会，X指的是行业协会。但是鼓楼区行业聚合体制还不完善，行业聚合还没有完全形成。
（三）孵化培育扶持与引进社区社会组织力度不够
一是社区社会组织的孵化器以及孵化社区社会组织的数量不多。截止2015年，江苏已建47个社区社会组织孵化基地，南京市区两级办起6家孵化器。鼓楼区有1家孵化器，孵化组织15家。二是与其他区相比，鼓楼区社区社会组织发展中心缺乏明显优势。2013年，鼓楼区利用原下关区社区服务中心800平方米面积，成立鼓楼区社区社会组织发展中心，作为鼓楼区社区社会组织孵化中心。但由于该中心经费紧张，成立以来只有2名专职工作人员，培育孵化、人才培养、能力建设、评估指导和技术支持五大方面专业服务也很难深入开展。与雨花台区社区社会组织孵化中心相比，鼓楼区情况不容乐观。雨花台区社区社会组织孵化中心是委托一个成熟的社区社会组织恩派（NPI）运营管理，目前在孵13家，已出壳16家。无论是在入壳期的孵化申请、考察和评估，还是孵化期的公共空间营造、能力建设以及资源与种子基金的对接上，两个中心的差距还是比较大。三是对运行成熟的社会工作机构引进力度不大。目前国内有影响的社区社会组织和社工机构有很多，如“乐仁乐助”等一些支持型社区社会组织，在一些城市的项目运作上有很多创新举措，但是鼓楼区与这些机构没有建立密切联系。
（四）社区社会组织发展中的自身问题有待解决
一是规章制度不健全。多数社区的社会组织由于受各种因素的限制，缺乏全面的规章制度，即使存在也大多是表面工作，并没有付诸行动，具体实施。二是自身筹款能力弱。全区社区社会组织筹资渠道单一，能获得企业支持、向社会募集资源、具有自主盈利的社区社会组织很少。一些社区社会组织依赖政府的资助“输血”，如一些依赖公益创投开展服务项目的社区社会组织，无法真正实现自主盈利，进而影响其后期的持续发展壮大；一些小的、知名度不高的社区社会组织由于很难吸引到捐赠而无法维持生存。三是社区社会组织自主性不强。社区社会组织多数是在部门、街道、社区主导下成立的，带有浓厚的行政色彩。目前，社区组织的主要资金来源于部门、街道和社区，主要开展的活动也大多由投资方策划决定，没有自主权。四是人才缺乏。调研显示，社区社会组织进本是中老年人的天下，少有专职人员，待遇水平低（一般2000元，3000以上算高薪），人员流动性大。
通过对南京市鼓楼区社区社会组织的实证研究，找出目前政府培育社区社会组织的局限，对所存在问题的原因分析，为社区社会组织的完善与改进提供意见与建议，并逐渐探索出治理社区路径。因此，鼓楼区采取了一些有效的措施：首先，健全体制机制。通过出台《培育发展和管理社区民间组织的意见》等文件，将社会组织分为社区服务、社会事务、文化体育、慈善救助和社区维权等五种类型，并加强分类管理。
（一）转变传统理念，提高思想认识
一是转变政府与社区社会组织的传统关系理念，从“附属”、“下属”、“伙计”关系转为“伙伴关系”。社区社会组织必须在自身组织章程的主导下独立自主开展工作。二是从“花钱养人”变“请人办事”。政府部门要改变遇事设立机构、增加编制和财政拨款的传统思维和做法，而应寻找和引导社会力量参与社会治理，要积极有序推进事业单位改制改革。三是从“监管”转为“协商合作”。政府对社区社会组织的态度要从监管关系转变为协商合作的伙伴关系。
（二）注重政策创制，完善对社区社会组织的顶层设计
按照社区社会组织发展的不同阶段，建立相对应的具体实施政策。因此，首先要明确区分社区社会组织的各个发展阶段，然后认真分析，制定合理的政策予以支持。在具体发展的初始阶段，政府主要的任务是给予政策扶持以及培育相关工作人员；在社会组织最为关键的成长时期，政府相关部门要在场地、资金、能力培训、项目策划等方面给与支持；在后期的成熟期，的社区社会组织，政府应要加大购买服务力度，鼓励其通过市场机制汲取社会资源，加强自身能力建设，提升社会公信力。
（三）加速培育、扶持与引进社区社会组织
第一，要大力发展“枢纽型”与“支持型”社区社会组织，尽快构建覆盖全社会的社区社会组织管理系统。枢纽型社区社会组织与支持型社区社会组织虽然名称不同，但区别不大，前者主要依托体制内群团组织构建，后者主要依托体制外社区社会组织构建。以“社区社会组织服务社区社会组织、社区社会组织指导社区社会组织、社区社会组织孵化社区社会组织”为核心理念，是一种去行政化、去科层制的扁平化模式，能把区域内所有的社区社會组织纳入服务的网络。这类组织可以发挥榜样引领、行业自律等作用。
第二，要积极发展“枢纽型”和“支持型”社区社会组织。发展“支持型社区社会组织”，鼓励各类社区社会组织成立自己的行业协会、联合会，要按照“属人”、“属业”的方式，对工、青、妇等人民团体的功能进行调整与整合，淡化行政性，突显社会性。按照“属地”的方式，建立区、街社区社会组织联合会等枢纽型组织，形成以区枢纽型组织为主体、街道枢纽型组织为主干、工青妇类枢纽型组织为补充的“1 X N”服务管理模式。
（四）增强社区社会组织内部建设，完善管理结构
第一，重视公信力建设。社区社会组织的公信力危机直接影响了社区社会组织的健康发展。要通过党建引领社区社会组织建设，规范社区社会组织运作机制，开展自律与诚信建设活动，增强社区社会组织运作的透明度、公开化、诚信度和公信力，建立社区社会组织与社会公众之间的信任关系。
第二，建章立制。要规范社区社会组织内部管理。制定统一的规章制度，规范示范文本，逐步完善内部结构体系，实现诚信、自律的内部机制，促进社会组织持续发展。同时加强社区社会组织党建工作，党组织覆盖率率达100%。建立公安、民政、司法、财政、审计、工商、物价、工商联等机构各司其职、信息共享，加强部门联动，形成执法监察合力，对社区社会组织实行有效的法律监督。
第三，弘扬志愿精神和大爱文化。首先，培育志愿者队伍。志愿者队伍是社区社会组织开展公益活动的重要资源。要进一步完善机关党员干部到社区报到制度，发挥党员模范带头作用，带头投身于社会公益事业，从而带动更多公众加入到志愿者队伍中来。同时，要在全区通过各种宣传教育手段，弘扬志愿理念、志愿精神，积极培育适宜社区社会组织生长的社会土壤。其次，大力培育社会企业，弘扬社会企业家精神。在社会领域，同样要培育一定数量的社会企业和有社会责任感的社会企业家，用创新的方式创造性地解决社会问题。打造一个将企业认捐、社区社会组织服务以及百姓需求对接起来的便于慈善义举的平台，推动社会各阶层和谐融合。
作者简介：邹婷，中共南京市鼓楼区委党校。
中图分类号：D669 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.03.301
一、南京市鼓楼区社区社会组织发展状况
2013年，南京市鼓楼区依法登记的社会组织272家（社团48家，民办非企业单位224家）；截止2016年底，注册登记的民办非企业单位有1503个，社会团体有244个，合计1747个，每万人拥有社会组织数量13.4个。目前鼓楼区约有社区社会组织1400余家，占社会组织总数80%。这批社区社会组织绝大多数都是社区服务类社会组织。
在培训社会组织发展方面，鼓楼区采取了一些措施。首先，健全体制机制。通过出台《培育发展和管理社区民间组织的意见》等文件，将社会组织分为社区服务、社会事务、文化体育、慈善救助和社区维权等五种类型，并加强分类管理。
其次，增加財政投入。鼓楼区支持社区社会组织发展资金起步于2011年，当年投入50万元开展社区服务公益创投，资助20个由社会组织运行的社区服务项目，其中13个是在社区备案的草根性社区社会组织，7个是注册登记的社区组织。2012年至2015年，公益创投资金大幅增加，使得社区社会组织迅猛发展。
再次，转变管理模式。一是培育支持型社会组织。鼓楼区2013年成立800平方米面积的区社会组织发展中心，中心鼓楼区社会组织发展促进会运作，目前有2名专职工作人员， 9个组织或项目在中心落户。2013年底，鼓楼区在所有街道都成立了街道一级的社会组织发展促进会，2014年，又在宁海路街道、小市街道等4个街道建成了街道层面的社会组织发展中心，总面积将近5000平方米，形成了登记管理机关、业务主管单位和区街两级促进会三级联动的监督管理体系，全力配合区民政部门和其他业务主管单位组织开展机构评估、服务对接等服务。二是实施社区社会组织专项培育计划。在社区公共服务外包上，结合社区治理服务体制改革，将幕府山街道白云、盛世花园、云谷山庄三个社区的服务站合并后成立了云谷山庄社会事务受理中心，由社区专职社工刘旬成立幕燕社会工作服务中心承接中心工作，购买费用为72万元，是南京市社会组织承接社区服务站最大一笔订单。三是尝试借鉴经济招商洽谈会方式，通过市场化手段和引进竞争机制，建立政府、社会组织、经济组织三方跨界合作的良好协作关系。鼓楼区举办“与善同行”公益项目推介活动。27家社区社会组织获得企业支持资金117万元，提高了企业对社会组织公益行为的认知度。
二、社区社会组织发展存在问题及原因分析
（一）社区社会组织发展氛围尚未形成
首先，社区缺乏社会公益意识与志愿精神。部分街道将社区社会组织培育与发展看做一项任务指标，为培育社区社会组织而培育社区社会组织，对于社区社会组织协同社区治理引导不力，导致一些社区社会组织由于没有明确的目标设计和价值使命，内生动力不足，不能提供个性化、社会化的服务。在调查中发现，有的社区工作者认为社区社会组织“可有可无，难成规模”；有的认为社区社会组织政策扶持和法律规范相对滞后、缺位，结局只能“自生自灭”。其次，社区参与氛围不浓。居民群众的参与积极性低，老年人是参与主体，中青年参与比较小，而且居民群众主要根据自己的喜欢进行选择，是文体组织的种类受到限制。
（二）社区社会组织建设顶层制度设计不完善
以鼓楼区为例，主要表现在以下几个方面：一是缺少政府扶持、社会保障等方面有利于社区社会组织发育成长的配套政策；在具体操作上，缺乏类型细分、区别对待、分类管理的相关政策。二是政府相关部门对社会组织缺乏正确的引导。目前，仍未制定统一的规划，以及合理的布局，导致各个社区之间、社区组织之间发展很不平衡。从总体上看，鼓楼区尚未形成系统化的社区社会组织制度体系。目前来看，鼓楼区是采用“1 13 X”的组织构架，即，1指的是一个区社区社会组织发展中心，13指的是13个街道层面的社区社会组织发展促进会，X指的是行业协会。但是鼓楼区行业聚合体制还不完善，行业聚合还没有完全形成。
（三）孵化培育扶持与引进社区社会组织力度不够
一是社区社会组织的孵化器以及孵化社区社会组织的数量不多。截止2015年，江苏已建47个社区社会组织孵化基地，南京市区两级办起6家孵化器。鼓楼区有1家孵化器，孵化组织15家。二是与其他区相比，鼓楼区社区社会组织发展中心缺乏明显优势。2013年，鼓楼区利用原下关区社区服务中心800平方米面积，成立鼓楼区社区社会组织发展中心，作为鼓楼区社区社会组织孵化中心。但由于该中心经费紧张，成立以来只有2名专职工作人员，培育孵化、人才培养、能力建设、评估指导和技术支持五大方面专业服务也很难深入开展。与雨花台区社区社会组织孵化中心相比，鼓楼区情况不容乐观。雨花台区社区社会组织孵化中心是委托一个成熟的社区社会组织恩派（NPI）运营管理，目前在孵13家，已出壳16家。无论是在入壳期的孵化申请、考察和评估，还是孵化期的公共空间营造、能力建设以及资源与种子基金的对接上，两个中心的差距还是比较大。三是对运行成熟的社会工作机构引进力度不大。目前国内有影响的社区社会组织和社工机构有很多，如“乐仁乐助”等一些支持型社区社会组织，在一些城市的项目运作上有很多创新举措，但是鼓楼区与这些机构没有建立密切联系。
（四）社区社会组织发展中的自身问题有待解决
一是规章制度不健全。多数社区的社会组织由于受各种因素的限制，缺乏全面的规章制度，即使存在也大多是表面工作，并没有付诸行动，具体实施。二是自身筹款能力弱。全区社区社会组织筹资渠道单一，能获得企业支持、向社会募集资源、具有自主盈利的社区社会组织很少。一些社区社会组织依赖政府的资助“输血”，如一些依赖公益创投开展服务项目的社区社会组织，无法真正实现自主盈利，进而影响其后期的持续发展壮大；一些小的、知名度不高的社区社会组织由于很难吸引到捐赠而无法维持生存。三是社区社会组织自主性不强。社区社会组织多数是在部门、街道、社区主导下成立的，带有浓厚的行政色彩。目前，社区组织的主要资金来源于部门、街道和社区，主要开展的活动也大多由投资方策划决定，没有自主权。四是人才缺乏。调研显示，社区社会组织进本是中老年人的天下，少有专职人员，待遇水平低（一般2000元，3000以上算高薪），人员流动性大。
三、 完善社区社会组织参与社区治理的对策
通过对南京市鼓楼区社区社会组织的实证研究，找出目前政府培育社区社会组织的局限，对所存在问题的原因分析，为社区社会组织的完善与改进提供意见与建议，并逐渐探索出治理社区路径。因此，鼓楼区采取了一些有效的措施：首先，健全体制机制。通过出台《培育发展和管理社区民间组织的意见》等文件，将社会组织分为社区服务、社会事务、文化体育、慈善救助和社区维权等五种类型，并加强分类管理。
（一）转变传统理念，提高思想认识
一是转变政府与社区社会组织的传统关系理念，从“附属”、“下属”、“伙计”关系转为“伙伴关系”。社区社会组织必须在自身组织章程的主导下独立自主开展工作。二是从“花钱养人”变“请人办事”。政府部门要改变遇事设立机构、增加编制和财政拨款的传统思维和做法，而应寻找和引导社会力量参与社会治理，要积极有序推进事业单位改制改革。三是从“监管”转为“协商合作”。政府对社区社会组织的态度要从监管关系转变为协商合作的伙伴关系。
（二）注重政策创制，完善对社区社会组织的顶层设计
按照社区社会组织发展的不同阶段，建立相对应的具体实施政策。因此，首先要明确区分社区社会组织的各个发展阶段，然后认真分析，制定合理的政策予以支持。在具体发展的初始阶段，政府主要的任务是给予政策扶持以及培育相关工作人员；在社会组织最为关键的成长时期，政府相关部门要在场地、资金、能力培训、项目策划等方面给与支持；在后期的成熟期，的社区社会组织，政府应要加大购买服务力度，鼓励其通过市场机制汲取社会资源，加强自身能力建设，提升社会公信力。
（三）加速培育、扶持与引进社区社会组织
第一，要大力发展“枢纽型”与“支持型”社区社会组织，尽快构建覆盖全社会的社区社会组织管理系统。枢纽型社区社会组织与支持型社区社会组织虽然名称不同，但区别不大，前者主要依托体制内群团组织构建，后者主要依托体制外社区社会组织构建。以“社区社会组织服务社区社会组织、社区社会组织指导社区社会组织、社区社会组织孵化社区社会组织”为核心理念，是一种去行政化、去科层制的扁平化模式，能把区域内所有的社区社會组织纳入服务的网络。这类组织可以发挥榜样引领、行业自律等作用。
第二，要积极发展“枢纽型”和“支持型”社区社会组织。发展“支持型社区社会组织”，鼓励各类社区社会组织成立自己的行业协会、联合会，要按照“属人”、“属业”的方式，对工、青、妇等人民团体的功能进行调整与整合，淡化行政性，突显社会性。按照“属地”的方式，建立区、街社区社会组织联合会等枢纽型组织，形成以区枢纽型组织为主体、街道枢纽型组织为主干、工青妇类枢纽型组织为补充的“1 X N”服务管理模式。
（四）增强社区社会组织内部建设，完善管理结构
第一，重视公信力建设。社区社会组织的公信力危机直接影响了社区社会组织的健康发展。要通过党建引领社区社会组织建设，规范社区社会组织运作机制，开展自律与诚信建设活动，增强社区社会组织运作的透明度、公开化、诚信度和公信力，建立社区社会组织与社会公众之间的信任关系。
第二，建章立制。要规范社区社会组织内部管理。制定统一的规章制度，规范示范文本，逐步完善内部结构体系，实现诚信、自律的内部机制，促进社会组织持续发展。同时加强社区社会组织党建工作，党组织覆盖率率达100%。建立公安、民政、司法、财政、审计、工商、物价、工商联等机构各司其职、信息共享，加强部门联动，形成执法监察合力，对社区社会组织实行有效的法律监督。
第三，弘扬志愿精神和大爱文化。首先，培育志愿者队伍。志愿者队伍是社区社会组织开展公益活动的重要资源。要进一步完善机关党员干部到社区报到制度，发挥党员模范带头作用，带头投身于社会公益事业，从而带动更多公众加入到志愿者队伍中来。同时，要在全区通过各种宣传教育手段，弘扬志愿理念、志愿精神，积极培育适宜社区社会组织生长的社会土壤。其次，大力培育社会企业，弘扬社会企业家精神。在社会领域，同样要培育一定数量的社会企业和有社会责任感的社会企业家，用创新的方式创造性地解决社会问题。打造一个将企业认捐、社区社会组织服务以及百姓需求对接起来的便于慈善义举的平台，推动社会各阶层和谐融合。