论文部分内容阅读
摘要：反垄断法执法机构和司法机构对接问题既是宪政问题，也是经济法实施的重大理论和实践问题。美国联邦反垄断法的实施，实行联邦和州两级政府执法与联邦法院一级司法对接的体制。中国将反垄断执法权作为中央事权，按照中国现行行政诉讼管辖的规定，反垄断行政诉讼的司法管辖权却是在地方法院，明显存在不对接的问题。我国应当借鉴美国的做法，建立中央法院系统，时属于中央事权的执法活动，纳入中央法院系统司法。以促进法制的统一和司法公正，实现社会正义，提高执法效果和效率。
关键词：反垄断法；政府执法；法院司法；权力制衡
中图分类号；D912.29 文献标识码：A 文章编号：1003－1502(2009)02－0094－07
关于反垄断执法和司法机构的设置，我国学者的研究大多是集中在前者，并主要从横向结构进行研究，即讨论是在现有机构(国家商务部、国家工商总局、国家发展和改革委员会)中指定反垄断执法机构，还是应当单独创设专门的执法机构?如果是统一到一个部门，究竟应当统一到哪个部门等问题上，很少有人对反垄断法执法机构和司法机构对接问题进行研究，对反垄断司法机构设置研究的就更少。笔者认为，反垄断法执法机构和司法机构对接问题直接关系到法制的统一和司法公正，关系到社会正义、提高执法效果和效率的问题，有必要专门进行研究。
一、现行规定及其反思
反垄断执法是一项专业性很强的工作，为便于严格统一执法，同时考虑到建立、健全全国统一、开放、竞争、有序的市场体系的需要，我国反垄断法将反垄断执法作为中央事权，只有国务院规定的承担反垄断执法职责的部门依据反垄断法享有反垄断执法的权限。我国《反垄断法》第10条规定：“国务院规定的承担反垄断执法职责的机构(以下统称国务院反垄断执法机构)依照本法规定，负责反垄断执法工作。”目前我国商务部、国家工商管理总局、国家发展和改革委员会分别有反垄断的执法权。这说明我国反垄断执法机构不是按照现有的五级政府(即中央，省、自治区、直辖市，省级市，区县和乡镇)的政府层级设置。同时，考虑到所有的垄断案件都由国务院反垄断执法机构亲自处理负担太重，因此，反垄断法第10条规定：“国务院反垄断执法机构根据工作需要，可以授权省、自治区、直辖市人民政府相应的机构，依照本法规定负责有关反垄断执法工作。”
中国实行一级多层次的立法体制，立法权高度集中于中央，而执法体制则是多级政府执法，以基层(区县政府)为主。我国的执法管辖基本是按行政隶属关系和属地原则进行划分的。《行政处罚法》第20条规定：“行政处罚由违法行为发生地的县级以上地方人民政府具有行政处罚权的行政机关管辖。法律、行政法规另有规定的除外。”中央政府的主管部门仅负责指导、监督、协调执法工作，地方政府实际执法并承担法律责任，即实行属地原则的执法体制。我国《宪法》第110条规定：地方各级人民政府对上一级国家行政机关负责并报告工作。全国地方各级人民政府都是国务院统一领导下的国家行政机关，都服从国务院。按照中国目前中央政府与地方政府的关系，地方政府作为中央政府的“代理人”，执行中央政府的法律被认为是天经地义。但是反垄断法的实施成为了一个鲜明的例外：即由中央政府立法，由中央政府职能机构进行行政执法。
由国务院执法机构行政执法自然引申出的第一个问题是：由哪一级人民法院对原告向国家执法机构提起行政诉讼的案件进行司法?因为中国没有中央法院系统，因此，根据我国行政诉讼法属地管辖的规定，过去一直是北京市高中级法院承担着国务院部委涉诉行政案件的审理工作。也就是说，类似的问题，以往的做法是由北京市中级法院为一审法院，北京市高级法院为二审法院。但是，由地方法院审理中央政府为被告案件的依据何在，似乎没有学者提出过这样的质疑。中国是一个中央集权模型(非地方分权模型)的单一制国家，是一个统一完整的政治实体，地方政府隶属中央，因此，事实上，地方政府成为中央政府在地方的代理机构，或者是中央政府的派出机构，中央政府的事情就是地方政府的事情，地方政府的事情也是中央政府的事情。但是，我国宪法并没有规定，地方各级法院对上一级法院负责并报告工作。全国地方各级法院都服从最高人民法院。
笔者对此的质疑在于：北京市高中级法院审理国务院部委涉诉行政案件，需要对谁负责?众所周知，中国根据自己的国情实行一院制的政治制度。人民通过全国人民代表大会和地方各级人民代表大会，行使国家权力。我国宪法第3条规定：“国家行政机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生，对它负责，受它监督。”这句话下面这样说可能更准确：各级行政机关、审判机关、检察机关都是由同级人民代表大会产生，对同级人民代表大会负责，受同级人民代表大会监督。
北京市高中级法院应当是北京市人民代表大会产生，并对其负责，在我国，包括地方法院在内的各级法院，作为法律关系主体与同级人民代表大会是一对法律关系。法律关系是一种对立统一关系。就像婚姻关系中的男女，二者是婚姻关系的当事人，既相互对立又相互统一，互为权利义务(公权主体还有权力制衡关系，下同)，法院应当也不例外。而北京市高中级法院审理国务院部委涉诉行政案件，似乎应当是直接对全国人民代表大会负责了。而全国人民代表大会与北京市高中级法院是一种什么关系呢?如果说，北京市高中级法院与北京市人民代表大会是一种“实的”法律关系。全国人民代表大会与北京市高、中级法院是否可以说是一种“虚的”法律关系呢?
第二个问题是：国务院反垄断执法机构授权省、自治区、直辖市人民政府相应的机构负责的有关反垄断执法工作，由哪一级人民法院对原告向国务院反垄断执法机构授权的省、自治区、直辖市人民政府相应机构提起行政诉讼的案件进行司法?如果根据我国行政诉讼法属地管辖的规定，应当由当地的高中级法院承担涉诉行政案件的审理工作。那么，如果被告是当地的省级政府执法部门，是否会遇到地方保护主义的问题呢?
最高人民法院2007年12月17日通过的《关于行政案件管辖若干问题的规定》，有一个突破性的规定，就是对部分行政案件进行异地管辖审理。最高人民法院意图通过加大指定管辖、异地审理的力度，防止和排除地方非法干预，为行政案件依法独立公正审理提供制度保障。我国地方法院的人、财、物诸方面都依赖于本地同级政府，在审理以当地政府为被告的行政案件时难免心存顾虑，产生立案难、审理难、执行难的问题。可以说，行政案件异地审理，是想为民告官提供—个相对意义上的起点公平。
有人说，中国的法院都是“地方”法院，惟一一个全国法院(最高法院)实际上已退出司法裁判领域，成为了一个司法政策法院。而有人进一步认为，地方的法院是中华人民共和国在地方设立的法院，而不是“地方”法院。这话听上去耐人寻味。因为。我国法院 设置存在严重的地方化问题。所谓法院的地方化。是指法院在机构设置、经费来源、法官产生等方面只属于地方、不属于中央的一种司法体制模式。焦洪昌指出法院地方化的四个方面的问题：第一，机构设置的地方化；第二，隶属关系的地方化；第三，法官的地方化；第四，经费来源的地方化。在这种情况下，仍然说地方的法院是中华人民共和国在地方设立的法院，真的是一种“幽默”了。
法院机构设置、隶属关系、法官、经费来源的四个地方化，明显反映出法院与地方有权机关形成事实上的法律关系，地方法院受地方有权机关的刚性制约不可避免，出现地方保护主义成为必然。法院的地方化，使地方保护主义泛滥，破坏了国家司法的统一，亵渎了法律的尊严，加大了执法的难度，产生了司法腐败，可谓弊端重重。
为防止反垄断法实施出现地方保护主义的问题。是否被告是当地的省级政府执法部门，都要异地审理?实际上。异地审理制度仅仅是一种权宜之计，不是治本之策。异地审理制度同样存在审理法院对谁负责的问题，都对中央政府负责?但是中央政府又对地方法院的人财物不负责任；或者是由北京市高中级法院进行审理。因为反垄断地方执法属于国务院反垄断执法机构授权执法，因此，从理论上说是可以视为国务院反垄断执法机构为被告的。但是，又遇到前面的问题了：由地方法院审理中央政府为被告案件的依据何在呢?同样存在虚实两种法律关系并行、让地方法院无所适从的问题。
二、借鉴美国联邦反垄断法的实施体制
如何解决上述的问题?笔者认为，美国的做法值得学习和借鉴。美国联邦反垄断法的实施，实行联邦和州政府两级执法与联邦法院一级司法对接的体制，即联邦一级司法，联邦和州两级执法。也就是说，联邦法院系统审理违反联邦反垄断法的案件，各州和联邦政府可以对违反联邦反垄断法的行为向联邦法院提起诉讼。
美国联邦反垄断法执法机构从横向说包含两个层面：司法部反托拉斯司和美国联邦贸易委员会；从纵向说也包含两个层级：联邦司法部和州总检察长。通过司法部反托拉斯司提起民事诉讼和刑事诉讼；通过联邦贸易委员会直接进行裁决或提起民事诉讼，但不能提起刑事诉讼；州总检察长可以代表州内自然人的利益，执行联邦反托拉斯法，向对被告有司法管辖权的美国区法院提起民事诉讼。美国《谢尔曼法》第4条规定：授权美国区法院司法管辖权，以防止、限制违反本法；各区的检察官，依司法部长的指示，在其各自区内提起衡平诉讼，以防止和限制违反本法行为。美国《克莱顿法》规定：州司法长作为政府监护人，代表其州内自然人的利益，可以本州的名义，向对被告有司法管辖权的美国区法院提起民事诉讼，以确保其自然人因他人违反谢尔曼法所遭受的金钱救济。这两条法律，一方面明确规定了联邦法院对违反联邦反垄断法有直接的管辖权，同时说明各州对违反该法行为的起诉权。
关于联邦政府与州政府的关系，《克莱顿法》规定：美国政府如果提起反托拉斯诉讼，要立即向州司法长发出书面通知。为支持州司法长依据本法提起诉讼，美国司法部长应州司法长的要求，在法律准许的范围内，有效地提供同该诉讼实际或潜在原因相关的调查性文件及其他材料。所以，1998年美国司法部部长和19个州的总检察官联合对微软公司提出反垄断诉讼事件，这样的案例在美国并不奇怪。
联邦法院对违反联邦反垄断法有直接的管辖权，美国联邦政府和各州对违反该法行为可以向联邦法院起诉。笔者将其概括为联邦和州政府两级执法与联邦法院一级司法对接的体制，即联邦一级司法，联邦和州两级政府执法。
美国实行检司合一的体制，司法部属于行政机关，隶属于美国总统，其联邦反垄断的实施，可以实行联邦一级司法，因为其联邦法院自成系统(包括联邦最高法院、联邦巡回上诉法院、联邦地区法院三级法院)。其联邦反垄断执法实行联邦和州两级的执法体制是因为联邦制的美国有三级政府，即联邦政府、州政府和市政府。三级政府的事权分工明确，联邦政府和州政府、地方政府分别是按照不同的事项作为不同范围居民的代表出现。类似这样的案件出现在中国，按现行反垄断法的规定，由中央政府执法机构管辖，因为中国是单一制的国家，中央政府可以直接代表全体国民，因此似乎不需要像微软案件一样的共同诉讼。但各地消费者的损失如何计算，中央政府是否可以代表的了全体国民，似乎没有人认为是问题，实际这恰恰是一个问题。因为，反垄断执法和司法目的是要维护公平竞争的市场秩序，追究违法者对市场秩序破坏的法律责任，补偿经营者和消费者因此受到的损失。而受到损害的经营者和消费者是不特定的人，分散于全国各地，由地方政府代表地方居民的好处显而易见。
联邦反垄断法实行联邦一级司法的原因可能是多方面的，我们不打算多加论证。美国是联邦制国家，有联邦政府和州政府、地方政府三级政府的存在。联邦制国家的主要特点是：联邦和其组成单位分别有自己的宪法和法律制度以及各自的国家机关体系。联邦的组成单位先于联邦而存在，联邦的权力源于各成员的让与。联邦制决定了美国联邦和州政府、地方政府都有独立的立法权。三级政府的事权范围非常明确，哪一级政府管辖的事情，就由哪一级政府来立法，哪一级政府执法。联邦和州政府对于需要在地方的执法活动，会设置派出机构到基层执法。地方政府的执法活动一般只是负责地方议会制定出来的法律。美国有两套法院组织系统，分为联邦和州法院组织系统和法律体系。联邦法院负责实施联邦法律，各州法院负责实施本州的法律。联邦法院(包括联邦最高法院、联邦巡回上诉法院、联邦地区法院)负责实施联邦法律，各州法院负责实施本州的法律。也就是说，违反美国联邦立法的案件由联邦法院审理。这样，美国的立法、政府执法和司法实现了在层级上的高度一致性。这样的一致性，使得立法机构可以对执法部门和司法部门进行直接的监督和制约，立法机构直接享有对执法、司法机构的人事任免权和财政经费的拨款决定权，保证了执法、司法机关及公务人员的权、责、利的紧密衔接。
联邦和州政府两级执法与联邦法院一级司法对接的体制的最大好处，是不会出现地方保护主义的窘困，有利于实现法制的统一和司法公正，实现社会正义，提高执法效果和效率。
虽然美国反垄断法的实施是司法模式，中国是行政模式，但是都实行司法最终裁决原则，因此，我们可以学习和借鉴美国的做法。具体说来，国务院反垄断执法机构负责的反垄断执法，相对人不服，应当向中央法院系统提起行政诉讼，由中央法院系统承担涉诉行政案件的审理工作。国务院反垄断执法机构授权省、自治区、直辖市人民政府相应的机构负责的有关反垄断执法工作，相对^不服。也应当向中央法院系统提起行政诉讼，由中央法院系统承担涉诉行政案件的审理工作。
借鉴美国模式，结合中国的情况，我国应当建立独立的强大的中央法院系统。中央法院系统设国家最高法院、国家上诉法院和国家地区法院。最高法院可以仍 然设在首都被京；上诉法院可以分片设置，如设置东北、西北、华北、华东、中南和西南上诉法院，或者建立属于中央法院系统的巡回法院；国家地区法院设在中心城市，一个省、自治区可以设几个地区法院，其经费由中央财政拨款，法官由中央任免。中央法院系统直接向国家立法机构负责，独立行使审判权。目前的地方法院应当继续保留，但是审理案件的范围将大大缩小。
三、我国建立中央法院系统的基本依据和意义
(一)基本依据
基本依据之一是法律关系中的当事人理论。
徐国栋认为，法律制造了各种各样的身份，每一种身份的制造都是一种正负的对比。身份总是对偶存在的，法律只能制造一对身份，不可能制造一种身份。法院应当也不例外。各级法院，作为法律关系主体应当与另一法律关系主体形成一对法律关系。法院作为司法机构，与立法机构是对偶存在的。执法者、司法者和立法者应当是一种对立统一关系。中央立法、中央政府执法，中央法院系统司法，执法者与司法者直接对立法者负责，互为权利义务，形成权力之间的相互制衡，才是法治社会的正确选择。
毛泽东讲过，对立统一规律是宇宙的根本规律，不论在自然界、人类社会和人们的思想中都是普遍存在的。矛盾着的对立面又统一、又斗争，由此推动事物的运动和变化。而遵循此规律的前提是按照一定的理念、价值观和一定的规则，安排恰当的双方当事人，让当事人之间形成一种对立统—关系。如果当事人错位运行，就是体制出现了问题。
我国存在的问题：
第一，是执法者、司法者不直接对立法者负责。刘军宁指出，长期以来，中国的政府管理体制是对政府负责的，而不是对代议机关负责的。其机构设置与运行方式是完全独立于代议机关的。政府被看成是用来独立行使权力，管制统治民众的。而其内部的各部门之间互相争夺权力，动用各种手段争夺处罚权、强制权、发证权、收费权、执法权、审批权，对责任却你推我让，并千方百计地利用自己的行政特权为个人与部门留出不负责任、不受监督的责任飞地。行政部门只对自己负责，完全摆脱了对代议机关所负的责任。从而为通向“任性”的、无限权力的、不负责任的政府铺平了道路。
第二，是当事人的错位运行。在我国，立法是中央政府的权力，执法、司法是地方的义务，执法者和司法者与立法者没有现实的法律关系；而与地方政府有直接的制约关系，而地方政府又不是立法者。国家的立法得不到很好的实施似乎成为必然。立法、执法、司法主体的错位运行，是我国法律实施中的一个不容忽视的问题。当然，形成这种局面并不是偶然的，毕竟我国目前政治运行的体制不是按照法治国家的理念建立起来的。中国宪法规定实行依法治国的战略至今不到十年，究竟如何实现法治国家还有许多问题没有厘清。
法哲学的观点是：法对人们行为的规范。主要就是依靠当事人之间的利益抗衡，即“他律”来实现。从国外的情况看，监督执法、司法的另一方当事人来自作为代议机关的“权力机关”，即立法机构。
谢晖在《论法律关系》一文中提出过本源性社会关系和调整性社会关系。他的说法是：把由人的本质直接决定下所产生的社会关系称为“本源性社会关系”，即本源于人的本质而产生的社会关系。所谓调整性社会关系，是指在通过一定规则而对本源性社会关系调整基础上形成的新型的有利于本源性社会关系进一步展开的人类交往关系。本源性社会关系包括物质关系、政治关系和文化关系等；调整性社会关系包括法律关系、道德关系和宗教关系等。谢晖特别强调调整性社会关系，是在通过一定规则而对本源性社会关系调整基础上形成的新型的人类交往关系。也就是说，规则的不同会导致法律关系的不同。传统计划体制和高度集权的政治体制产生了我国传统的立法、执法、司法机构之间的法律关系；市场经济、民主政治和法治社会规则要求新型的三者关系。因为一定的规则调整是调整性社会关系产生的前提，调整性社会关系是规则指令的产物，因此，规则是至关重要的因素。谢晖认为，调整性社会关系不是本源性社会关系的简单复写，而是一种经过重新加工的、十分精致的社会关系。我国需要在法治国家的目标下建立新的规则。然后重构立法、执法、司法机构的法律关系。
提出上述意见的基本依据之二是法律关系中权利义务的对应理论。
谢晖认为，法律关系是主体因为一定利益需要而交往形成的社会关系被纳入国家法律规范体系后所形成的以权利和义务为内容的社会关系。法律关系以权利义务为内容。可以说，法律的全部要旨，在于按何种原则、何种方式对权利和义务进行分配；而法律关系的全部要旨，在于依法分析法律所调整的社会关系中的权利义务实现和存在的状况。
我国现在的情况是：在立法上，实行一级多层次的立法体制，立法权高度集中于中央，但执法和司法主要是地方的事情，由此产生了中央与地方的一种只有义务没有权利的“虚的”法律关系；我国执法和司法机构完全是按照行政区划设置的，在行政事务上由当地党政机构管理，执法机构和法院的^，财物完全受制于地方有权机关，由此产生了与地方权力机构之间既有权利又有义务的“实的”法律关系。两种法律关系并存：比较而言，前一种关系虽然是地方执法机构和司法机构执法和司法的依据，但是没有形成对应的权利义务关系，或者说地方政府只有义务没有权利；后一种关系倒是一种实实在在的对应性的权利义务关系。谢晖认为，权利和义务作为法律关系的内容，表现为任何一种法律关系都是既包含了权利在其中，亦包含了义务在其中的社会关系。所谓纯粹的“单务法律关系”事实上是很少见的。
北京市高中级法院审理国务院部委涉诉行政案件应当是对作为全国人大的立法机构负责。但是包括北京市高中级法院在内的各级地方法院，实际已经是“地方性”法院。与作为全国人大的立法机构没有对应的权利义务法律关系，也没有权力制衡关系。
笔者认为，法治国家的基本做法，简单地说，是正确地理解社会各种现存的关系，然后，按照一定的理念和价值观及其规则，安排法律关系的双方当事人及其权利(权力)义务。应当让当事人之间形成权利义务对应的关系，相互制约，才能保障社会的正常发展。只有义务没有权利，不属于法律关系，因而也很难实现法治国家的目标。
(二)意义
我国的反垄断法实施实行中央一级司法，多级执法的体制，有利于改变现存司法和执法纵向结构不合理的问题，促进法制的统一和司法公正，提高反垄断法的实施效果。
首先，能够有效防止地方保护主义，保证法制的统一。作为地方政府，出于地方利益的考虑，很难成为全社会公共利益的代表。只有一个超越地方利益的“裁决者”。才能维护全国统一、开放、竞争、有序的市场秩序，实现全社会整体利益。我国现今地方法院与地方有权机关的关系，使得地方法院难以有效地实施反垄断法。反垄断法实施实行中央一级司法，可以从根本上革除地方保护主义的弊端，保证法制的统一。
其次，有利于维护好经营者和消费者的合法权益。地方政府作为地方居民利益的代表，能够了解地方居民因为垄断行为带来的损害，因此，实行两级甚至多级的执法体制，可以有效地维护经营者和消费者的合法权益，使得垄断者对自己的垄断行为付出应当付出的代价。
最后，可以实现立法者对执法者和司法者的监督和制约。涉嫌垄断的经营者，对反垄断执法机关的执法不服，可以向中央法院上诉，而中央法院审理涉及国务院反垄断执法机构的案件，符合权力制约权力的需要。中央法院，直接由全国人大产生，对全国人大及其常委会负责。反垄断执法作为中央事权，反垄断司法也是中央事权，使司法直接受立法的制约，保证法律得到正确的实施。
结语
“徒法不足以自行”，离开了有效的执法和公正的司法，再完美的法律都不能得到贯彻执行，但逻辑起点是执法、司法本身结构和运作机制是正常、正确的。在我国，执法、司法者与立法者没有实现真正的权力互相制衡关系，法律得不到很好的实施似乎成为必然。立法、执法、司法关系的错位运行，是我国法律实施中一个尚没有引起足够重视的问题。我们认为，只有立法、执法、司法机构之间在一定的规则下，形成正确的权力制衡关系。才能保证法的实施和实现。
责任编辑 懿 勤
关键词：反垄断法；政府执法；法院司法；权力制衡
中图分类号；D912.29 文献标识码：A 文章编号：1003－1502(2009)02－0094－07
关于反垄断执法和司法机构的设置，我国学者的研究大多是集中在前者，并主要从横向结构进行研究，即讨论是在现有机构(国家商务部、国家工商总局、国家发展和改革委员会)中指定反垄断执法机构，还是应当单独创设专门的执法机构?如果是统一到一个部门，究竟应当统一到哪个部门等问题上，很少有人对反垄断法执法机构和司法机构对接问题进行研究，对反垄断司法机构设置研究的就更少。笔者认为，反垄断法执法机构和司法机构对接问题直接关系到法制的统一和司法公正，关系到社会正义、提高执法效果和效率的问题，有必要专门进行研究。
一、现行规定及其反思
反垄断执法是一项专业性很强的工作，为便于严格统一执法，同时考虑到建立、健全全国统一、开放、竞争、有序的市场体系的需要，我国反垄断法将反垄断执法作为中央事权，只有国务院规定的承担反垄断执法职责的部门依据反垄断法享有反垄断执法的权限。我国《反垄断法》第10条规定：“国务院规定的承担反垄断执法职责的机构(以下统称国务院反垄断执法机构)依照本法规定，负责反垄断执法工作。”目前我国商务部、国家工商管理总局、国家发展和改革委员会分别有反垄断的执法权。这说明我国反垄断执法机构不是按照现有的五级政府(即中央，省、自治区、直辖市，省级市，区县和乡镇)的政府层级设置。同时，考虑到所有的垄断案件都由国务院反垄断执法机构亲自处理负担太重，因此，反垄断法第10条规定：“国务院反垄断执法机构根据工作需要，可以授权省、自治区、直辖市人民政府相应的机构，依照本法规定负责有关反垄断执法工作。”
中国实行一级多层次的立法体制，立法权高度集中于中央，而执法体制则是多级政府执法，以基层(区县政府)为主。我国的执法管辖基本是按行政隶属关系和属地原则进行划分的。《行政处罚法》第20条规定：“行政处罚由违法行为发生地的县级以上地方人民政府具有行政处罚权的行政机关管辖。法律、行政法规另有规定的除外。”中央政府的主管部门仅负责指导、监督、协调执法工作，地方政府实际执法并承担法律责任，即实行属地原则的执法体制。我国《宪法》第110条规定：地方各级人民政府对上一级国家行政机关负责并报告工作。全国地方各级人民政府都是国务院统一领导下的国家行政机关，都服从国务院。按照中国目前中央政府与地方政府的关系，地方政府作为中央政府的“代理人”，执行中央政府的法律被认为是天经地义。但是反垄断法的实施成为了一个鲜明的例外：即由中央政府立法，由中央政府职能机构进行行政执法。
由国务院执法机构行政执法自然引申出的第一个问题是：由哪一级人民法院对原告向国家执法机构提起行政诉讼的案件进行司法?因为中国没有中央法院系统，因此，根据我国行政诉讼法属地管辖的规定，过去一直是北京市高中级法院承担着国务院部委涉诉行政案件的审理工作。也就是说，类似的问题，以往的做法是由北京市中级法院为一审法院，北京市高级法院为二审法院。但是，由地方法院审理中央政府为被告案件的依据何在，似乎没有学者提出过这样的质疑。中国是一个中央集权模型(非地方分权模型)的单一制国家，是一个统一完整的政治实体，地方政府隶属中央，因此，事实上，地方政府成为中央政府在地方的代理机构，或者是中央政府的派出机构，中央政府的事情就是地方政府的事情，地方政府的事情也是中央政府的事情。但是，我国宪法并没有规定，地方各级法院对上一级法院负责并报告工作。全国地方各级法院都服从最高人民法院。
笔者对此的质疑在于：北京市高中级法院审理国务院部委涉诉行政案件，需要对谁负责?众所周知，中国根据自己的国情实行一院制的政治制度。人民通过全国人民代表大会和地方各级人民代表大会，行使国家权力。我国宪法第3条规定：“国家行政机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生，对它负责，受它监督。”这句话下面这样说可能更准确：各级行政机关、审判机关、检察机关都是由同级人民代表大会产生，对同级人民代表大会负责，受同级人民代表大会监督。
北京市高中级法院应当是北京市人民代表大会产生，并对其负责，在我国，包括地方法院在内的各级法院，作为法律关系主体与同级人民代表大会是一对法律关系。法律关系是一种对立统一关系。就像婚姻关系中的男女，二者是婚姻关系的当事人，既相互对立又相互统一，互为权利义务(公权主体还有权力制衡关系，下同)，法院应当也不例外。而北京市高中级法院审理国务院部委涉诉行政案件，似乎应当是直接对全国人民代表大会负责了。而全国人民代表大会与北京市高中级法院是一种什么关系呢?如果说，北京市高中级法院与北京市人民代表大会是一种“实的”法律关系。全国人民代表大会与北京市高、中级法院是否可以说是一种“虚的”法律关系呢?
第二个问题是：国务院反垄断执法机构授权省、自治区、直辖市人民政府相应的机构负责的有关反垄断执法工作，由哪一级人民法院对原告向国务院反垄断执法机构授权的省、自治区、直辖市人民政府相应机构提起行政诉讼的案件进行司法?如果根据我国行政诉讼法属地管辖的规定，应当由当地的高中级法院承担涉诉行政案件的审理工作。那么，如果被告是当地的省级政府执法部门，是否会遇到地方保护主义的问题呢?
最高人民法院2007年12月17日通过的《关于行政案件管辖若干问题的规定》，有一个突破性的规定，就是对部分行政案件进行异地管辖审理。最高人民法院意图通过加大指定管辖、异地审理的力度，防止和排除地方非法干预，为行政案件依法独立公正审理提供制度保障。我国地方法院的人、财、物诸方面都依赖于本地同级政府，在审理以当地政府为被告的行政案件时难免心存顾虑，产生立案难、审理难、执行难的问题。可以说，行政案件异地审理，是想为民告官提供—个相对意义上的起点公平。
有人说，中国的法院都是“地方”法院，惟一一个全国法院(最高法院)实际上已退出司法裁判领域，成为了一个司法政策法院。而有人进一步认为，地方的法院是中华人民共和国在地方设立的法院，而不是“地方”法院。这话听上去耐人寻味。因为。我国法院 设置存在严重的地方化问题。所谓法院的地方化。是指法院在机构设置、经费来源、法官产生等方面只属于地方、不属于中央的一种司法体制模式。焦洪昌指出法院地方化的四个方面的问题：第一，机构设置的地方化；第二，隶属关系的地方化；第三，法官的地方化；第四，经费来源的地方化。在这种情况下，仍然说地方的法院是中华人民共和国在地方设立的法院，真的是一种“幽默”了。
法院机构设置、隶属关系、法官、经费来源的四个地方化，明显反映出法院与地方有权机关形成事实上的法律关系，地方法院受地方有权机关的刚性制约不可避免，出现地方保护主义成为必然。法院的地方化，使地方保护主义泛滥，破坏了国家司法的统一，亵渎了法律的尊严，加大了执法的难度，产生了司法腐败，可谓弊端重重。
为防止反垄断法实施出现地方保护主义的问题。是否被告是当地的省级政府执法部门，都要异地审理?实际上。异地审理制度仅仅是一种权宜之计，不是治本之策。异地审理制度同样存在审理法院对谁负责的问题，都对中央政府负责?但是中央政府又对地方法院的人财物不负责任；或者是由北京市高中级法院进行审理。因为反垄断地方执法属于国务院反垄断执法机构授权执法，因此，从理论上说是可以视为国务院反垄断执法机构为被告的。但是，又遇到前面的问题了：由地方法院审理中央政府为被告案件的依据何在呢?同样存在虚实两种法律关系并行、让地方法院无所适从的问题。
二、借鉴美国联邦反垄断法的实施体制
如何解决上述的问题?笔者认为，美国的做法值得学习和借鉴。美国联邦反垄断法的实施，实行联邦和州政府两级执法与联邦法院一级司法对接的体制，即联邦一级司法，联邦和州两级执法。也就是说，联邦法院系统审理违反联邦反垄断法的案件，各州和联邦政府可以对违反联邦反垄断法的行为向联邦法院提起诉讼。
美国联邦反垄断法执法机构从横向说包含两个层面：司法部反托拉斯司和美国联邦贸易委员会；从纵向说也包含两个层级：联邦司法部和州总检察长。通过司法部反托拉斯司提起民事诉讼和刑事诉讼；通过联邦贸易委员会直接进行裁决或提起民事诉讼，但不能提起刑事诉讼；州总检察长可以代表州内自然人的利益，执行联邦反托拉斯法，向对被告有司法管辖权的美国区法院提起民事诉讼。美国《谢尔曼法》第4条规定：授权美国区法院司法管辖权，以防止、限制违反本法；各区的检察官，依司法部长的指示，在其各自区内提起衡平诉讼，以防止和限制违反本法行为。美国《克莱顿法》规定：州司法长作为政府监护人，代表其州内自然人的利益，可以本州的名义，向对被告有司法管辖权的美国区法院提起民事诉讼，以确保其自然人因他人违反谢尔曼法所遭受的金钱救济。这两条法律，一方面明确规定了联邦法院对违反联邦反垄断法有直接的管辖权，同时说明各州对违反该法行为的起诉权。
关于联邦政府与州政府的关系，《克莱顿法》规定：美国政府如果提起反托拉斯诉讼，要立即向州司法长发出书面通知。为支持州司法长依据本法提起诉讼，美国司法部长应州司法长的要求，在法律准许的范围内，有效地提供同该诉讼实际或潜在原因相关的调查性文件及其他材料。所以，1998年美国司法部部长和19个州的总检察官联合对微软公司提出反垄断诉讼事件，这样的案例在美国并不奇怪。
联邦法院对违反联邦反垄断法有直接的管辖权，美国联邦政府和各州对违反该法行为可以向联邦法院起诉。笔者将其概括为联邦和州政府两级执法与联邦法院一级司法对接的体制，即联邦一级司法，联邦和州两级政府执法。
美国实行检司合一的体制，司法部属于行政机关，隶属于美国总统，其联邦反垄断的实施，可以实行联邦一级司法，因为其联邦法院自成系统(包括联邦最高法院、联邦巡回上诉法院、联邦地区法院三级法院)。其联邦反垄断执法实行联邦和州两级的执法体制是因为联邦制的美国有三级政府，即联邦政府、州政府和市政府。三级政府的事权分工明确，联邦政府和州政府、地方政府分别是按照不同的事项作为不同范围居民的代表出现。类似这样的案件出现在中国，按现行反垄断法的规定，由中央政府执法机构管辖，因为中国是单一制的国家，中央政府可以直接代表全体国民，因此似乎不需要像微软案件一样的共同诉讼。但各地消费者的损失如何计算，中央政府是否可以代表的了全体国民，似乎没有人认为是问题，实际这恰恰是一个问题。因为，反垄断执法和司法目的是要维护公平竞争的市场秩序，追究违法者对市场秩序破坏的法律责任，补偿经营者和消费者因此受到的损失。而受到损害的经营者和消费者是不特定的人，分散于全国各地，由地方政府代表地方居民的好处显而易见。
联邦反垄断法实行联邦一级司法的原因可能是多方面的，我们不打算多加论证。美国是联邦制国家，有联邦政府和州政府、地方政府三级政府的存在。联邦制国家的主要特点是：联邦和其组成单位分别有自己的宪法和法律制度以及各自的国家机关体系。联邦的组成单位先于联邦而存在，联邦的权力源于各成员的让与。联邦制决定了美国联邦和州政府、地方政府都有独立的立法权。三级政府的事权范围非常明确，哪一级政府管辖的事情，就由哪一级政府来立法，哪一级政府执法。联邦和州政府对于需要在地方的执法活动，会设置派出机构到基层执法。地方政府的执法活动一般只是负责地方议会制定出来的法律。美国有两套法院组织系统，分为联邦和州法院组织系统和法律体系。联邦法院负责实施联邦法律，各州法院负责实施本州的法律。联邦法院(包括联邦最高法院、联邦巡回上诉法院、联邦地区法院)负责实施联邦法律，各州法院负责实施本州的法律。也就是说，违反美国联邦立法的案件由联邦法院审理。这样，美国的立法、政府执法和司法实现了在层级上的高度一致性。这样的一致性，使得立法机构可以对执法部门和司法部门进行直接的监督和制约，立法机构直接享有对执法、司法机构的人事任免权和财政经费的拨款决定权，保证了执法、司法机关及公务人员的权、责、利的紧密衔接。
联邦和州政府两级执法与联邦法院一级司法对接的体制的最大好处，是不会出现地方保护主义的窘困，有利于实现法制的统一和司法公正，实现社会正义，提高执法效果和效率。
虽然美国反垄断法的实施是司法模式，中国是行政模式，但是都实行司法最终裁决原则，因此，我们可以学习和借鉴美国的做法。具体说来，国务院反垄断执法机构负责的反垄断执法，相对人不服，应当向中央法院系统提起行政诉讼，由中央法院系统承担涉诉行政案件的审理工作。国务院反垄断执法机构授权省、自治区、直辖市人民政府相应的机构负责的有关反垄断执法工作，相对^不服。也应当向中央法院系统提起行政诉讼，由中央法院系统承担涉诉行政案件的审理工作。
借鉴美国模式，结合中国的情况，我国应当建立独立的强大的中央法院系统。中央法院系统设国家最高法院、国家上诉法院和国家地区法院。最高法院可以仍 然设在首都被京；上诉法院可以分片设置，如设置东北、西北、华北、华东、中南和西南上诉法院，或者建立属于中央法院系统的巡回法院；国家地区法院设在中心城市，一个省、自治区可以设几个地区法院，其经费由中央财政拨款，法官由中央任免。中央法院系统直接向国家立法机构负责，独立行使审判权。目前的地方法院应当继续保留，但是审理案件的范围将大大缩小。
三、我国建立中央法院系统的基本依据和意义
(一)基本依据
基本依据之一是法律关系中的当事人理论。
徐国栋认为，法律制造了各种各样的身份，每一种身份的制造都是一种正负的对比。身份总是对偶存在的，法律只能制造一对身份，不可能制造一种身份。法院应当也不例外。各级法院，作为法律关系主体应当与另一法律关系主体形成一对法律关系。法院作为司法机构，与立法机构是对偶存在的。执法者、司法者和立法者应当是一种对立统一关系。中央立法、中央政府执法，中央法院系统司法，执法者与司法者直接对立法者负责，互为权利义务，形成权力之间的相互制衡，才是法治社会的正确选择。
毛泽东讲过，对立统一规律是宇宙的根本规律，不论在自然界、人类社会和人们的思想中都是普遍存在的。矛盾着的对立面又统一、又斗争，由此推动事物的运动和变化。而遵循此规律的前提是按照一定的理念、价值观和一定的规则，安排恰当的双方当事人，让当事人之间形成一种对立统—关系。如果当事人错位运行，就是体制出现了问题。
我国存在的问题：
第一，是执法者、司法者不直接对立法者负责。刘军宁指出，长期以来，中国的政府管理体制是对政府负责的，而不是对代议机关负责的。其机构设置与运行方式是完全独立于代议机关的。政府被看成是用来独立行使权力，管制统治民众的。而其内部的各部门之间互相争夺权力，动用各种手段争夺处罚权、强制权、发证权、收费权、执法权、审批权，对责任却你推我让，并千方百计地利用自己的行政特权为个人与部门留出不负责任、不受监督的责任飞地。行政部门只对自己负责，完全摆脱了对代议机关所负的责任。从而为通向“任性”的、无限权力的、不负责任的政府铺平了道路。
第二，是当事人的错位运行。在我国，立法是中央政府的权力，执法、司法是地方的义务，执法者和司法者与立法者没有现实的法律关系；而与地方政府有直接的制约关系，而地方政府又不是立法者。国家的立法得不到很好的实施似乎成为必然。立法、执法、司法主体的错位运行，是我国法律实施中的一个不容忽视的问题。当然，形成这种局面并不是偶然的，毕竟我国目前政治运行的体制不是按照法治国家的理念建立起来的。中国宪法规定实行依法治国的战略至今不到十年，究竟如何实现法治国家还有许多问题没有厘清。
法哲学的观点是：法对人们行为的规范。主要就是依靠当事人之间的利益抗衡，即“他律”来实现。从国外的情况看，监督执法、司法的另一方当事人来自作为代议机关的“权力机关”，即立法机构。
谢晖在《论法律关系》一文中提出过本源性社会关系和调整性社会关系。他的说法是：把由人的本质直接决定下所产生的社会关系称为“本源性社会关系”，即本源于人的本质而产生的社会关系。所谓调整性社会关系，是指在通过一定规则而对本源性社会关系调整基础上形成的新型的有利于本源性社会关系进一步展开的人类交往关系。本源性社会关系包括物质关系、政治关系和文化关系等；调整性社会关系包括法律关系、道德关系和宗教关系等。谢晖特别强调调整性社会关系，是在通过一定规则而对本源性社会关系调整基础上形成的新型的人类交往关系。也就是说，规则的不同会导致法律关系的不同。传统计划体制和高度集权的政治体制产生了我国传统的立法、执法、司法机构之间的法律关系；市场经济、民主政治和法治社会规则要求新型的三者关系。因为一定的规则调整是调整性社会关系产生的前提，调整性社会关系是规则指令的产物，因此，规则是至关重要的因素。谢晖认为，调整性社会关系不是本源性社会关系的简单复写，而是一种经过重新加工的、十分精致的社会关系。我国需要在法治国家的目标下建立新的规则。然后重构立法、执法、司法机构的法律关系。
提出上述意见的基本依据之二是法律关系中权利义务的对应理论。
谢晖认为，法律关系是主体因为一定利益需要而交往形成的社会关系被纳入国家法律规范体系后所形成的以权利和义务为内容的社会关系。法律关系以权利义务为内容。可以说，法律的全部要旨，在于按何种原则、何种方式对权利和义务进行分配；而法律关系的全部要旨，在于依法分析法律所调整的社会关系中的权利义务实现和存在的状况。
我国现在的情况是：在立法上，实行一级多层次的立法体制，立法权高度集中于中央，但执法和司法主要是地方的事情，由此产生了中央与地方的一种只有义务没有权利的“虚的”法律关系；我国执法和司法机构完全是按照行政区划设置的，在行政事务上由当地党政机构管理，执法机构和法院的^，财物完全受制于地方有权机关，由此产生了与地方权力机构之间既有权利又有义务的“实的”法律关系。两种法律关系并存：比较而言，前一种关系虽然是地方执法机构和司法机构执法和司法的依据，但是没有形成对应的权利义务关系，或者说地方政府只有义务没有权利；后一种关系倒是一种实实在在的对应性的权利义务关系。谢晖认为，权利和义务作为法律关系的内容，表现为任何一种法律关系都是既包含了权利在其中，亦包含了义务在其中的社会关系。所谓纯粹的“单务法律关系”事实上是很少见的。
北京市高中级法院审理国务院部委涉诉行政案件应当是对作为全国人大的立法机构负责。但是包括北京市高中级法院在内的各级地方法院，实际已经是“地方性”法院。与作为全国人大的立法机构没有对应的权利义务法律关系，也没有权力制衡关系。
笔者认为，法治国家的基本做法，简单地说，是正确地理解社会各种现存的关系，然后，按照一定的理念和价值观及其规则，安排法律关系的双方当事人及其权利(权力)义务。应当让当事人之间形成权利义务对应的关系，相互制约，才能保障社会的正常发展。只有义务没有权利，不属于法律关系，因而也很难实现法治国家的目标。
(二)意义
我国的反垄断法实施实行中央一级司法，多级执法的体制，有利于改变现存司法和执法纵向结构不合理的问题，促进法制的统一和司法公正，提高反垄断法的实施效果。
首先，能够有效防止地方保护主义，保证法制的统一。作为地方政府，出于地方利益的考虑，很难成为全社会公共利益的代表。只有一个超越地方利益的“裁决者”。才能维护全国统一、开放、竞争、有序的市场秩序，实现全社会整体利益。我国现今地方法院与地方有权机关的关系，使得地方法院难以有效地实施反垄断法。反垄断法实施实行中央一级司法，可以从根本上革除地方保护主义的弊端，保证法制的统一。
其次，有利于维护好经营者和消费者的合法权益。地方政府作为地方居民利益的代表，能够了解地方居民因为垄断行为带来的损害，因此，实行两级甚至多级的执法体制，可以有效地维护经营者和消费者的合法权益，使得垄断者对自己的垄断行为付出应当付出的代价。
最后，可以实现立法者对执法者和司法者的监督和制约。涉嫌垄断的经营者，对反垄断执法机关的执法不服，可以向中央法院上诉，而中央法院审理涉及国务院反垄断执法机构的案件，符合权力制约权力的需要。中央法院，直接由全国人大产生，对全国人大及其常委会负责。反垄断执法作为中央事权，反垄断司法也是中央事权，使司法直接受立法的制约，保证法律得到正确的实施。
结语
“徒法不足以自行”，离开了有效的执法和公正的司法，再完美的法律都不能得到贯彻执行，但逻辑起点是执法、司法本身结构和运作机制是正常、正确的。在我国，执法、司法者与立法者没有实现真正的权力互相制衡关系，法律得不到很好的实施似乎成为必然。立法、执法、司法关系的错位运行，是我国法律实施中一个尚没有引起足够重视的问题。我们认为，只有立法、执法、司法机构之间在一定的规则下，形成正确的权力制衡关系。才能保证法的实施和实现。
责任编辑 懿 勤