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摘 要：本文理清当前铁路改革思路，结合《铁道部关于鼓励和引导民间资本投资铁路的实施意见》（以下简称《实施意见》），将铁路非运输企业改革作为铁路改革突破口，阐述非运输企业发展状况及重要性，在非运输企业的改革中引入民间资本，形成改革的倒逼机制，探索《实施意见》的细则、合理建议及可行性措施。
关键词：改革突破口 非运输企业 民间资本 倒逼机制
当前，铁路系统的改革方案仍未出台，社会各界众说纷纭，但铁道部在2012年5月份推出的《铁道部关于鼓励和引导民间资本投资铁路的实施意见》，为铁路系统改革做了前瞻铺垫。铁路系统的改革异常的繁杂，碰到的问题的确是千头万绪，如何才能找到牵一发而动全身的改革突破口呢？
一、铁路改革的突破口
1.由《实施意见》引发的改革思考
《实施意见》着实在改革的路上迈出了关键一步。但其中的14条意见表述宽泛，如“鼓励和引导民间资本依法合规进入铁路领域”“对民间资本不单独设置附加条件”，没有具体对细则进行标准的阐述，大多数人质疑其无法落实。此外，很多人都将焦点放在铁路建设投资领域，有些民间资本之前或正在介入相关领域，但实际上民间资本参与铁路建设及运营领域在现阶段几乎没有较为成功的案例。从国恒铁路的长期亏损到准朔铁路的难产等，究其原因：铁路建设投资金额庞大，回报周期长，铁路运价非市场化，加之现行的管理及清算体系不够完善，要想保障民间资本投资的收益非常困难。
铁路系统改革应该是全面的，《实施意见》的改革导向也是全方位的。在积极探索铁路建设与运营领域改革的同时，是否可以将注意力集中在另一大领域—非运输企业的改革？铁路非运输企业能否通过引入民间资本来倒逼自身经营体制的转换，加速自身改革进程从而带动整个行业的转变？《实施意见》释放出了积极的信号，其中第七条规定：“鼓励民间资本通过参股、控股、资产收购等多种形式，参与铁路非运输企业改制重组，推动企业转换经营机制，提高市场竞争能力。”
2.现阶段铁路非运输企业的作用
铁路非运输企业，之前被称为“多种经营企业”，相对于运输“主业”来说，算是铁路“辅业”。由于铁路系统相对封闭，系统外人士对于非运输企业的了解甚少，也不知道其发展状况及重要程度。非运输企业涉及领域非常广阔，有物流商贸、车站商业、旅游广告、酒店物业服务、工业制造、房地产、工程施工和监理等业务。新任铁道部部长盛光祖上任后，根据铁路发展的现实状况，制定和部署了“铁路多元化经营”战略，将铁路和铁路非运输企业统一表述为运输业与非运输业，消除“主辅”之分，强调两者应相互协调联动发展。
根据《中华人民共和国铁道部 2011年铁道统计公报》，截至2011年底，非运输业企业法人为1328个，营业收入为3441.2亿元，实现利润总额63亿元。其中营业收入占全路2011年总收入的近40%。同时，在铁路运输业接连亏损、资金缺口大的情况下，非运输业反哺运输业，为维持现行铁路体制的运行及对整个系统的发展都起到了至关重要的作用。
3.民间资本参与铁路非运输企业是可行的
对于民间资本来说，各领域的铁路非运输企业离市场经济最近，离民间资本最近，其融资规模及投资回报周期也符合民间资本的特点及投资需求。尽管在现行的双轨制下，非运输企业受总体计划制约，但市场化改革脚步从未中止。企业要在市场经济中分一杯羹，就不得不参与市场竞争，所以他们与民间资本有共同的语言，共同的感受。非运输企业的日常经济活动，离不开民营经济，很多上下游的客户与合作伙伴都是民营企业，现阶段还出现了不少的民间资本与铁路非运输业组成的股份制公司，非运输企业的改革发展与民间资本的投入相对来说更为契合。建议以此作为突破点，来强化铁路多元化战略的实施，也是对《实施意见》的有益尝试。
二、如何引入民间资本参与非运输业改革
要想真正吸引民间资本投入，有效利用民间资本形成非运输企业改革的倒逼机制，在《实施意见》的基础上，还需要很多接地气的准入标准和优惠扶植政策，以及相应的配套改革措施，来创造最合适的机制平台与民间资本的投入对接，最终使各方共赢。笔者认为要想真正吸引民间资本进入非运输企业，以此作为铁路改革的突破口，要把握好三个方向。
1.资源整合，形成优势
铁路非运输业的经营资源是否具有比较优势、能否可持续发展是决定其是否具有吸引力的根本。目前铁路非运输企业内部也在推进资源整合，根据铁道部彭开宙副部长在2012年初的一份报告，“截止到2011年底，铁路局共有非运输企业1328家，较上年末压缩59家。其中，一级和二级企业占全部法人企业的97.3%。所有铁路局都撤销了四级法人企业；11个铁路局撤销了三级法人企业。”这样一来，在横向整合中，有着同样资源或主营业务的企业进行合并与重组；纵向整合中，企业的层级逐步缩减。这种导向从客观上有利于形成及壮大铁路的优势资源。同时报告显示，依托铁路资源，重点整合发展物流、车站商业、煤炭与旅游等相关行业。这些领域无疑在铁路资源里具有比较优势，而且很多资源稀缺珍贵，有着非常大的发展空间。但是这些资源如果得不到合理利用，或者得不到更广阔的发展，那就是无效资源甚至被浪费，所以要发挥市场的作用，用市场的机制来调节资源配置，让更多的民间资本主动流入这些优质的资源，倒逼非运输企业转换经营机制，激活这些资源发展的巨大潜能。
2.以制度为保障，消除疑虑
资源具备了吸引力，但是民间资本还是望而却步或者根本进不来，怎么办？现阶段，民间资本对于投资铁路行业的忧虑主要有：与铁路方面合作，总是处于下风，没有主导权和话语权，铁路总是一家独大，他们只能被动地接受；而且要受上级的行政领导，上级决策拖沓，就导致他们办事效率低下；同时也担心债务及人员，担心自己的投资无法及时地转化为收益回报等。破除所有疑虑及困惑的办法只有通过非运输企业完善公司治理结构，以市场为导向，形成一整套制度来保障投资人（股东）的利益。特别是要明确国有出资人制度，明确非运输企业与铁道部、铁路局不是上下级关系，而是委托代理的关系，企业法人与股东的关系。这样才能从根本上减少行政干预，明确权责范围。这种制度的确立是民间资本进入的前提，这样企业的股东才能将注意力集中于公司的发展，尽可能剥离不属于企业自身承担的职能，从决策程序到执行过程都更趋于理性科学，而不再是股东之间做零和博弈，最终两败俱伤。 3.转变观念，合作共赢
要改革首先要改变想法，铁路管理者与经营者要切实转变思想观念，破除封闭保守。铁路系统自上而下有很大一部人都持有这样一种想法：凭什么把这么好的资源拿来与他人分享？这是一种极其错误的思想，也是导致铁路非运输企业发展僵化与低效的重要原因。这种思想的现实折射便是权利寻租、行业乱象丛生。这种思想不除，铁路改革就不会有实质进展。铁路管理者与经营者须怀着开放、包容的心态，将现有的资源放置在一个更加开阔、更加规范的平台当中，引入各类优质投资主体共同开发，尤其是那些优质的民间资本，虚心学习人家的长处，与他们合作、互补、共赢，而不是利用这些资源吃独食、谋私利。
三、关于《实施意见》落地的思考及改革建议
让《实施意见》落地，要把握住改革的三大方向，要有相应的配套政策措施，以下就是制度措施层面的一些思考与建议：
1.关于股权制度规定的相关建议
（1）出台《实施意见》的细则规定，明确对各类投资主体所持股权的比例不做硬性的条件限制。现阶段，对于各类资源，可以引入行业内优质的民营资本作为战略伙伴，共同发展，共同成长，同时鼓励铁路非运输企业与非国有企业之间相互持股，支持符合条件的企业进行股改上市。
（2）股权结构多元化。股权结构多元化是整个国有企业改革的必由之路，是搞活经营机制的根本办法。对于铁路非运输企业当然也适用。只有更多的合理声音参与到企业决策中，才能避免一家独大，同时还有利于政企分开，保证国有出资人不越权越位。
（3）实施股权激励政策。它更多的是激励机制的一种变革。可以尝试建立企业员工持股计划，对公司高层及骨干实施与经营业绩挂钩的长效激励方案，尽可能地将各利益相关者凝聚起来，调动各方积极性，参与公司决策，提高公司运转效率。
2.关于人员配置的建议
（1）对团队领导人的选用。总经理人选可以直接从体制外部选聘那些有资历、从事过相关领域的职业经理人。破除股东会、董事会、监事会都由“内部人”掌握的局面，主动引入外部人才，废除领导团队的行政级别制度，在岗位聘用上应“能出能进”，在岗位晋升上应“能上能下”。
（2）对现有人员的消化与吸收。现阶段，每个非运输法人企业平均人员为200人，非运输企业人员的配置及安置的确是一个复杂、棘手的问题。人员问题的解决方案必须从铁路行业的实际情况出发，可以先成立以经营项目为主体、机构简单、人员精干的合资公司，制定出合理的公司规章制度、有效的考核机制与高效的运作模式，然后逐步吸收现有体制内的人员。
四、结束语
铁路改革任重道远，市场化始终是改革的目标，顶层设计者的决心与勇气决定着破除垄断、打破现有格局的程度。在自身改革乏力的情况下，借助外力倒逼改革，激活优势资源的巨大潜力，是势在必行的举措，也是市场化改革的根本要求。
参考文献：
[1]孟华强.民间资本参与国有企业改制重组的途径[J].经济研究参考，2011，36：21-23.
[2]韩敏，高亢.浅谈国有企业改制重组中的内部监督[J].理论学习与探索，2010，6：82-84.
[3]冯根福，张舒伟，郑冠群.国有垄断行业引进民资的策略选择与实现社会福利最大化[J].当代经济科学，2012，34（4）：1-7.
[4]赵静.民间资本参与国企改制：难以打破的“玻璃门”困局[J].商业文化（下半月），2012，10：133-134.
（作者单位：中铁进出口公司）
关键词：改革突破口 非运输企业 民间资本 倒逼机制
当前，铁路系统的改革方案仍未出台，社会各界众说纷纭，但铁道部在2012年5月份推出的《铁道部关于鼓励和引导民间资本投资铁路的实施意见》，为铁路系统改革做了前瞻铺垫。铁路系统的改革异常的繁杂，碰到的问题的确是千头万绪，如何才能找到牵一发而动全身的改革突破口呢？
一、铁路改革的突破口
1.由《实施意见》引发的改革思考
《实施意见》着实在改革的路上迈出了关键一步。但其中的14条意见表述宽泛，如“鼓励和引导民间资本依法合规进入铁路领域”“对民间资本不单独设置附加条件”，没有具体对细则进行标准的阐述，大多数人质疑其无法落实。此外，很多人都将焦点放在铁路建设投资领域，有些民间资本之前或正在介入相关领域，但实际上民间资本参与铁路建设及运营领域在现阶段几乎没有较为成功的案例。从国恒铁路的长期亏损到准朔铁路的难产等，究其原因：铁路建设投资金额庞大，回报周期长，铁路运价非市场化，加之现行的管理及清算体系不够完善，要想保障民间资本投资的收益非常困难。
铁路系统改革应该是全面的，《实施意见》的改革导向也是全方位的。在积极探索铁路建设与运营领域改革的同时，是否可以将注意力集中在另一大领域—非运输企业的改革？铁路非运输企业能否通过引入民间资本来倒逼自身经营体制的转换，加速自身改革进程从而带动整个行业的转变？《实施意见》释放出了积极的信号，其中第七条规定：“鼓励民间资本通过参股、控股、资产收购等多种形式，参与铁路非运输企业改制重组，推动企业转换经营机制，提高市场竞争能力。”
2.现阶段铁路非运输企业的作用
铁路非运输企业，之前被称为“多种经营企业”，相对于运输“主业”来说，算是铁路“辅业”。由于铁路系统相对封闭，系统外人士对于非运输企业的了解甚少，也不知道其发展状况及重要程度。非运输企业涉及领域非常广阔，有物流商贸、车站商业、旅游广告、酒店物业服务、工业制造、房地产、工程施工和监理等业务。新任铁道部部长盛光祖上任后，根据铁路发展的现实状况，制定和部署了“铁路多元化经营”战略，将铁路和铁路非运输企业统一表述为运输业与非运输业，消除“主辅”之分，强调两者应相互协调联动发展。
根据《中华人民共和国铁道部 2011年铁道统计公报》，截至2011年底，非运输业企业法人为1328个，营业收入为3441.2亿元，实现利润总额63亿元。其中营业收入占全路2011年总收入的近40%。同时，在铁路运输业接连亏损、资金缺口大的情况下，非运输业反哺运输业，为维持现行铁路体制的运行及对整个系统的发展都起到了至关重要的作用。
3.民间资本参与铁路非运输企业是可行的
对于民间资本来说，各领域的铁路非运输企业离市场经济最近，离民间资本最近，其融资规模及投资回报周期也符合民间资本的特点及投资需求。尽管在现行的双轨制下，非运输企业受总体计划制约，但市场化改革脚步从未中止。企业要在市场经济中分一杯羹，就不得不参与市场竞争，所以他们与民间资本有共同的语言，共同的感受。非运输企业的日常经济活动，离不开民营经济，很多上下游的客户与合作伙伴都是民营企业，现阶段还出现了不少的民间资本与铁路非运输业组成的股份制公司，非运输企业的改革发展与民间资本的投入相对来说更为契合。建议以此作为突破点，来强化铁路多元化战略的实施，也是对《实施意见》的有益尝试。
二、如何引入民间资本参与非运输业改革
要想真正吸引民间资本投入，有效利用民间资本形成非运输企业改革的倒逼机制，在《实施意见》的基础上，还需要很多接地气的准入标准和优惠扶植政策，以及相应的配套改革措施，来创造最合适的机制平台与民间资本的投入对接，最终使各方共赢。笔者认为要想真正吸引民间资本进入非运输企业，以此作为铁路改革的突破口，要把握好三个方向。
1.资源整合，形成优势
铁路非运输业的经营资源是否具有比较优势、能否可持续发展是决定其是否具有吸引力的根本。目前铁路非运输企业内部也在推进资源整合，根据铁道部彭开宙副部长在2012年初的一份报告，“截止到2011年底，铁路局共有非运输企业1328家，较上年末压缩59家。其中，一级和二级企业占全部法人企业的97.3%。所有铁路局都撤销了四级法人企业；11个铁路局撤销了三级法人企业。”这样一来，在横向整合中，有着同样资源或主营业务的企业进行合并与重组；纵向整合中，企业的层级逐步缩减。这种导向从客观上有利于形成及壮大铁路的优势资源。同时报告显示，依托铁路资源，重点整合发展物流、车站商业、煤炭与旅游等相关行业。这些领域无疑在铁路资源里具有比较优势，而且很多资源稀缺珍贵，有着非常大的发展空间。但是这些资源如果得不到合理利用，或者得不到更广阔的发展，那就是无效资源甚至被浪费，所以要发挥市场的作用，用市场的机制来调节资源配置，让更多的民间资本主动流入这些优质的资源，倒逼非运输企业转换经营机制，激活这些资源发展的巨大潜能。
2.以制度为保障，消除疑虑
资源具备了吸引力，但是民间资本还是望而却步或者根本进不来，怎么办？现阶段，民间资本对于投资铁路行业的忧虑主要有：与铁路方面合作，总是处于下风，没有主导权和话语权，铁路总是一家独大，他们只能被动地接受；而且要受上级的行政领导，上级决策拖沓，就导致他们办事效率低下；同时也担心债务及人员，担心自己的投资无法及时地转化为收益回报等。破除所有疑虑及困惑的办法只有通过非运输企业完善公司治理结构，以市场为导向，形成一整套制度来保障投资人（股东）的利益。特别是要明确国有出资人制度，明确非运输企业与铁道部、铁路局不是上下级关系，而是委托代理的关系，企业法人与股东的关系。这样才能从根本上减少行政干预，明确权责范围。这种制度的确立是民间资本进入的前提，这样企业的股东才能将注意力集中于公司的发展，尽可能剥离不属于企业自身承担的职能，从决策程序到执行过程都更趋于理性科学，而不再是股东之间做零和博弈，最终两败俱伤。 3.转变观念，合作共赢
要改革首先要改变想法，铁路管理者与经营者要切实转变思想观念，破除封闭保守。铁路系统自上而下有很大一部人都持有这样一种想法：凭什么把这么好的资源拿来与他人分享？这是一种极其错误的思想，也是导致铁路非运输企业发展僵化与低效的重要原因。这种思想的现实折射便是权利寻租、行业乱象丛生。这种思想不除，铁路改革就不会有实质进展。铁路管理者与经营者须怀着开放、包容的心态，将现有的资源放置在一个更加开阔、更加规范的平台当中，引入各类优质投资主体共同开发，尤其是那些优质的民间资本，虚心学习人家的长处，与他们合作、互补、共赢，而不是利用这些资源吃独食、谋私利。
三、关于《实施意见》落地的思考及改革建议
让《实施意见》落地，要把握住改革的三大方向，要有相应的配套政策措施，以下就是制度措施层面的一些思考与建议：
1.关于股权制度规定的相关建议
（1）出台《实施意见》的细则规定，明确对各类投资主体所持股权的比例不做硬性的条件限制。现阶段，对于各类资源，可以引入行业内优质的民营资本作为战略伙伴，共同发展，共同成长，同时鼓励铁路非运输企业与非国有企业之间相互持股，支持符合条件的企业进行股改上市。
（2）股权结构多元化。股权结构多元化是整个国有企业改革的必由之路，是搞活经营机制的根本办法。对于铁路非运输企业当然也适用。只有更多的合理声音参与到企业决策中，才能避免一家独大，同时还有利于政企分开，保证国有出资人不越权越位。
（3）实施股权激励政策。它更多的是激励机制的一种变革。可以尝试建立企业员工持股计划，对公司高层及骨干实施与经营业绩挂钩的长效激励方案，尽可能地将各利益相关者凝聚起来，调动各方积极性，参与公司决策，提高公司运转效率。
2.关于人员配置的建议
（1）对团队领导人的选用。总经理人选可以直接从体制外部选聘那些有资历、从事过相关领域的职业经理人。破除股东会、董事会、监事会都由“内部人”掌握的局面，主动引入外部人才，废除领导团队的行政级别制度，在岗位聘用上应“能出能进”，在岗位晋升上应“能上能下”。
（2）对现有人员的消化与吸收。现阶段，每个非运输法人企业平均人员为200人，非运输企业人员的配置及安置的确是一个复杂、棘手的问题。人员问题的解决方案必须从铁路行业的实际情况出发，可以先成立以经营项目为主体、机构简单、人员精干的合资公司，制定出合理的公司规章制度、有效的考核机制与高效的运作模式，然后逐步吸收现有体制内的人员。
四、结束语
铁路改革任重道远，市场化始终是改革的目标，顶层设计者的决心与勇气决定着破除垄断、打破现有格局的程度。在自身改革乏力的情况下，借助外力倒逼改革，激活优势资源的巨大潜力，是势在必行的举措，也是市场化改革的根本要求。
参考文献：
[1]孟华强.民间资本参与国有企业改制重组的途径[J].经济研究参考，2011，36：21-23.
[2]韩敏，高亢.浅谈国有企业改制重组中的内部监督[J].理论学习与探索，2010，6：82-84.
[3]冯根福，张舒伟，郑冠群.国有垄断行业引进民资的策略选择与实现社会福利最大化[J].当代经济科学，2012，34（4）：1-7.
[4]赵静.民间资本参与国企改制：难以打破的“玻璃门”困局[J].商业文化（下半月），2012，10：133-134.
（作者单位：中铁进出口公司）