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【摘要】信用政府是民主国家和法治国家的必然要求,也是高效廉洁的基本前提。我国信用政府的建设无论是基本制度,还是具体体制都有待完善。本文认为提高政府信用等级的关键在于建立契约行政,完善责任政府机制。
【关键词】契约行政 责任政府 信用
随着社会主义市场经济体制的逐步建立和完善,政府信用愈来愈受到政府管理层和理论工作者的关注。政府信用既是社会信用体系的重要组成部分,又是提高社会信用水平的关键一环,它贯穿于政府与公众的整个互动关系之中,是政府履行职能、从事行政管理、提供公共服务的综合反映。
一、良好的政府信用是建立和完善社会主义市场经济体制的首要前提
政府信用是政府同社会各主体(政党、企业、法人、公民个体等)建立在信任基础上的社会关系。它源自于贯彻党的路线方针政策的能力,源自于政府职能的发挥、行为的规范和效能的提高,源自于促进社会进步、经济繁荣、政治稳定和实现最广大人民的根本利益的能力。只有政府信用的提高才能有整个社会信用秩序的净化。新古典宏观经济学认为,“在传统完全竞争模型中,每个经济人是如此小的参与者,以至他自己只能采取其他参与者所采取的行动;而当政府作为普通经济人出现在模型中时,它的行动将影响所有的参与者。”因此政府及其代表者的行为影响着市场参与者或其他微观经济主体。可见,责任、信用是为政之枢要。政府信用问题将直接影响社会信用体系的建立和健全。
随着政治、经济、文化日益与世界融为一体,国际双边多边关系规则把政府信用上升到举足轻重的地位。对政府而言,全球化的最大含义是使得每一个国家的政府成为全球市场中的一个“企业”,面临竞争的考验。当然它是个超级企业,但是在国际社会中,在国际市场上它开始有了面对面的竞争对手。国与国之间的竞争,主要是制度的竞争,哪一个国家的政府能够提供更好的投资环境,更透明的法律环境,就能更好地生存和发展。因为透明的法律环境和良好的投资环境意味着投资者的投资能够得到有效的保护,面临较小的政策风险,从而吸引国际国内投资者大量中长期投资,拉动本国经济的增长,增强本国的经济实力和国际竞争力。
在计划经济时期,由于经济主体的往来主要由政府控制和调节,信用的功能表现并不明显,人们没有认识到信用的重要性,只是把诚实守信作为一种美德加以倡导,用道德的力量来约束它。随着市场经济体制的建立,市场逐步成为调节社会经济运行的重要手段,而对市场经济运行起保障作用的信用管理体系及相关立法和执法建设相对滞后,致使人们信用意识淡薄,失信行为盛行,造成信用秩序混乱,阻碍市场经济发展,以及我国经济与世界经济的融合影响我国公信大国的形象。因此,信用问题不仅是经济问题,更是政治问题。
要构建诚信社会,信用政府尤为重要。这是因为诚信社会需要政府倡导、组织、垂范,而目前在我国地方政府中不守诚信的行为屡见不鲜,严重影响着民众对政府的信任感。民众与政府信任关系的平衡一旦被打破,就会造成政府的合法性危机,危及政权的稳定。这就要求政府做到守信用,言必信,行必果,使社会关系处于稳定状态。如政府政策出台必须具有科学性、稳定性、连续性。“政策也是一个和约”政府政策一出台,就意味着与社会立下一个约定,政府与社会必须共同遵守。政策的科学性就是指政策要符合经济、社会发展规律,反映广大人民的根本利益,否则就违背了代表全体人民利益的承诺和约定。稳定性是指政策不能随意变更,不能因为领导人的变化而随意修改、废止,要能在一定时期内发挥作用,保证政策的严肃性、连续性,政府政策的随意性越大、变化越频繁,政府就越失去信用规范要求。
二、地方政府信用面临危机
1、地方政府信用危机深层次原因
著名经济学家董辅礽曾指出:我国某些地方政府信用面临严重危机,一些地方政府不恰当地介入经济活动,自己给自己担保,既当裁判员又当运动员,既制定规则又执行规则,凭借政府权威和强制力任意妄为;政府项目批了,但资金迟迟不到位,不按合同约定投入,而是“钓”银行或者外来投资者的钱;一些政府招商引资时热情周到,开出许多优惠条件,但等投资资金到位后,却不兑现承诺甚至搞吃、食、拿、要、卡等不光彩行为;政府政策没有连续性,说变就变,一个普遍性的问题就是“新官不理旧事”。今天张三当政搞张三的,明天李四当政又搞自己的一套。老百姓戏称:看看政府门前的牡丹变月季,就知道领导人换了,一届政府一朝政策,常常是重打锣鼓再开张,影响政府的形象,对整个社会信用的负面影响极大。董辅礽认为,政府信用问题对整个社会信用具有引导作用,信用制度和信用体系建设应当首先从政府做起。
由此看来,当前社会中面临的信用危机尽管原因是多方面的,也比较复杂,但其中不可忽视的是政府行为在信用危机中所起的负作用,也就是说,当前社会中出现的信用危机与政府行为有一定联系。
(1)地方保护主义与腐败现象助长了失信之势。一方面,自20世纪70年代末改革开放以来,中央和地方的关系一直处于调整之中,总体来看,以中央放权让利为主线调整中央政府和地方政府的权力结构,改革政企、政社关系,其意图不在于把权力下放给地方政府,而是还权于企业,还权于社会。但从实际操作层面看,中央下放给企业的权力往往不能到位,不少被地方政府截留,于是中央简政放权的实际结果是地方政府的权力增加甚至是功能的膨胀。这虽然调动了地方政府的积极性,但却强化了地方的权力和利益,不仅形成地区分割、盲目生产、重复建设等现象,而且发展到各自为政和地方保护主义。
(2)地方政府开始以实现地方利益作为基本的行为模式。以经济建设为中心使得各地领导人都十分重视本地的经济的发展,改变了改革开放前重政治利益而轻经济利益的价值取向,不再像过去那样随意牺牲经济利益来换取政治利益。再加上中央把满足地方民众利益要求的职责大量地转移给地方政府,地方政府又不得不更多考虑地方自身利益;同时,现代化的进程又产生了更多的社会利益要求,人们的期望值愈来愈高,而长期积累下来的许多社会经济问题,如下岗失业、住房短缺、交通拥挤、环境污染等问题逐渐尖锐起来,使得地方政府必须设法解决社会民众的现实利益需求。地方利益结构已不像以前那样是在整体利益的框架内谋取各自的利益,而是从整体利益中脱颖而出。因此,各地方政府开始以实现地方利益作为基本的行为模式。
(3)政治体制改革和政治民主化进程的深入也促使地方政府领导要考虑地方利益。以前地方政府领导的晋升、考核主要自上而下,靠上级政府进行。地方政府领导人不仅是地方利益的代表,而且更重要的是中央政府在地方的代理人,故不可能过于追求地方的特殊利益。现在随着我国政治体制的逐步完善、法制的健全,政府领导人的产生已规范到人民代表大会制度这一根本制度之中。政府领导人若想连任,就必须治理好一方水土,取得选区内选民的信任。这一方面对保证公民的民主权利、促进政府领导人与选民和代表的联系发挥了积极作用,另一方面也为地方利益结构的分化注入了催化剂。导致少数领导人为了自己的政绩不择手段,失信于国家,失信于人民。
2、地方政府信用危机在实践中的主要表现
(l)地方保护主义。一是走私中的地方保护主义。我国走私猖獗泛滥,固然有多方面的原因,但与部分地方保护主义的庇护是分不开的。某些人错误的认为,发展社会主义市场经济,似乎就可以或名或暗地走私,有的地方甚至出现了走私致富论的谬论。原丹东市市长常义就公开纵容走私,严重干扰了正常经济秩序和金融秩序:二是执法中的地方保护主义。在市场经济中,一些地方政府的领导人为保护狭隘的本地利益,对外地执法人员到本地处理经济纠纷,不是积极协助,给予方便,而是设置障碍,支持纵容群众漫骂、围攻、殴打执法人员。更有甚者,当地执法部门不但不制止暴力抗法事件,还为不法之徒助威壮胆;三是打假中的地方保护主义。假冒伪劣产品禁而不止、打而不死,与地方保护主义有很大关系。有的地方政府为了本地经济利益对假冒伪劣不问不闻,任其发展。有的领导人认为,本地的假冒伪劣产品卖到外地赚了外地人的钱,繁荣了本地经济。
(2)上级信用代替市场信用。政企分开一直是我国政治体制和经济体制改革的重要目标,并且已取得了重大成果,初步建立了现代企业制度。但是在国有企业股份制改造和运行过程中,某些地方政府领导人仍不放心企业独立经营,给企业委派或指定“一把手”,缺乏竞上岗的市场机制,以至于有的经营者在本岗位上干出了相当成绩,其产品的市场信誉度也很高,与此同时,经营者也有某些缺点,被上级主管部门视为“不听话的人”,一个红头文件就可让他出局。而有的企业其经营者的市场信誉度并不十分理想,但因“取信于上”而稳坐“金交椅”。某些地方政府在用人机制和制度方面的缺陷扭曲了市场信用。在这种非对称的信用关系中,经营者的个人信用被严重扭曲,其结果必然也加剧社会信用的缺失。
(3)政府权力运行失范导致权力异化,政府失信于民。党的十五大提出了依法治国方略,进一步理顺了治国指导思想。同时,江泽民同志又提出了以德治国、以德行政的精辟论断。但是仍然有极少数高级官员铤而走险,大搞权钱交易:一些执法人员滥用职权,吃卡拿要,随意办案,有的失职、渎职,徇私枉法,为失信打开绿灯。上述现象极大地败坏了政府声誉。
三、信用政府的实质就是建立责任政府
在我国政治体制的框架之下,信用政府的实质就是在宪法和法律范围内履行行政权力,保障公民权利。无论从理论层面,还是从实际操作层面看,我国政府行政都意味着政府代表全体公民行使公共权力,促使社会成员履行应尽义务,保护社会成员的合法权利。政府行政也意味着政府及其公职人员切实履行社会契约规定的条件,承担明确的政治责任,这已成为现代民主社会普遍认同的理念。
一般说来,责任政府包含两方面内涵,首先是政府责任。一方面,政府作为“裁判员”要为“运动员”制定法律、法规,使市场主体有章可循;另一方面,政府要保证法律法规的有效执行,维持市场秩序,使市场主体的行为在法律法规的框架内行动:政府为市场主体提供全方位服务,创造公平、公正、有序竞争的环境,而不是管理。其次是公务员责任行为。著名行政学者库普尔(T.Cooper)认为,公务员行政责任由客观上的责任行为和公务员个人伦理自主性两方面组成。客观上的责任行为意味着:在现有规则及伦理、法律内的行为:维持及提高专业领域内的系统知识;维持及发展组织领域内知识;将精力和时间致力于组织及目的:决定要和组织合法指示的任务相互配合;对组织的层级结构责任要有所认知;作最好的技术判断;配合组织非正式的规范及程序;在专业化的组织中工作。个人伦理自主性包括:在政治团体的价值与个人良知范围内行为;维持及发展当前政治经济社会系统的知识;维持及发展个人价值、信仰、信念、世界观及生活的顺序之知识;维持及塑造家庭及社会、团体关系;基于大众喜好、需求及利益,对组织任务、立法变迁提出建议;对不符合组织任务、专业守则及政治良知的价值加以置疑,基于大众喜好、需求利益及专业判断个人良知,来对规范、规则及程序提出改变;鼓励与其他组织单位、民选官员及大众合作。
中国人民大学张成福教授在分析国外相关理论后,认为责任政府应包括:道德责任、政治责任、行政责任、诉讼责任、赔偿责任等内容。一句话,建立责任政府就是要求政府组织及其公职人员在法律、法规的约束之下,履行其在整个社会中的职能和义务,即法律和社会要求的义务。但是,在实际政治生活中,某些地方政府并没有履行对公民的承诺,政府的渎职、失职行为,弄虚作假、欺上瞒下等行为得不到应有的追究,失信于权力的委托方——公民。
首先,我国的信用行政作为一种制度安排,是宪法精神的具体体现。宪法明确规定“一切权力属于人民”,政府的权力来自于人民的授予,与此同时,人民作为授权主体也要求政府承担相应的责任,敦促其履行对人民的义务。公民一般通过权力机关监督、规范政府行为,由权力机关制定宪法性规范和一系列法律、法规,使公民意志转变为实在的规范。政府通过执行法律来履行责任,完成契约规定的义务,而公民通过服从公共意志--法律来维护政府的权威。信用行政的建立并不是一个孤独的政治概念,而是政府、社会、公民个体三维互动的制度安排。
中国是一个不缺信用的国家,诚信是中国传统伦理文化的重要范畴,也是治理国家的基本准则。传统统治者也知道取信于民是从政、执政的基本要求,不能取信于民,就不能得到民众的信任、拥护、支持。所谓“道千乘之国,敬事而言,节用而爱人,使民以时”乃古之治国之道。在当代,诚信是“为政之道”、“执政之要”已成共识。因为经济市场化、全球化,一个地区、一个国家其实也是一个市场主体,而市场经济交换的平等互利性、竞争的公平性、经济交往的复杂性要求市场主体都要尊重契约和合同。
其次,要进一步深化政治体制改革,健全和完善人民代表大会制度,强化对政府的监督机制。我国政府由同级人大产生,对人大负责,受人大监督。人大对政府有质询、辞职、罢免、询问等权力。因此,建立一个有信誉的契约行政,人民代表大会既有责任又有权力。“和立法同等重要的事,是对政府严密的监督。一个有效率的,被赋予统治权力的代议机构,不能仅限于表达全国民众的意志,而应该领导民众最终实现其目的,做民众意见的代理人并且做民众的眼睛,对政府的所作所为进行监督。”议行合一的人民代表大会制度使国家与社会的权力重新整合为一体,并使政府的权力置于人民代表的控制之下,促使政府和官员切实履行政府职责,重视和尊重人民的意愿和要求,从而达到对法律和人民负责,实现契约行政,锻造新型的责任政府。
第三,加强政德建设,建立责任政府。责任政府无疑首先要从制度建设开始,但制度力量有其局限性,它是一种外在的力量,同时也有其盲点。相比之下,道德力量内化于个体思想之中,转化为内在信念,其影响具有广泛性、基础性和倡导性,它既是法律规范有效发挥作用的基础,又是法律规范作用的补充和扩展。
总而言之,地方政府的信用涉及到国家的形象和民族信用问题,是现代信用文明的基石,是市场经济内在要求。在新一轮的国际竞争中,要以建立契约行政为切入点,完善信用体系,改善投资环境,增强国际竞争力。
(注:作者系华中师范大学博士研究生)
【参考文献】
[1] 吴易风:《市场经济和政府干预》.商务印书馆,1998
[2] 张维迎:《产权、政府与信誉》.三联书店,2001,97
[3] 参见2001年《瞭望》37期。
[4] 王沪宁.《中国变化中的中央和地方政府关系:政治的含义》,《复旦大学学报1988.5
[5] Teery L.cooper,The Responsible Administrator An Approach to Ethics for Administrative Role.San Francisico;Oxford,1990,228.
[6] 张成福:《责任政府论》.《北京大学学报》,2000.2
[7] 《论语.学而》
[8] 参见(美)威尔逊《国会政体》.商务印书馆,1986,164-167
【关键词】契约行政 责任政府 信用
随着社会主义市场经济体制的逐步建立和完善,政府信用愈来愈受到政府管理层和理论工作者的关注。政府信用既是社会信用体系的重要组成部分,又是提高社会信用水平的关键一环,它贯穿于政府与公众的整个互动关系之中,是政府履行职能、从事行政管理、提供公共服务的综合反映。
一、良好的政府信用是建立和完善社会主义市场经济体制的首要前提
政府信用是政府同社会各主体(政党、企业、法人、公民个体等)建立在信任基础上的社会关系。它源自于贯彻党的路线方针政策的能力,源自于政府职能的发挥、行为的规范和效能的提高,源自于促进社会进步、经济繁荣、政治稳定和实现最广大人民的根本利益的能力。只有政府信用的提高才能有整个社会信用秩序的净化。新古典宏观经济学认为,“在传统完全竞争模型中,每个经济人是如此小的参与者,以至他自己只能采取其他参与者所采取的行动;而当政府作为普通经济人出现在模型中时,它的行动将影响所有的参与者。”因此政府及其代表者的行为影响着市场参与者或其他微观经济主体。可见,责任、信用是为政之枢要。政府信用问题将直接影响社会信用体系的建立和健全。
随着政治、经济、文化日益与世界融为一体,国际双边多边关系规则把政府信用上升到举足轻重的地位。对政府而言,全球化的最大含义是使得每一个国家的政府成为全球市场中的一个“企业”,面临竞争的考验。当然它是个超级企业,但是在国际社会中,在国际市场上它开始有了面对面的竞争对手。国与国之间的竞争,主要是制度的竞争,哪一个国家的政府能够提供更好的投资环境,更透明的法律环境,就能更好地生存和发展。因为透明的法律环境和良好的投资环境意味着投资者的投资能够得到有效的保护,面临较小的政策风险,从而吸引国际国内投资者大量中长期投资,拉动本国经济的增长,增强本国的经济实力和国际竞争力。
在计划经济时期,由于经济主体的往来主要由政府控制和调节,信用的功能表现并不明显,人们没有认识到信用的重要性,只是把诚实守信作为一种美德加以倡导,用道德的力量来约束它。随着市场经济体制的建立,市场逐步成为调节社会经济运行的重要手段,而对市场经济运行起保障作用的信用管理体系及相关立法和执法建设相对滞后,致使人们信用意识淡薄,失信行为盛行,造成信用秩序混乱,阻碍市场经济发展,以及我国经济与世界经济的融合影响我国公信大国的形象。因此,信用问题不仅是经济问题,更是政治问题。
要构建诚信社会,信用政府尤为重要。这是因为诚信社会需要政府倡导、组织、垂范,而目前在我国地方政府中不守诚信的行为屡见不鲜,严重影响着民众对政府的信任感。民众与政府信任关系的平衡一旦被打破,就会造成政府的合法性危机,危及政权的稳定。这就要求政府做到守信用,言必信,行必果,使社会关系处于稳定状态。如政府政策出台必须具有科学性、稳定性、连续性。“政策也是一个和约”政府政策一出台,就意味着与社会立下一个约定,政府与社会必须共同遵守。政策的科学性就是指政策要符合经济、社会发展规律,反映广大人民的根本利益,否则就违背了代表全体人民利益的承诺和约定。稳定性是指政策不能随意变更,不能因为领导人的变化而随意修改、废止,要能在一定时期内发挥作用,保证政策的严肃性、连续性,政府政策的随意性越大、变化越频繁,政府就越失去信用规范要求。
二、地方政府信用面临危机
1、地方政府信用危机深层次原因
著名经济学家董辅礽曾指出:我国某些地方政府信用面临严重危机,一些地方政府不恰当地介入经济活动,自己给自己担保,既当裁判员又当运动员,既制定规则又执行规则,凭借政府权威和强制力任意妄为;政府项目批了,但资金迟迟不到位,不按合同约定投入,而是“钓”银行或者外来投资者的钱;一些政府招商引资时热情周到,开出许多优惠条件,但等投资资金到位后,却不兑现承诺甚至搞吃、食、拿、要、卡等不光彩行为;政府政策没有连续性,说变就变,一个普遍性的问题就是“新官不理旧事”。今天张三当政搞张三的,明天李四当政又搞自己的一套。老百姓戏称:看看政府门前的牡丹变月季,就知道领导人换了,一届政府一朝政策,常常是重打锣鼓再开张,影响政府的形象,对整个社会信用的负面影响极大。董辅礽认为,政府信用问题对整个社会信用具有引导作用,信用制度和信用体系建设应当首先从政府做起。
由此看来,当前社会中面临的信用危机尽管原因是多方面的,也比较复杂,但其中不可忽视的是政府行为在信用危机中所起的负作用,也就是说,当前社会中出现的信用危机与政府行为有一定联系。
(1)地方保护主义与腐败现象助长了失信之势。一方面,自20世纪70年代末改革开放以来,中央和地方的关系一直处于调整之中,总体来看,以中央放权让利为主线调整中央政府和地方政府的权力结构,改革政企、政社关系,其意图不在于把权力下放给地方政府,而是还权于企业,还权于社会。但从实际操作层面看,中央下放给企业的权力往往不能到位,不少被地方政府截留,于是中央简政放权的实际结果是地方政府的权力增加甚至是功能的膨胀。这虽然调动了地方政府的积极性,但却强化了地方的权力和利益,不仅形成地区分割、盲目生产、重复建设等现象,而且发展到各自为政和地方保护主义。
(2)地方政府开始以实现地方利益作为基本的行为模式。以经济建设为中心使得各地领导人都十分重视本地的经济的发展,改变了改革开放前重政治利益而轻经济利益的价值取向,不再像过去那样随意牺牲经济利益来换取政治利益。再加上中央把满足地方民众利益要求的职责大量地转移给地方政府,地方政府又不得不更多考虑地方自身利益;同时,现代化的进程又产生了更多的社会利益要求,人们的期望值愈来愈高,而长期积累下来的许多社会经济问题,如下岗失业、住房短缺、交通拥挤、环境污染等问题逐渐尖锐起来,使得地方政府必须设法解决社会民众的现实利益需求。地方利益结构已不像以前那样是在整体利益的框架内谋取各自的利益,而是从整体利益中脱颖而出。因此,各地方政府开始以实现地方利益作为基本的行为模式。
(3)政治体制改革和政治民主化进程的深入也促使地方政府领导要考虑地方利益。以前地方政府领导的晋升、考核主要自上而下,靠上级政府进行。地方政府领导人不仅是地方利益的代表,而且更重要的是中央政府在地方的代理人,故不可能过于追求地方的特殊利益。现在随着我国政治体制的逐步完善、法制的健全,政府领导人的产生已规范到人民代表大会制度这一根本制度之中。政府领导人若想连任,就必须治理好一方水土,取得选区内选民的信任。这一方面对保证公民的民主权利、促进政府领导人与选民和代表的联系发挥了积极作用,另一方面也为地方利益结构的分化注入了催化剂。导致少数领导人为了自己的政绩不择手段,失信于国家,失信于人民。
2、地方政府信用危机在实践中的主要表现
(l)地方保护主义。一是走私中的地方保护主义。我国走私猖獗泛滥,固然有多方面的原因,但与部分地方保护主义的庇护是分不开的。某些人错误的认为,发展社会主义市场经济,似乎就可以或名或暗地走私,有的地方甚至出现了走私致富论的谬论。原丹东市市长常义就公开纵容走私,严重干扰了正常经济秩序和金融秩序:二是执法中的地方保护主义。在市场经济中,一些地方政府的领导人为保护狭隘的本地利益,对外地执法人员到本地处理经济纠纷,不是积极协助,给予方便,而是设置障碍,支持纵容群众漫骂、围攻、殴打执法人员。更有甚者,当地执法部门不但不制止暴力抗法事件,还为不法之徒助威壮胆;三是打假中的地方保护主义。假冒伪劣产品禁而不止、打而不死,与地方保护主义有很大关系。有的地方政府为了本地经济利益对假冒伪劣不问不闻,任其发展。有的领导人认为,本地的假冒伪劣产品卖到外地赚了外地人的钱,繁荣了本地经济。
(2)上级信用代替市场信用。政企分开一直是我国政治体制和经济体制改革的重要目标,并且已取得了重大成果,初步建立了现代企业制度。但是在国有企业股份制改造和运行过程中,某些地方政府领导人仍不放心企业独立经营,给企业委派或指定“一把手”,缺乏竞上岗的市场机制,以至于有的经营者在本岗位上干出了相当成绩,其产品的市场信誉度也很高,与此同时,经营者也有某些缺点,被上级主管部门视为“不听话的人”,一个红头文件就可让他出局。而有的企业其经营者的市场信誉度并不十分理想,但因“取信于上”而稳坐“金交椅”。某些地方政府在用人机制和制度方面的缺陷扭曲了市场信用。在这种非对称的信用关系中,经营者的个人信用被严重扭曲,其结果必然也加剧社会信用的缺失。
(3)政府权力运行失范导致权力异化,政府失信于民。党的十五大提出了依法治国方略,进一步理顺了治国指导思想。同时,江泽民同志又提出了以德治国、以德行政的精辟论断。但是仍然有极少数高级官员铤而走险,大搞权钱交易:一些执法人员滥用职权,吃卡拿要,随意办案,有的失职、渎职,徇私枉法,为失信打开绿灯。上述现象极大地败坏了政府声誉。
三、信用政府的实质就是建立责任政府
在我国政治体制的框架之下,信用政府的实质就是在宪法和法律范围内履行行政权力,保障公民权利。无论从理论层面,还是从实际操作层面看,我国政府行政都意味着政府代表全体公民行使公共权力,促使社会成员履行应尽义务,保护社会成员的合法权利。政府行政也意味着政府及其公职人员切实履行社会契约规定的条件,承担明确的政治责任,这已成为现代民主社会普遍认同的理念。
一般说来,责任政府包含两方面内涵,首先是政府责任。一方面,政府作为“裁判员”要为“运动员”制定法律、法规,使市场主体有章可循;另一方面,政府要保证法律法规的有效执行,维持市场秩序,使市场主体的行为在法律法规的框架内行动:政府为市场主体提供全方位服务,创造公平、公正、有序竞争的环境,而不是管理。其次是公务员责任行为。著名行政学者库普尔(T.Cooper)认为,公务员行政责任由客观上的责任行为和公务员个人伦理自主性两方面组成。客观上的责任行为意味着:在现有规则及伦理、法律内的行为:维持及提高专业领域内的系统知识;维持及发展组织领域内知识;将精力和时间致力于组织及目的:决定要和组织合法指示的任务相互配合;对组织的层级结构责任要有所认知;作最好的技术判断;配合组织非正式的规范及程序;在专业化的组织中工作。个人伦理自主性包括:在政治团体的价值与个人良知范围内行为;维持及发展当前政治经济社会系统的知识;维持及发展个人价值、信仰、信念、世界观及生活的顺序之知识;维持及塑造家庭及社会、团体关系;基于大众喜好、需求及利益,对组织任务、立法变迁提出建议;对不符合组织任务、专业守则及政治良知的价值加以置疑,基于大众喜好、需求利益及专业判断个人良知,来对规范、规则及程序提出改变;鼓励与其他组织单位、民选官员及大众合作。
中国人民大学张成福教授在分析国外相关理论后,认为责任政府应包括:道德责任、政治责任、行政责任、诉讼责任、赔偿责任等内容。一句话,建立责任政府就是要求政府组织及其公职人员在法律、法规的约束之下,履行其在整个社会中的职能和义务,即法律和社会要求的义务。但是,在实际政治生活中,某些地方政府并没有履行对公民的承诺,政府的渎职、失职行为,弄虚作假、欺上瞒下等行为得不到应有的追究,失信于权力的委托方——公民。
首先,我国的信用行政作为一种制度安排,是宪法精神的具体体现。宪法明确规定“一切权力属于人民”,政府的权力来自于人民的授予,与此同时,人民作为授权主体也要求政府承担相应的责任,敦促其履行对人民的义务。公民一般通过权力机关监督、规范政府行为,由权力机关制定宪法性规范和一系列法律、法规,使公民意志转变为实在的规范。政府通过执行法律来履行责任,完成契约规定的义务,而公民通过服从公共意志--法律来维护政府的权威。信用行政的建立并不是一个孤独的政治概念,而是政府、社会、公民个体三维互动的制度安排。
中国是一个不缺信用的国家,诚信是中国传统伦理文化的重要范畴,也是治理国家的基本准则。传统统治者也知道取信于民是从政、执政的基本要求,不能取信于民,就不能得到民众的信任、拥护、支持。所谓“道千乘之国,敬事而言,节用而爱人,使民以时”乃古之治国之道。在当代,诚信是“为政之道”、“执政之要”已成共识。因为经济市场化、全球化,一个地区、一个国家其实也是一个市场主体,而市场经济交换的平等互利性、竞争的公平性、经济交往的复杂性要求市场主体都要尊重契约和合同。
其次,要进一步深化政治体制改革,健全和完善人民代表大会制度,强化对政府的监督机制。我国政府由同级人大产生,对人大负责,受人大监督。人大对政府有质询、辞职、罢免、询问等权力。因此,建立一个有信誉的契约行政,人民代表大会既有责任又有权力。“和立法同等重要的事,是对政府严密的监督。一个有效率的,被赋予统治权力的代议机构,不能仅限于表达全国民众的意志,而应该领导民众最终实现其目的,做民众意见的代理人并且做民众的眼睛,对政府的所作所为进行监督。”议行合一的人民代表大会制度使国家与社会的权力重新整合为一体,并使政府的权力置于人民代表的控制之下,促使政府和官员切实履行政府职责,重视和尊重人民的意愿和要求,从而达到对法律和人民负责,实现契约行政,锻造新型的责任政府。
第三,加强政德建设,建立责任政府。责任政府无疑首先要从制度建设开始,但制度力量有其局限性,它是一种外在的力量,同时也有其盲点。相比之下,道德力量内化于个体思想之中,转化为内在信念,其影响具有广泛性、基础性和倡导性,它既是法律规范有效发挥作用的基础,又是法律规范作用的补充和扩展。
总而言之,地方政府的信用涉及到国家的形象和民族信用问题,是现代信用文明的基石,是市场经济内在要求。在新一轮的国际竞争中,要以建立契约行政为切入点,完善信用体系,改善投资环境,增强国际竞争力。
(注:作者系华中师范大学博士研究生)
【参考文献】
[1] 吴易风:《市场经济和政府干预》.商务印书馆,1998
[2] 张维迎:《产权、政府与信誉》.三联书店,2001,97
[3] 参见2001年《瞭望》37期。
[4] 王沪宁.《中国变化中的中央和地方政府关系:政治的含义》,《复旦大学学报1988.5
[5] Teery L.cooper,The Responsible Administrator An Approach to Ethics for Administrative Role.San Francisico;Oxford,1990,228.
[6] 张成福:《责任政府论》.《北京大学学报》,2000.2
[7] 《论语.学而》
[8] 参见(美)威尔逊《国会政体》.商务印书馆,1986,164-167