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7月30日，国务院办公厅转发国家发改委《关于2008年深化经济体制改革工作的意见》中明确指出，积极稳妥推进创业板市场建设，创业板、债券市场将成为2008年资本市场发展的重点。
在这样的背景之下，包括创业板和创业投资（即一般所称的“风险投资”）的话题再次引起各方热议。近日，《中国经济周刊》从发改委相关人士处获悉，备受各方高度关注的《促进创业投资引导基金规范设立与运作的指导意见》（下称《指导意见》）即将上报国务院讨论。
这一牵涉到政府、风险投资和企业各方的指导性文件会产生何种影响？国家发改委财政金融司金融处副处长、中国社科院研究生院教授刘健钧对《中国经济周刊》表示，《指导意见》对政府创投引导基金的设立和操作等方面有了更进一步的明确规范，且已在11个部委中达成高度一致。
引导基金明确“非营利性”
2005年11月，经国务院批准，由十部委联合发布的《创业投资企业管理暂行办法》（下称《办法》）第22条规定：“国家与地方政府可以设立创业投资引导基金，通过参股和提供融资担保等方式扶持创业投资企业的设立与发展。具体管理办法另行制定。”
政府创投引导基金（下称“引导基金”），是指通过政府引导设立政策性基金，引导民间资本设立创业投资企业（即风险投资企业），以此扶持各地区域性自主创新企业及风险投资企业，并以自身示范作用带动更多社会资金参与投资政府扶持的产业。
为什么要建立政府引导基金呢？刘健钧认为,由于风险投资是高风险和权利义务高度不对称的投资活动，一般投资者对其望而生畏，单纯依靠市场配置创业资本往往面临市场失灵问题。因此需要政府发挥“引导”作用。此外，大部分创业企业在创业初期都缺乏资金，都会尝试通过各种方式向创业投资者以入股等方式筹集基金。但是由于创业企业规模不大，前景不明朗带来的风险性很高，使一些风险投资分外谨慎，因而，政府建立创业投资引导基金，为创业企业有效的获得风险投资提供了辅助作用。
《办法》出台后，从2006年至今，各地引导基金设立掀起了高潮，据记者不完全统计，包括北京市、上海市、天津市，江苏省的南京市、苏州市，浙江省的杭州市、绍兴市，陕西省的西安市，四川省的成都市，山东省的淄博市，广东省的广州市、中山市、深圳市，云南省的昆明市，辽宁省的沈阳市等地区都先后设立了引导基金。
但时至今日，关于中央和地方政府应该如何设立规范引导基金始终缺乏全国性的统一规范意见，致使一些地方政府在设立、操作创投引导基金时，出现了以财政资金控股创业投资企业等种种问题。
此前也曾有报道称，《指导意见》规定，引导基金可以以公司制、或有限合伙制形式建立运营，并以一定比例资金投资早期企业。
对此，刘健钧向《中国经济周刊》表示：“《指导意见》中规定的引导基金既不是公司制，也不是有限合伙制，而仅仅是一个财政账户，我们会鼓励引导基金采用事业性质的非营利性的方式去运作。”
记者在采访中了解到，对于引导基金的“非营利性”已经被《指导意见》明确，并力图通过这一方法以防范借“引导基金”之名拿着财政资金直接从事“创业投资”。
引导基金不能成为投资公司
近年来，私募和风投的概念和操作方式已经为业界所熟知，然而是否应该对上述两者进行立法规范一直存在争议，其重要原因之一是：近年来创投和私募之间的界限在法律法规制订方面逐渐变得模糊。
全国人大财经委法案室主任朱少平向《中国经济周刊》表示：“有关什么属于创业投资，什么属于产权投资，什么属于私募股权等一些问题上你说你的，我说我的，目前依然存在争论。”
朱少平还表示：“其实早在1991年，有关创投规范的问题已经在国务院层级讨论，但后来被否决了，到2005年才批准了《办法》。”
记者发现，2005年的《办法》虽然是由十个部委联合发布的，但是在该办法中对于很多问题给予了保留，特别是在第四章政策扶持创投方面，引导基金和税收优惠条款被保留为“另行制订”了，使《办法》在这些问题上缺乏有统一认识的具体操作性。
目前，税收优惠的问题已经得到解决，在财税『2007』31号《财政部国家税务总局关于促进创业投资企业发展有关税收政策的通知》中对此已经有了较为明确的规定。
然而，在引导基金将扮演什么角色的问题上，各个地区针对自己的情况对《办法》进行了各自解读。比如，今年6月，《绍兴市创业投资引导基金管理暂行办法》施行。其中第七条规定：“引导基金的引导方式主要采用阶段参股、跟进投资和风险补助，对同一企业（或项目）原则上只采用一种引导方式。”第十八条还规定，“引导基金的参股比例最高不超过创业投资企业实收资本（或出资额）的25%，且不能成为第一大股东。引导基金参股期限一般不超过5年。”
但据记者了解，也有一些地方通过引导基金成立了国有独资和国有控股的投资公司。刘健钧认为：“国有独资的投资公司往往受到政府的管辖，不可能建立有效的业绩激励机制，也无法发挥财政资金的杠杆作用。因此为了扶持民间创业投资企业的发展，政府资金适当的介入是必要的，但如果把握不好，就容易出问题。”
一位风险投资机构负责人向记者表示：“如果各个地方对于政策理解出现偏差，那就很可能出现政府用财政资金入股企业，用政府信用为企业担保融资，最终出现新型的政企不分和权力寻租的现象。”
对于上述问题，刘健钧向《中国经济周刊》透露，这些问题在国家发改委、财政部、商务部起草《指导意见》的过程中已经有了明确的规定，并且已经向中国人民银行、银监会、外管局等部委征求了意见，包括科技部、国家税务总局、国家工商行政管理总局、证监会、国务院法制办在内的11个部委现在已经达成高度共识。
创投需特殊政策扶持
据介绍，一些国家主要通过参股支持或融资担保支持引导民间资金设立创业投资基金的先进经验，成为《指导意见》起草的重要参考。
从世界范围来看，1993年，以色列政府设立了1亿 美元的创投引导基金，通过参股支持，引导民间资金共设立了十家商业性创业投资子基金；1998年，英国政府设立了首期规模为1亿英镑的政府创业投资基金，在其引导下，英国很快发展成为欧洲创业投资最发达的国家，创业投资规模已占整个欧洲的一半左右。
一位风险投资机构负责人向记者表示：“中国在创投引导基金方面是否能够复制欧美一些先进国家的成功经验，首先是能够制订一套较为完备的法规政策，其次是各地能否严格按照制订的法规政策严格执行，尽量避免政策在操作过程中走样。”
业内人士分析认为，2005年《办法》的推出为国内创投基金的设立提供了法律保障；而已经推出的《创投企业发展税收政策》和目前正在推出阶段的《指导意见》等为创投基金的发展提供了组合政策支持；创业投资优惠政策5个基本的原则也都已在《企业所得税法》中有所体现——相比私募股权投资来说，创业投资产业可谓如沐春风，政策环境优越。
刘健均认为，即使在创投非常发达的美国、英国、以色列都对创投采取三组政策，就是特别扶持、特别监管、特别立法。而《指导意见》既考虑了美国和英国扶持政策上的可操作性，也研究制订了税收等方面政策导向性，同时提供相应的市场空间，门槛不会太过严苛。
在这样的背景之下，包括创业板和创业投资（即一般所称的“风险投资”）的话题再次引起各方热议。近日，《中国经济周刊》从发改委相关人士处获悉，备受各方高度关注的《促进创业投资引导基金规范设立与运作的指导意见》（下称《指导意见》）即将上报国务院讨论。
这一牵涉到政府、风险投资和企业各方的指导性文件会产生何种影响？国家发改委财政金融司金融处副处长、中国社科院研究生院教授刘健钧对《中国经济周刊》表示，《指导意见》对政府创投引导基金的设立和操作等方面有了更进一步的明确规范，且已在11个部委中达成高度一致。
引导基金明确“非营利性”
2005年11月，经国务院批准，由十部委联合发布的《创业投资企业管理暂行办法》（下称《办法》）第22条规定：“国家与地方政府可以设立创业投资引导基金，通过参股和提供融资担保等方式扶持创业投资企业的设立与发展。具体管理办法另行制定。”
政府创投引导基金（下称“引导基金”），是指通过政府引导设立政策性基金，引导民间资本设立创业投资企业（即风险投资企业），以此扶持各地区域性自主创新企业及风险投资企业，并以自身示范作用带动更多社会资金参与投资政府扶持的产业。
为什么要建立政府引导基金呢？刘健钧认为,由于风险投资是高风险和权利义务高度不对称的投资活动，一般投资者对其望而生畏，单纯依靠市场配置创业资本往往面临市场失灵问题。因此需要政府发挥“引导”作用。此外，大部分创业企业在创业初期都缺乏资金，都会尝试通过各种方式向创业投资者以入股等方式筹集基金。但是由于创业企业规模不大，前景不明朗带来的风险性很高，使一些风险投资分外谨慎，因而，政府建立创业投资引导基金，为创业企业有效的获得风险投资提供了辅助作用。
《办法》出台后，从2006年至今，各地引导基金设立掀起了高潮，据记者不完全统计，包括北京市、上海市、天津市，江苏省的南京市、苏州市，浙江省的杭州市、绍兴市，陕西省的西安市，四川省的成都市，山东省的淄博市，广东省的广州市、中山市、深圳市，云南省的昆明市，辽宁省的沈阳市等地区都先后设立了引导基金。
但时至今日，关于中央和地方政府应该如何设立规范引导基金始终缺乏全国性的统一规范意见，致使一些地方政府在设立、操作创投引导基金时，出现了以财政资金控股创业投资企业等种种问题。
此前也曾有报道称，《指导意见》规定，引导基金可以以公司制、或有限合伙制形式建立运营，并以一定比例资金投资早期企业。
对此，刘健钧向《中国经济周刊》表示：“《指导意见》中规定的引导基金既不是公司制，也不是有限合伙制，而仅仅是一个财政账户，我们会鼓励引导基金采用事业性质的非营利性的方式去运作。”
记者在采访中了解到，对于引导基金的“非营利性”已经被《指导意见》明确，并力图通过这一方法以防范借“引导基金”之名拿着财政资金直接从事“创业投资”。
引导基金不能成为投资公司
近年来，私募和风投的概念和操作方式已经为业界所熟知，然而是否应该对上述两者进行立法规范一直存在争议，其重要原因之一是：近年来创投和私募之间的界限在法律法规制订方面逐渐变得模糊。
全国人大财经委法案室主任朱少平向《中国经济周刊》表示：“有关什么属于创业投资，什么属于产权投资，什么属于私募股权等一些问题上你说你的，我说我的，目前依然存在争论。”
朱少平还表示：“其实早在1991年，有关创投规范的问题已经在国务院层级讨论，但后来被否决了，到2005年才批准了《办法》。”
记者发现，2005年的《办法》虽然是由十个部委联合发布的，但是在该办法中对于很多问题给予了保留，特别是在第四章政策扶持创投方面，引导基金和税收优惠条款被保留为“另行制订”了，使《办法》在这些问题上缺乏有统一认识的具体操作性。
目前，税收优惠的问题已经得到解决，在财税『2007』31号《财政部国家税务总局关于促进创业投资企业发展有关税收政策的通知》中对此已经有了较为明确的规定。
然而，在引导基金将扮演什么角色的问题上，各个地区针对自己的情况对《办法》进行了各自解读。比如，今年6月，《绍兴市创业投资引导基金管理暂行办法》施行。其中第七条规定：“引导基金的引导方式主要采用阶段参股、跟进投资和风险补助，对同一企业（或项目）原则上只采用一种引导方式。”第十八条还规定，“引导基金的参股比例最高不超过创业投资企业实收资本（或出资额）的25%，且不能成为第一大股东。引导基金参股期限一般不超过5年。”
但据记者了解，也有一些地方通过引导基金成立了国有独资和国有控股的投资公司。刘健钧认为：“国有独资的投资公司往往受到政府的管辖，不可能建立有效的业绩激励机制，也无法发挥财政资金的杠杆作用。因此为了扶持民间创业投资企业的发展，政府资金适当的介入是必要的，但如果把握不好，就容易出问题。”
一位风险投资机构负责人向记者表示：“如果各个地方对于政策理解出现偏差，那就很可能出现政府用财政资金入股企业，用政府信用为企业担保融资，最终出现新型的政企不分和权力寻租的现象。”
对于上述问题，刘健钧向《中国经济周刊》透露，这些问题在国家发改委、财政部、商务部起草《指导意见》的过程中已经有了明确的规定，并且已经向中国人民银行、银监会、外管局等部委征求了意见，包括科技部、国家税务总局、国家工商行政管理总局、证监会、国务院法制办在内的11个部委现在已经达成高度共识。
创投需特殊政策扶持
据介绍，一些国家主要通过参股支持或融资担保支持引导民间资金设立创业投资基金的先进经验，成为《指导意见》起草的重要参考。
从世界范围来看，1993年，以色列政府设立了1亿 美元的创投引导基金，通过参股支持，引导民间资金共设立了十家商业性创业投资子基金；1998年，英国政府设立了首期规模为1亿英镑的政府创业投资基金，在其引导下，英国很快发展成为欧洲创业投资最发达的国家，创业投资规模已占整个欧洲的一半左右。
一位风险投资机构负责人向记者表示：“中国在创投引导基金方面是否能够复制欧美一些先进国家的成功经验，首先是能够制订一套较为完备的法规政策，其次是各地能否严格按照制订的法规政策严格执行，尽量避免政策在操作过程中走样。”
业内人士分析认为，2005年《办法》的推出为国内创投基金的设立提供了法律保障；而已经推出的《创投企业发展税收政策》和目前正在推出阶段的《指导意见》等为创投基金的发展提供了组合政策支持；创业投资优惠政策5个基本的原则也都已在《企业所得税法》中有所体现——相比私募股权投资来说，创业投资产业可谓如沐春风，政策环境优越。
刘健均认为，即使在创投非常发达的美国、英国、以色列都对创投采取三组政策，就是特别扶持、特别监管、特别立法。而《指导意见》既考虑了美国和英国扶持政策上的可操作性，也研究制订了税收等方面政策导向性，同时提供相应的市场空间，门槛不会太过严苛。