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发展壮大村级集体经济是推动农村经济社会发展、增加居民收入的重要途径。以无锡市梁溪区为研究样本发现，在城市化、城市现代化背景下，“村改居”社区集体经济发展面临集体资产保值增值难度加大，社会负担较重，管理、监管机制有待健全等方面挑战。剖析其主要原因，主要集中在市场主体地位缺失，合作社作用发挥不够；管理模式单一，运行机制僵化；扶持政策有待加强三个方面。可以从规范集体资产管理、深化产权制度改革和推动集体经济发展壮大三方面协同发力，发展壮大“村改居”社区集体经济。
党的十九大报告提出：“深化农村集体产权制度改革，保障农民财产权益，壮大集体经济。”在党的富民政策指引下，无锡农村经济得到大发展，特别是市区周边的城郊村，农村城市化、现代化步伐不断加快，农村变城市，农民变市民，生产力和生产关系都发生深刻变化，“城乡之间社会流动的加速，在地方政府的推动下，出现了一种既不是农村社区也不是城镇社区的‘村改居’。”
目前梁溪全区共有35个“村改居”社区（以下所称社区均指“村改居”社区），梁溪区积极开展“村改居”社区集体股份合作制改革，村级集体经济的发展成效显著的同时也面临一些问题。
增收举步维艰 集体资产保值增值难度加大
随着大规模城市更新推进，很多社区房产被拆迁或面临拆迁，拆迁周期内房产无法利用，形成收益。另一方面，受电子商务发展影响，实体店面出租也来越来越困难，加上合作社的特殊性，社区只能投资那些既有较高收益，又无任何风险的项目，投资渠道越来越窄，缺乏投资项目，使有些社区尽管手里握有不少现金，宁愿存银行拿点低利息，也不敢投资经营性项目。35个社区中，负债率高于50%的有9个社区，个别社区资不抵债。
社会负担较重 集体经济发展能力受阻
“村改居”社区基本实现公共服务有所滞后，当前“村改居”社区不仅要承担村级集体经济的经营管理费用、各种相关税费及社区行政管理经费，还要承担社区管理范围内市管、区管部分以外的物业、市政、绿化、燃气等管理维护。社区为此每年开支多达几十万，甚至超百万。而社区的所有费用支出，全部来自社区股份合作社或村办实体企业。日益上扬的刚性支出，一方面消耗了合作社的大部分经营收入，削弱了发展后劲，另一方面把合作社异化为社区运行的“稳定器”，在经营管理上趋于保守，放不开手脚，不敢冒任何风险。
“三资”管理不规范 监管机制有待健全
各社区对“三资”的重视程度、管理模式、统筹力度不尽相同，加上各社区财会人员业务素养参差不齐，资产账目不清晰。台账管理不规范，部分社区台账混乱，对部分因拆迁、报废、毁损、赠送等变化的资产，没有及时按有关规定进行核销处理，仍挂在账上。资产处置不规范，股民缺乏实际的参与权和决策权，部分社区在资产转让、发包、出租时，没有进行公开招投标，有的社区资产减少、报废、调拨等手续不全，未按规定报批。财务管理不规范，存在白条支付、租金以支代收、坐收坐支、收入不及时上缴、大额现金支出缺乏审批程序及不严格执行收支两条线情况。
“‘村改居’社区是城乡分割的二元经济结构向现代社会经济结构转变，城乡一体化建设是城市化进程的中间特殊社区形态。”制约其发展的原因是在转变过程中，上层建筑与经济基础不协调、不适应，具体表现在如下三个方面。
市场主体地位缺失 合作社作用发挥不够
股份合作社是村级集体经济的实现形式之一，合作社从未进行工商或社团法人登记，既不是企业或事业法人，也不是社团法人，身份尴尬。未取得市场主体地位就无法进行正常投资活动，使合作社的经营范围仅限于最原始的租赁经营，据统计，全区各社区共计34.42亿元的流动资金躺在账上“睡大觉”。因不是市场主体难以取得银行贷款，融资渠道过窄，影响发展能力。如对外发生经济纠纷，一旦诉诸法律，合作社将处于不利境地。
管理模式单一 运行机制机械僵化
受多方面因素影响，当前梁溪“村改居”合作社普遍存在机制僵化、模式不灵活、自我封闭的问题。合作社领导班子与社区“两委”班子不同程度存在重合情况，经营管理基本沿袭行政管理模式，仍遵循农村熟人社会原则，很难进入专门经营管理模式。管理团队固化，合作社章程明确了股东代表和董事会、监事会成员每届任期3年，可连选连任，实际操作中，除少数合作社有换届外，其余合作社基本无换届选举。股权不流转，各合作社规定股权只能在本社范围内进行依法继承，不能流转，导致合作社難以通过产权交易和产权重组来实现资本重组和资源优化配置。
扶持村级集体经济发展的政策有待加强
梁溪区扶持“村改居”社区政策措施较少，而全国其他很多地方都结合本地实际创新机制、拓展路径、激发活力，加快集体经济发展。比如，宁波海曙区将总资产分成若干个项目，成立二级分社，把经营权通过市场化、社会化招标的方式承包出去，调动了项目管理层的积极性，各项目收益率显著提高，二级分社的设立既优化股权结构，又切实维护了股东的权益，强化了股东责权利的统一。梁溪区必须进一步加强对集体经济的组织指导和专项服务，在立项、办证、用地、税收等方面给予支持，制定出有针对性、可操作性强的方法和措施。
在新的起点上加快“村改居”社区集体经济发展，要坚持问题导向，应重点从规范集体资产管理、深化产权制度改革和推动集体经济发展壮大，三方面协同发力。
规范集体资产管理。
一是开展清产核资，对全区35个 “村改居”社区进行一次彻底清产核资，以会计账面价值为基础，先账内、后账外全面清查核实农村集体经济组织所有的资金、资产和资源。并以此为契机，完善台账记录，健全村级集体资产登记、保管、使用、处置等管理制度，定期进行资产清查，确保账实相符。二是健全监管体系。强化街道的属地监管责任，加强对辖区合作社的指导、监督和考核。建立由区纪检监察、发改、经信、民政、财政、审计、国资、金融等部门组成的领导小组，明确领导小组办公室和成员单位工作职责，全面加强对合作社深化改革、建章立制、规范运行等工作的指导、管理和服务，实现全过程、常态化监管。三是规范资产交易。充分发挥市场在资源配置中的决定作用和更好发挥政府作用，健全区、街联网联动产权交易平台，有序衔接省、市平台，着力强化交易市场标准化建设，推动村级资产租赁、转让等均通过产权交易平台实现。 深化产权制度改革。
一是明晰资产产权。由于合作社未取得市場主体地位，导致资产所有权模糊，也造成一定程度的管理混乱。推动社区股份合作社依法取得企业法人身份，在清产核资基础上，把村级所有经营性资产及相关非经营性资产所有权确权到村级股份合作社，由社区股份合作社依法代表集体行使所有权，解决合作社被虚化、弱化的问题，真正发挥合作社管理资产、经营资产等职能。二是优化股权配置。对社区资产进行全面评估，在此基础上保持原有股东不变，对股权配置进行优化，并赋予股东对集体资产股份的占有、收益、有偿退出及抵押、转让、担保等权能，使股权可流转、可交易。三是完善运行机制。全面理顺合作社与社居委、社工站等行政管理组织及其他村级集体经济组织之间的关系，推动实现政经分离，创新集体经济实现形式。优化合作社章程，建立健全合作社资产管理、资产处置、财务管理、收支管理等各项制度和管理办法。创新和加强社区党组织对合作社的领导，引入社会经营管理人才，提升合作社运营水平。
推动集体经济发展壮大。
一是减轻社区负担。加大财政投入力度，承担起社区公共事务管理的职责，将“村改居”社区经费纳入财政年度预算，对社区工作人员的工资、福利待遇由财政保障。建立支出分担机制，对各类创建和社区道路、游园、补绿、环卫、垃圾处置等基础设施建设，给予一定比例资金支持。二是创新发展机制。减少对合作社经营管理的行政干预，给予合作社相应发展自主权。尽快适应市场竞争，充分利用内部、外部多种生产要素，广泛开拓投融资渠道，积极通过项目开发形式与社会资本进行合作。鼓励合作社之间抱团发展、与国企、央企等资本联合合作。探索建立职业经理人聘任机制和约束与激励机制，广泛吸引外部人才，提高经营管理水平。三是拓展发展路径。引导支持村级集体经济组织积极开辟资产租赁、市场经营、企业股份、联合发展等多种发展路径，丰富集体经济形态。准确把握发展规律，重视发展高端高效新兴产业，不断推进产业升级，努力提高资产收益率。探索建立合作社投资发展基金，规范和引导合作社对外投资活动。
（中共无锡市梁溪区委党校）
参考文献：
[1]习近平.决胜全面建成小康社会 夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利——在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告[N].人民日报，2017-10-28（01）.
[2]覃国慈.“村改居”社区治理的困境[J].学习月刊，2017（05）：44-46.
[3]骆慧媚.“村改居”社区自治研究[D].华南理工大学，2016.
党的十九大报告提出：“深化农村集体产权制度改革，保障农民财产权益，壮大集体经济。”在党的富民政策指引下，无锡农村经济得到大发展，特别是市区周边的城郊村，农村城市化、现代化步伐不断加快，农村变城市，农民变市民，生产力和生产关系都发生深刻变化，“城乡之间社会流动的加速，在地方政府的推动下，出现了一种既不是农村社区也不是城镇社区的‘村改居’。”
“村改居”社区集体经济发展面临的挑战
目前梁溪全区共有35个“村改居”社区（以下所称社区均指“村改居”社区），梁溪区积极开展“村改居”社区集体股份合作制改革，村级集体经济的发展成效显著的同时也面临一些问题。
增收举步维艰 集体资产保值增值难度加大
随着大规模城市更新推进，很多社区房产被拆迁或面临拆迁，拆迁周期内房产无法利用，形成收益。另一方面，受电子商务发展影响，实体店面出租也来越来越困难，加上合作社的特殊性，社区只能投资那些既有较高收益，又无任何风险的项目，投资渠道越来越窄，缺乏投资项目，使有些社区尽管手里握有不少现金，宁愿存银行拿点低利息，也不敢投资经营性项目。35个社区中，负债率高于50%的有9个社区，个别社区资不抵债。
社会负担较重 集体经济发展能力受阻
“村改居”社区基本实现公共服务有所滞后，当前“村改居”社区不仅要承担村级集体经济的经营管理费用、各种相关税费及社区行政管理经费，还要承担社区管理范围内市管、区管部分以外的物业、市政、绿化、燃气等管理维护。社区为此每年开支多达几十万，甚至超百万。而社区的所有费用支出，全部来自社区股份合作社或村办实体企业。日益上扬的刚性支出，一方面消耗了合作社的大部分经营收入，削弱了发展后劲，另一方面把合作社异化为社区运行的“稳定器”，在经营管理上趋于保守，放不开手脚，不敢冒任何风险。
“三资”管理不规范 监管机制有待健全
各社区对“三资”的重视程度、管理模式、统筹力度不尽相同，加上各社区财会人员业务素养参差不齐，资产账目不清晰。台账管理不规范，部分社区台账混乱，对部分因拆迁、报废、毁损、赠送等变化的资产，没有及时按有关规定进行核销处理，仍挂在账上。资产处置不规范，股民缺乏实际的参与权和决策权，部分社区在资产转让、发包、出租时，没有进行公开招投标，有的社区资产减少、报废、调拨等手续不全，未按规定报批。财务管理不规范，存在白条支付、租金以支代收、坐收坐支、收入不及时上缴、大额现金支出缺乏审批程序及不严格执行收支两条线情况。
制约“村改居”社区集体经济发展壮大的原因
“‘村改居’社区是城乡分割的二元经济结构向现代社会经济结构转变，城乡一体化建设是城市化进程的中间特殊社区形态。”制约其发展的原因是在转变过程中，上层建筑与经济基础不协调、不适应，具体表现在如下三个方面。
市场主体地位缺失 合作社作用发挥不够
股份合作社是村级集体经济的实现形式之一，合作社从未进行工商或社团法人登记，既不是企业或事业法人，也不是社团法人，身份尴尬。未取得市场主体地位就无法进行正常投资活动，使合作社的经营范围仅限于最原始的租赁经营，据统计，全区各社区共计34.42亿元的流动资金躺在账上“睡大觉”。因不是市场主体难以取得银行贷款，融资渠道过窄，影响发展能力。如对外发生经济纠纷，一旦诉诸法律，合作社将处于不利境地。
管理模式单一 运行机制机械僵化
受多方面因素影响，当前梁溪“村改居”合作社普遍存在机制僵化、模式不灵活、自我封闭的问题。合作社领导班子与社区“两委”班子不同程度存在重合情况，经营管理基本沿袭行政管理模式，仍遵循农村熟人社会原则，很难进入专门经营管理模式。管理团队固化，合作社章程明确了股东代表和董事会、监事会成员每届任期3年，可连选连任，实际操作中，除少数合作社有换届外，其余合作社基本无换届选举。股权不流转，各合作社规定股权只能在本社范围内进行依法继承，不能流转，导致合作社難以通过产权交易和产权重组来实现资本重组和资源优化配置。
扶持村级集体经济发展的政策有待加强
梁溪区扶持“村改居”社区政策措施较少，而全国其他很多地方都结合本地实际创新机制、拓展路径、激发活力，加快集体经济发展。比如，宁波海曙区将总资产分成若干个项目，成立二级分社，把经营权通过市场化、社会化招标的方式承包出去，调动了项目管理层的积极性，各项目收益率显著提高，二级分社的设立既优化股权结构，又切实维护了股东的权益，强化了股东责权利的统一。梁溪区必须进一步加强对集体经济的组织指导和专项服务，在立项、办证、用地、税收等方面给予支持，制定出有针对性、可操作性强的方法和措施。
加快“村改居”社区集体经济发展的举措
在新的起点上加快“村改居”社区集体经济发展，要坚持问题导向，应重点从规范集体资产管理、深化产权制度改革和推动集体经济发展壮大，三方面协同发力。
规范集体资产管理。
一是开展清产核资，对全区35个 “村改居”社区进行一次彻底清产核资，以会计账面价值为基础，先账内、后账外全面清查核实农村集体经济组织所有的资金、资产和资源。并以此为契机，完善台账记录，健全村级集体资产登记、保管、使用、处置等管理制度，定期进行资产清查，确保账实相符。二是健全监管体系。强化街道的属地监管责任，加强对辖区合作社的指导、监督和考核。建立由区纪检监察、发改、经信、民政、财政、审计、国资、金融等部门组成的领导小组，明确领导小组办公室和成员单位工作职责，全面加强对合作社深化改革、建章立制、规范运行等工作的指导、管理和服务，实现全过程、常态化监管。三是规范资产交易。充分发挥市场在资源配置中的决定作用和更好发挥政府作用，健全区、街联网联动产权交易平台，有序衔接省、市平台，着力强化交易市场标准化建设，推动村级资产租赁、转让等均通过产权交易平台实现。 深化产权制度改革。
一是明晰资产产权。由于合作社未取得市場主体地位，导致资产所有权模糊，也造成一定程度的管理混乱。推动社区股份合作社依法取得企业法人身份，在清产核资基础上，把村级所有经营性资产及相关非经营性资产所有权确权到村级股份合作社，由社区股份合作社依法代表集体行使所有权，解决合作社被虚化、弱化的问题，真正发挥合作社管理资产、经营资产等职能。二是优化股权配置。对社区资产进行全面评估，在此基础上保持原有股东不变，对股权配置进行优化，并赋予股东对集体资产股份的占有、收益、有偿退出及抵押、转让、担保等权能，使股权可流转、可交易。三是完善运行机制。全面理顺合作社与社居委、社工站等行政管理组织及其他村级集体经济组织之间的关系，推动实现政经分离，创新集体经济实现形式。优化合作社章程，建立健全合作社资产管理、资产处置、财务管理、收支管理等各项制度和管理办法。创新和加强社区党组织对合作社的领导，引入社会经营管理人才，提升合作社运营水平。
推动集体经济发展壮大。
一是减轻社区负担。加大财政投入力度，承担起社区公共事务管理的职责，将“村改居”社区经费纳入财政年度预算，对社区工作人员的工资、福利待遇由财政保障。建立支出分担机制，对各类创建和社区道路、游园、补绿、环卫、垃圾处置等基础设施建设，给予一定比例资金支持。二是创新发展机制。减少对合作社经营管理的行政干预，给予合作社相应发展自主权。尽快适应市场竞争，充分利用内部、外部多种生产要素，广泛开拓投融资渠道，积极通过项目开发形式与社会资本进行合作。鼓励合作社之间抱团发展、与国企、央企等资本联合合作。探索建立职业经理人聘任机制和约束与激励机制，广泛吸引外部人才，提高经营管理水平。三是拓展发展路径。引导支持村级集体经济组织积极开辟资产租赁、市场经营、企业股份、联合发展等多种发展路径，丰富集体经济形态。准确把握发展规律，重视发展高端高效新兴产业，不断推进产业升级，努力提高资产收益率。探索建立合作社投资发展基金，规范和引导合作社对外投资活动。
（中共无锡市梁溪区委党校）
参考文献：
[1]习近平.决胜全面建成小康社会 夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利——在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告[N].人民日报，2017-10-28（01）.
[2]覃国慈.“村改居”社区治理的困境[J].学习月刊，2017（05）：44-46.
[3]骆慧媚.“村改居”社区自治研究[D].华南理工大学，2016.