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摘要：法治的核心在于限制政府权力，保障公民公益。现今中国正处于社会转型时期，广泛地存在着各种社会矛盾，其中，以近年来由拆迁制度所引发的政府与公民之间的矛盾最为显著。本文在探讨限制政府权力的必要性的基础上，分析中国特有的拆迁制度中所存在的法治问题，提出推进中国法治建设的建议。
关键词：法治 政府权力 公民利益
作者简介：马建良，广州市天河区人民检察院干警；吴洁荷，中山大学法学院学生。
中图分类号：D920.1 文献标识码：A 文章编号：1009-0592(2011)09-154-02
一、中国的法治现状——以拆迁为例
2003年8月7日，湖南嘉禾县委、县政府办联合发文，要求全县党政机关和企事业单位工作人员，做好朱泉商贸城拆迁对象中自己亲属的“四包”工作。所谓“四包”是指，包在规定期限内完成拆迁补偿评估工作、签订好补偿协议、腾房并交付各种证件、包协助做好妥善安置工作，不无理取闹、寻衅滋事，不参与集体上访和联名告状；不能认真落实“四包”责任者，将实行“两停”处理——暂停原单位工作、停发工资。并“继续做好所包被拆迁户的所有工作，确保拆迁工作顺利进行。……对纵容、默许亲属拒不拆迁、寻衅滋事、阻挠工作的，将开除或下放到边远地区工作。”同时，还提出“谁影响嘉禾发展一阵子，我影响他一辈子”的拆迁口号。2004年6月24日，国务院做出决定处理嘉禾事件。
这是中国地方政府滥用公权力干预拆迁的第一大案。从中，我们看到了党中央及国务院的明确立场：政府用公权力进行拆迁，损害群众利益是不合法的，是不符合党中央、国务院要求的。人民政府不能损害人民群众的利益，不能用公权力去搞商业拆迁。但是，这一案件出来后，并没有吓倒地方政府，地方政府反而加快了土地征收的步伐，以致接连发生以生命为代价的抵抗暴力拆迁的事件。
其实，对中国拆迁制度的规制并非由一两个案例就可以完成，其根本的问题在于中国的房地产制度、拆迁制度及其他相关制度的设置存在着重大的缺陷：
（一）政府多重角色的扮演
在目前拆迁过程中，政府扮演了多重角色：首先，政府是拆迁法律的制定人。其次，政府是拆迁程序发动的批准人。政府向拆迁人颁发“拆迁许可证”是拆迁人取得拆迁权的法律标志，其法律性质可以理解为政府将具体的对私人财产的征收权力授权给了拆迁人。再次，政府是拆迁程序的监督管理人。最后，政府是拆迁纠纷的行政裁决人和拆迁裁决的强制执行人。政府在拆迁过程中的多重身份和政府自身利益的利害关系，使得地方政府在处理拆迁人和被拆迁人之间的拆迁纠纷时很难摆正自己的位置，自觉不自觉地倾向于得到政府授权的拆迁人，主动做了拆迁人的后盾，侵害了被拆迁人的合法权益。
（二）基层政府公司化“经营”土地
在法治理念中，政府的行动领域应是有限的，对于私人领域，如果没有法律的明确授权，政府不能进入。依1998年修改的《土地管理法》所建立了中国房地产制度，土地的公有变成了政府所有，由政府对土地市场一级垄断(现在延伸到二级市场的垄断)。政府垄断土地，通过土地的出让来谋取土地出让金这一巨大的土地级差，所以一些地方政府就是把公共管理商业化，把管理城市等同于经营城市，书记兼任董事长，市长兼任总经理，以商业头脑精明地算计土地等生产要素的经营价值，在运用权力大气魄、大手笔地规划大拆大建时，却往往忽略普通百姓的民生需求。而2001年修改的《拆迁管理条例》进一步助长了地方政府经营土地的念头。本来商业性拆迁应由开发商和被拆迁人通过平等的民事谈判和市场交易来解决，政府却以“公共利益”为由出面，强势要求被拆迁人服从，从中赚取利润及其他的一些收入。
（三）拆迁的“暴力性”及征收规定的缺位
2001年修改并沿用至今的《拆迁管理条例》第15、16条规定：在拆迁期限内拆迁人和被拆迁人没有达成协议的，可以申请裁决。可怕的是，虽然规定对裁决不服，可以申请行政复议和诉讼，但是规定不影响执行，这样会使得公民权利处于一种不利的状态，其所受的侵害往往是不可挽回的。并且，被拆迁人在拆迁许可方面并无话语权，是否拆迁由政府相关部门说了算，此时，政府部门在拆迁问题上的权力过大，致使权力滥用的现象时有发生。同样地，第24条规定补偿费用以房地产市场评估价格确定，但并未能真正得到落实。其主要原因在于配套措施未能及时出台。虽然《拆迁管理条例》第5条明确规定：“国务院建设行政主管部门对全国城市房屋拆迁工作实施监督管理。”但自《拆迁管理条例》颁布实施以来，建设部并未颁布过一部有关拆迁方面的规章，只是在2004年拆迁矛盾开始激化时，才以其内设机构的名义出台了几件规范性文件敷衍了事。自2004年以来，城市房价开始飞涨，使得被拆迁房屋的市场价与其成本价之间产生了巨大差距，而由于市场化评估的具体配套制度未能及时出台，导致了官、商、民之间相互博弈，甚至出现铤而走险的现象。这种做法明显违背了法治中保障公民权利的这一核心内容。
并且，在2007年《物权法》实施以前，一直没有相应的上位法来规范拆迁问题，只有一部《拆迁管理条例》规定了“单纯的拆迁”却遗漏了征收及其他所有程序。因此，使拆迁制度存在巨大的法律漏洞，让个别官员及开发商有机可乘。并且，就算在《物权法》出台之后，对于征收制度的补偿方法，其也只是规定了原则性的抽象的方法，“依法足额支付土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗的补偿费等费用”、“安排社会保障费用”、“保障生活”、“维护合法权益”；“保障被征收人的居住条件”等等，但没有对具体的标准进行规定，反而2007年全国人大修改《城市房地产管理法》时将制定相关规范的权力授给国务院，但可惜的是一直至今，国务院并没有就此授权进行相关的制定活动。这明显是一种法律缺位的状态，不利于法治政府的建设，但这种现象却在正处于转型阶段的中国时有发生。
三、中国法治未来的发展——兼评《国有土地上房屋征收与补偿条例(征求意见稿)》
基于上述制度中存在的问题，政府与人民之间的拆迁矛盾不断上升，一幕幕血淋淋的抗争不断上演，拆迁制度引起了社会的广泛关注与讨论。为了平息矛盾，进一步规范拆迁行为，保障公民的权利，在多次征求各方面意见的基础上，国务院法制办会同住房城乡建设部经反复研究、修改，形成了《国有土地上房屋征收与补偿条例（征求意见稿）》（下简称征求意见稿），并于2010年1月29日公开征求民意。这部征求意见稿的出现意味着中国的法治进入了一个新的阶段。从征求意见稿中，我们也可以看出中国未来法治发展的方向，其中，主要着重于以下几个方面：
第一，健全法律系统。笔者认为作为立法机关，其应有敏感的社会触角，及时了解社会动态，多从保障公民权益的角度推进立法工作，推动良政善治。在这一方面，第四次宪法修正案、《劳动合同法》、《物权法》、征求意见稿等法律法规可视为是健全法律系统的一大进步。其中，征求意见稿虽然略带有“亡羊补牢”的味道，但是其内容更加注重保障公民的权利：从“拆”到“搬”体现了对公民私有财产的尊重与保障、明确先给征收补偿再搬迁、禁止暴力搬迁、房屋評估机构由被征收人挑、增加了民意裁决机制、专家建议机制等等，从而使程序、决策更加民主、合理，并使当事人的权利得到更好保护和救济。在拆迁制度中，之所以出现一幕幕悲剧，其中一个重要的原因就在于《拆迁管理条例》没有区分公益拆迁与商业拆迁的规定，这与第四次宪法修正案和《物权法》中关于政府只能进行公益征收的规定明显相冲突，应自动归于无效。对此，征求意见稿将政府拆迁与商业拆迁的彻底分家，符合了2004年宪法修正案及《物权法》的规定，有利于规范政府的权力，使地方政府不能再在“错综复杂”的法律体系中有机可乘。
第二，权力界限进一步明确。首先，表现在公共领域。政府部门之间、各权力机关之间也应落实好分工与监督的工作。法治的精神在于，政府应当遵守人民制定的法律，而不是把公民看作是政府管理的对象。强调司法权对行政权的校正和制约，更具有现实意义。保持司法机关的独立性，有利于社会纠纷的解决，也有利于监督容易膨胀的行政权。其次，表现在私人领域，没有法律明确的规定，政府不得随意将其触角伸向私人领域，也就是说公民的权利非经正当的法律程序不受剥夺，一切非法的侵害（无论它来自个人还是来自国家）都能得到公正、合理、及时的补偿。对于这一方面，在当今中国，最为突出的问题是国家的过分干预在市场经济中仍旧存在，从而产生了许多寻租的空间，因此政府的过分干预应当退出自由竞争市场。并且，在政府对市场经济进行过多的干预时，政府就会忽略其原本的工作重心——公共利益，从而出现“该管不管，不该管却都管”的现象，从而产生许多社会矛盾与问题。
第三，保障民主监督。在完成上述两个方面的同时，要正确做到限制政府权力，还应包括一外在的监督因素，因为权力制约权力毕竟是一个内部的事情，而人民才是国家真正的主人，人民有权对国家事务进行监督与管理。而要充分保障公民的监督权，则应充分落实政务公开，推进“阳光政府”的建设。同时，也应多方位地建立起政府与公民之间的对话渠道，让公众有机会充分参与到各种社会决策中，从而使决策能最大限度地保护最多数人的利益。
参考文献：
[1]黄建武，等．法理学教程．广东高等教育出版社．2005．
[2]朱福惠主编．宪法学原理．中信出版社．2005．
[3]舒国滢主编．法理学阶梯．清华大学出版社．2006．
[4][法]卢梭著．何兆武译．社会契约论．商务印书馆．2008．
[5][法]孟德斯鸠．张雁深译．论法的精神（上）．商务印书馆．982．
[6][英]洛克著．叶启芳，瞿菊农译．政府论(下）．商务印书商．1997．
[7]余学金．论城市房屋拆迁中的公民权利保护．华东政法大学专业硕士学位论文．
[8]盛洪．农地征收的法律反思．南方都市报（公共政策）．2010-5-21．
关键词：法治 政府权力 公民利益
作者简介：马建良，广州市天河区人民检察院干警；吴洁荷，中山大学法学院学生。
中图分类号：D920.1 文献标识码：A 文章编号：1009-0592(2011)09-154-02
一、中国的法治现状——以拆迁为例
2003年8月7日，湖南嘉禾县委、县政府办联合发文，要求全县党政机关和企事业单位工作人员，做好朱泉商贸城拆迁对象中自己亲属的“四包”工作。所谓“四包”是指，包在规定期限内完成拆迁补偿评估工作、签订好补偿协议、腾房并交付各种证件、包协助做好妥善安置工作，不无理取闹、寻衅滋事，不参与集体上访和联名告状；不能认真落实“四包”责任者，将实行“两停”处理——暂停原单位工作、停发工资。并“继续做好所包被拆迁户的所有工作，确保拆迁工作顺利进行。……对纵容、默许亲属拒不拆迁、寻衅滋事、阻挠工作的，将开除或下放到边远地区工作。”同时，还提出“谁影响嘉禾发展一阵子，我影响他一辈子”的拆迁口号。2004年6月24日，国务院做出决定处理嘉禾事件。
这是中国地方政府滥用公权力干预拆迁的第一大案。从中，我们看到了党中央及国务院的明确立场：政府用公权力进行拆迁，损害群众利益是不合法的，是不符合党中央、国务院要求的。人民政府不能损害人民群众的利益，不能用公权力去搞商业拆迁。但是，这一案件出来后，并没有吓倒地方政府，地方政府反而加快了土地征收的步伐，以致接连发生以生命为代价的抵抗暴力拆迁的事件。
其实，对中国拆迁制度的规制并非由一两个案例就可以完成，其根本的问题在于中国的房地产制度、拆迁制度及其他相关制度的设置存在着重大的缺陷：
（一）政府多重角色的扮演
在目前拆迁过程中，政府扮演了多重角色：首先，政府是拆迁法律的制定人。其次，政府是拆迁程序发动的批准人。政府向拆迁人颁发“拆迁许可证”是拆迁人取得拆迁权的法律标志，其法律性质可以理解为政府将具体的对私人财产的征收权力授权给了拆迁人。再次，政府是拆迁程序的监督管理人。最后，政府是拆迁纠纷的行政裁决人和拆迁裁决的强制执行人。政府在拆迁过程中的多重身份和政府自身利益的利害关系，使得地方政府在处理拆迁人和被拆迁人之间的拆迁纠纷时很难摆正自己的位置，自觉不自觉地倾向于得到政府授权的拆迁人，主动做了拆迁人的后盾，侵害了被拆迁人的合法权益。
（二）基层政府公司化“经营”土地
在法治理念中，政府的行动领域应是有限的，对于私人领域，如果没有法律的明确授权，政府不能进入。依1998年修改的《土地管理法》所建立了中国房地产制度，土地的公有变成了政府所有，由政府对土地市场一级垄断(现在延伸到二级市场的垄断)。政府垄断土地，通过土地的出让来谋取土地出让金这一巨大的土地级差，所以一些地方政府就是把公共管理商业化，把管理城市等同于经营城市，书记兼任董事长，市长兼任总经理，以商业头脑精明地算计土地等生产要素的经营价值，在运用权力大气魄、大手笔地规划大拆大建时，却往往忽略普通百姓的民生需求。而2001年修改的《拆迁管理条例》进一步助长了地方政府经营土地的念头。本来商业性拆迁应由开发商和被拆迁人通过平等的民事谈判和市场交易来解决，政府却以“公共利益”为由出面，强势要求被拆迁人服从，从中赚取利润及其他的一些收入。
（三）拆迁的“暴力性”及征收规定的缺位
2001年修改并沿用至今的《拆迁管理条例》第15、16条规定：在拆迁期限内拆迁人和被拆迁人没有达成协议的，可以申请裁决。可怕的是，虽然规定对裁决不服，可以申请行政复议和诉讼，但是规定不影响执行，这样会使得公民权利处于一种不利的状态，其所受的侵害往往是不可挽回的。并且，被拆迁人在拆迁许可方面并无话语权，是否拆迁由政府相关部门说了算，此时，政府部门在拆迁问题上的权力过大，致使权力滥用的现象时有发生。同样地，第24条规定补偿费用以房地产市场评估价格确定，但并未能真正得到落实。其主要原因在于配套措施未能及时出台。虽然《拆迁管理条例》第5条明确规定：“国务院建设行政主管部门对全国城市房屋拆迁工作实施监督管理。”但自《拆迁管理条例》颁布实施以来，建设部并未颁布过一部有关拆迁方面的规章，只是在2004年拆迁矛盾开始激化时，才以其内设机构的名义出台了几件规范性文件敷衍了事。自2004年以来，城市房价开始飞涨，使得被拆迁房屋的市场价与其成本价之间产生了巨大差距，而由于市场化评估的具体配套制度未能及时出台，导致了官、商、民之间相互博弈，甚至出现铤而走险的现象。这种做法明显违背了法治中保障公民权利的这一核心内容。
并且，在2007年《物权法》实施以前，一直没有相应的上位法来规范拆迁问题，只有一部《拆迁管理条例》规定了“单纯的拆迁”却遗漏了征收及其他所有程序。因此，使拆迁制度存在巨大的法律漏洞，让个别官员及开发商有机可乘。并且，就算在《物权法》出台之后，对于征收制度的补偿方法，其也只是规定了原则性的抽象的方法，“依法足额支付土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗的补偿费等费用”、“安排社会保障费用”、“保障生活”、“维护合法权益”；“保障被征收人的居住条件”等等，但没有对具体的标准进行规定，反而2007年全国人大修改《城市房地产管理法》时将制定相关规范的权力授给国务院，但可惜的是一直至今，国务院并没有就此授权进行相关的制定活动。这明显是一种法律缺位的状态，不利于法治政府的建设，但这种现象却在正处于转型阶段的中国时有发生。
三、中国法治未来的发展——兼评《国有土地上房屋征收与补偿条例(征求意见稿)》
基于上述制度中存在的问题，政府与人民之间的拆迁矛盾不断上升，一幕幕血淋淋的抗争不断上演，拆迁制度引起了社会的广泛关注与讨论。为了平息矛盾，进一步规范拆迁行为，保障公民的权利，在多次征求各方面意见的基础上，国务院法制办会同住房城乡建设部经反复研究、修改，形成了《国有土地上房屋征收与补偿条例（征求意见稿）》（下简称征求意见稿），并于2010年1月29日公开征求民意。这部征求意见稿的出现意味着中国的法治进入了一个新的阶段。从征求意见稿中，我们也可以看出中国未来法治发展的方向，其中，主要着重于以下几个方面：
第一，健全法律系统。笔者认为作为立法机关，其应有敏感的社会触角，及时了解社会动态，多从保障公民权益的角度推进立法工作，推动良政善治。在这一方面，第四次宪法修正案、《劳动合同法》、《物权法》、征求意见稿等法律法规可视为是健全法律系统的一大进步。其中，征求意见稿虽然略带有“亡羊补牢”的味道，但是其内容更加注重保障公民的权利：从“拆”到“搬”体现了对公民私有财产的尊重与保障、明确先给征收补偿再搬迁、禁止暴力搬迁、房屋評估机构由被征收人挑、增加了民意裁决机制、专家建议机制等等，从而使程序、决策更加民主、合理，并使当事人的权利得到更好保护和救济。在拆迁制度中，之所以出现一幕幕悲剧，其中一个重要的原因就在于《拆迁管理条例》没有区分公益拆迁与商业拆迁的规定，这与第四次宪法修正案和《物权法》中关于政府只能进行公益征收的规定明显相冲突，应自动归于无效。对此，征求意见稿将政府拆迁与商业拆迁的彻底分家，符合了2004年宪法修正案及《物权法》的规定，有利于规范政府的权力，使地方政府不能再在“错综复杂”的法律体系中有机可乘。
第二，权力界限进一步明确。首先，表现在公共领域。政府部门之间、各权力机关之间也应落实好分工与监督的工作。法治的精神在于，政府应当遵守人民制定的法律，而不是把公民看作是政府管理的对象。强调司法权对行政权的校正和制约，更具有现实意义。保持司法机关的独立性，有利于社会纠纷的解决，也有利于监督容易膨胀的行政权。其次，表现在私人领域，没有法律明确的规定，政府不得随意将其触角伸向私人领域，也就是说公民的权利非经正当的法律程序不受剥夺，一切非法的侵害（无论它来自个人还是来自国家）都能得到公正、合理、及时的补偿。对于这一方面，在当今中国，最为突出的问题是国家的过分干预在市场经济中仍旧存在，从而产生了许多寻租的空间，因此政府的过分干预应当退出自由竞争市场。并且，在政府对市场经济进行过多的干预时，政府就会忽略其原本的工作重心——公共利益，从而出现“该管不管，不该管却都管”的现象，从而产生许多社会矛盾与问题。
第三，保障民主监督。在完成上述两个方面的同时，要正确做到限制政府权力，还应包括一外在的监督因素，因为权力制约权力毕竟是一个内部的事情，而人民才是国家真正的主人，人民有权对国家事务进行监督与管理。而要充分保障公民的监督权，则应充分落实政务公开，推进“阳光政府”的建设。同时，也应多方位地建立起政府与公民之间的对话渠道，让公众有机会充分参与到各种社会决策中，从而使决策能最大限度地保护最多数人的利益。
参考文献：
[1]黄建武，等．法理学教程．广东高等教育出版社．2005．
[2]朱福惠主编．宪法学原理．中信出版社．2005．
[3]舒国滢主编．法理学阶梯．清华大学出版社．2006．
[4][法]卢梭著．何兆武译．社会契约论．商务印书馆．2008．
[5][法]孟德斯鸠．张雁深译．论法的精神（上）．商务印书馆．982．
[6][英]洛克著．叶启芳，瞿菊农译．政府论(下）．商务印书商．1997．
[7]余学金．论城市房屋拆迁中的公民权利保护．华东政法大学专业硕士学位论文．
[8]盛洪．农地征收的法律反思．南方都市报（公共政策）．2010-5-21．