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【摘 要】农村义务教育是特殊的准公共产品,因为存在市场失灵与政府失灵,我们必须运用以政府为主体,市场相结合的办法来提供义务教育。本文从分析农村义务教育的基本属性出发,讨论我国教育性财政支出的总量投入不足、支出结构失衡是造成农村义务教育经费短缺的重要原因。最后就现存农村教育财政支出体制、县级公共财政建设提出建议。
【关键词】农村义务教育;公共产品;财政体制
中图分类号:G467 文献标识码:A 文章编号:1009-8283(2010)09-0229-02
1 农村义务教育的基本属性与提供主体
1.1 农村义务教育是一种特殊的准公共产品
根据公共产品的理论,我们把由政府提供,具有“非排他性”与“非竞争性”的产品称之为公共产品,与之相对应的通过市场渠道提供,具有“排他性”与“竞争性”的产品称为私人产品。但现实中还有介于两者之间的产品——混合产品:既可由政府来提供,也可由市场来供给;公共产品属性非常明显,私人产品属性虽存在但不明显的混合产品称之为准公共产品。国内外普遍认为义务教育是一种准公共产品,既可以由国家政府提供,也可以有市场来提供。我国义务教育集中在小学和初中,所需成本远远低于中等和高等教育,对基础教育的基础设施所进行的投资可视为沉淀成本,增加一个儿童的可变成本相对较低,因此义务教育(法定实施的一定年限的基础教育)就具有消费上的非竞争性;同时排除某些适龄儿童参与分享所付出的成本(尤其是机会成本)太大,连义务教育也会名不符实,所以义务教育又具有消费的非排他性。但是义务教育作为某一阶段的教育,除了具有前者的纯粹公共产品属性,同时也具有很强的私人产品属性。因为义务教育,总是由一定的教育机构来实施,它们不管是公立的还是私立的,都会因办学历史不同、地理区位不同、经营理念、能力和教师水平的差异而导致学校教学质量等多方面不同,好的学校出现拥挤,差的学校留待另类。故而一定时期的义务教育制度不可能避免义务教育的竞争和排他现象的出现,也就是说我们可以将义务教育视为准公共产品。
农村义务教育不仅是一种准公共产品,而且是一种特殊的公共产品。其特殊性在于消费者经常低估义务教育较高的实际效益,义务教育被当作是一种效用并不显著的可有可无的消费品。农村义务教育的效用评价低于实际效用时,农村义务教育的需求将降低,市场提供将更低于实际需求,低于资源配置的最佳水平。显然这种资源配置方式是无效率的,如农村小学、中学的入学率相对于城市显得较低,而辍学、文盲的比例则相对较高。另外农村义务教育具有整体收益与局部收益的双重外部性,农村义务教育使当地农村居民获益的同时,也会给全社会带来巨大的收益因此,政府有必要对农村义务教育进行干预。
1.2 农村义务教育的政府主体提供
市场价格不能反映公共产品的外部收益与外部成本,在消费存在正外部性时,人们往往隐藏自己对产品的真实偏好,出现“搭便车”的现象,这一点在义务教育上也有所体现。消费者在消费农村义务教育这种公共产品时,无法通过交易的方式把外溢效应内在化,或者组织这种交换(市场)的交易成本太高,导致农村义务教育提供者从其经济行为中产生的私人成本与社会成本、私人收益与社会收益无法对应相等,从而导致义务教育供给不足,达不到完全竞争市场所产生的帕累托效率状态,存在市场失灵。所以农村义务教育的公共产品属性要求义务教育的提供不能完全依靠市场来解决。
根据政府与市场的关系,政府的职能是解决那些“市场不能解决或解决不好”的。农村义务教育,必须以政府为主体、市场相结合的办法来提供。虽然由于市场失灵,义务教育不可完全通过市场向社会提供,但也不能认为完全通过政府提供是最好的,政府失灵同样存在。我们既要相信政府在义务教育投入上的责任和作用,也不能忽视政府提供中存在的问题,在传统的政府投入体制下引入竞争机制,打破公共产品生产和供给的垄断格局,在政府和市场之间寻找二者的相互补充。
2 我国农村义务教育财政支出状况分析
2.1 义务教育财政支出总量不足
近年来,财政性教育经费占GDP的比例虽然连续几年增长,2004年为2.79%,2005年为2.82%,2006年虽接近3%了,但离发展中国家上世纪九十年代末“4%”的目标仍相距甚远。我国义务教育经费总投入和各级政府义务教育经费投入以较快速度增长,但与巨大的农村义务教育经费需求相比,投入供给总量仍然严重不足。具体表现为如下方面:农村学校办学条件差、拖欠教师工资,农村办学的基本条件难以保障等。农村义务教育经费来源变得越来越窄,仅剩上级转移支付、财政拨款、学杂费这三条资金来源渠道。如果其中一条渠道的资金不到位,农村义务教育的正常运转将受到严重影响。当今,我国实行“分级管理,以县为主”的教育财政体制,可是,现在许多县级政府仅仅维持“吃饭财政”的水平,只好陷入“巧妇难为无米之炊”的困境。如果上级政府不能加大拨款力度,那么农村义务教育办学基本条件难以保障。
2.2 义务教育财政支出结构失衡——教育财政纵向失衡
就农村义务教育而言,我国教育财政纵向失衡严重,有能力承担的省级及以上政府没有应尽其责任,而无能为力的县级及以下政府心有余而力不足。从教育支出的绝对数来看,不管是中央财政,还是地方财政支出都逐年增加。地方的增长速度比中央的增长速度慢,却承担了全国教育经费的绝大部分。分税制改革以来,税基宽泛、具有流动性和分配效应的税种归中央政府,其他小税种归地方,因此地方政府的财政收入大大少于中央政府。但是在事权分配上,地方政府成为公共品的主要提供者。
税费改革前,财力脆弱的乡村负担了义务教育总投入的绝大部分,乡村财政不堪重负,最后结果只好转嫁到农民身上,乡村债务高筑,财政风险加大。税费改革后,农村义务教育的重担只是从乡镇政府转移到县级政府,省级和中央政府丝毫没有改变。在我国分级办学之下,义务教育存在明显的纵向失衡,义务教育阶段的投资责任,大部分给了财政薄弱的底层地方政府。在上级政府转移支付不足的情况下,为了满足需求,县乡政府还是将负担转交给了更为弱势的农民,从而导致人民教育农民办。
2.3 义务教育财政支出结构失衡——教育财政横向失衡
我国农村义务教育地区投入差异大, “以县为主”的体制并不能从根本上消除地区之间农村义务教育财政投入的差距。我国地区经济发展形成东、中、西梯度式的不平衡状态,地区之间的教育投入水平也随之相差悬殊,尤其是东部和西部的差距更加明显,如广东、江苏属于我国经济发达地区,财力较为雄厚,教育经费投入相对较多;而贵州位于我国的西部,属于经济落后地区,受经济制约其教育经费投入很少。2001年东部农村小学生均预算内教育经费比中部高48.73%,比西部高16.18%,2005年东部比中部高44.68%,比西部高39.11%。 3 农村义务教育支出的政策建议
在现代经济下,必须重视和强化教育投入,缓解农村义务教育经费紧张的具体措施主要包括:进行教育财政支出体制改革,明确各级政府在农村义务教育上的责任;建立科学的农村义务教育财政转移支付制度,最后着力推进县级地方公共财政建设,促进农村义务教育健康发展。
3.1 改革农村义务教育财政支出体制
农村义务教育属于公共产品,中央政府必须代表整个社会利益,通过财政分配手段,减少区域差异,提供大致均等化的教育产品与服务。在坚持适度义务教育财政分权这一改革大前提下:(1)明确县是义务教育事权与支出责任主体,我国绝大多数省均推行了“省直管县、乡镇财政县管”的财政体制改革,这样地市和乡镇财政职能进一步弱化,已经不适合再承担义务教育支出和筹资责任。要转移义务教育投入负担主体,将投入主体的重心上移,加快中央和高一级地方政府的投入速度.(2)明确划分中央和省的义务教育财政补助责任,按照财政职能在政府间划分的一般原则,划分各级政府的财权事权。中西部省份义务教育基建支出可以采用中央、省和县三级分担的形式,等办学条件明显改善后中央逐步退出。(3)中央和省份应进一步加大对部分贫困县的一般性转移支付力度,至少确保这些县有财政能力满足包括义务教育在内的公共服务最基本的财政支出需求。(4)通过增加地方财政预算决策的透明度,建立“以提供良好地方公共服务”为核心的政绩考核指标体系,促使地方政府转变财政职能,调整支出结构,进而确保地方财政支出的重点不偏离辖区居民最基本的公共需求。
3.2 推进县级地方公共财政建设
县级是农村义务教育投入的重要力量,今后为了有效发挥县级支持农村义务教育的作用,需要着力推进县级地方公共财政建设,为强化农村义务教育投入创造条件。首先加快乡镇财政体制创新,通过乡镇财政体制创新,可以达到乡级资金向县级集中,而事权有可能下移的双赢境况。其次稳定县级财政收入,县级政府应对其所有的实际收入采取集中管理,并与政府财政收入相一致,不能让部门分散管理、自收自支,保证现有财政收入的稳定和完整。另外在国家政策允许范围内积极开辟财源,在县域内设立“保税区”,让出部分税利,“欲取之,必先予之”,从而达到招商引资的目的。再者规范县级公共支出,按照市场经济要求确定支出范围,有进有退,为强化农村义务教育投入创造条件。
参考文献:
[1]高如峰:中国农村义务教育财政体制的实证分析. [J].《教育研究》. 2004年第5期;
[2] 贾康.白景明:县乡财政解困和财政体制创新.[J].《经贸研究》. 2002年第2期;
[3] 马海涛.李剑:我国财政义务教育支现状及原因分析.《财政研究》.2004年第4期;
[4]张涛:浅析农村义务教育财政体制的变革与发展. [J].《农村教育》.2003第6期;
[5] 马国贤:中国义务教育资金转移支付制度研究. [J].《财经研究》.2002年第6期;
[6] 张学敏:我国义务教育经费投入体制的变迁.[J].《教育科学》.2003年第8期
[7] 邱小健:我国农村义务教育财政体制的现状、问题与对策.[J].《热点研究》. 2009(11)
【关键词】农村义务教育;公共产品;财政体制
中图分类号:G467 文献标识码:A 文章编号:1009-8283(2010)09-0229-02
1 农村义务教育的基本属性与提供主体
1.1 农村义务教育是一种特殊的准公共产品
根据公共产品的理论,我们把由政府提供,具有“非排他性”与“非竞争性”的产品称之为公共产品,与之相对应的通过市场渠道提供,具有“排他性”与“竞争性”的产品称为私人产品。但现实中还有介于两者之间的产品——混合产品:既可由政府来提供,也可由市场来供给;公共产品属性非常明显,私人产品属性虽存在但不明显的混合产品称之为准公共产品。国内外普遍认为义务教育是一种准公共产品,既可以由国家政府提供,也可以有市场来提供。我国义务教育集中在小学和初中,所需成本远远低于中等和高等教育,对基础教育的基础设施所进行的投资可视为沉淀成本,增加一个儿童的可变成本相对较低,因此义务教育(法定实施的一定年限的基础教育)就具有消费上的非竞争性;同时排除某些适龄儿童参与分享所付出的成本(尤其是机会成本)太大,连义务教育也会名不符实,所以义务教育又具有消费的非排他性。但是义务教育作为某一阶段的教育,除了具有前者的纯粹公共产品属性,同时也具有很强的私人产品属性。因为义务教育,总是由一定的教育机构来实施,它们不管是公立的还是私立的,都会因办学历史不同、地理区位不同、经营理念、能力和教师水平的差异而导致学校教学质量等多方面不同,好的学校出现拥挤,差的学校留待另类。故而一定时期的义务教育制度不可能避免义务教育的竞争和排他现象的出现,也就是说我们可以将义务教育视为准公共产品。
农村义务教育不仅是一种准公共产品,而且是一种特殊的公共产品。其特殊性在于消费者经常低估义务教育较高的实际效益,义务教育被当作是一种效用并不显著的可有可无的消费品。农村义务教育的效用评价低于实际效用时,农村义务教育的需求将降低,市场提供将更低于实际需求,低于资源配置的最佳水平。显然这种资源配置方式是无效率的,如农村小学、中学的入学率相对于城市显得较低,而辍学、文盲的比例则相对较高。另外农村义务教育具有整体收益与局部收益的双重外部性,农村义务教育使当地农村居民获益的同时,也会给全社会带来巨大的收益因此,政府有必要对农村义务教育进行干预。
1.2 农村义务教育的政府主体提供
市场价格不能反映公共产品的外部收益与外部成本,在消费存在正外部性时,人们往往隐藏自己对产品的真实偏好,出现“搭便车”的现象,这一点在义务教育上也有所体现。消费者在消费农村义务教育这种公共产品时,无法通过交易的方式把外溢效应内在化,或者组织这种交换(市场)的交易成本太高,导致农村义务教育提供者从其经济行为中产生的私人成本与社会成本、私人收益与社会收益无法对应相等,从而导致义务教育供给不足,达不到完全竞争市场所产生的帕累托效率状态,存在市场失灵。所以农村义务教育的公共产品属性要求义务教育的提供不能完全依靠市场来解决。
根据政府与市场的关系,政府的职能是解决那些“市场不能解决或解决不好”的。农村义务教育,必须以政府为主体、市场相结合的办法来提供。虽然由于市场失灵,义务教育不可完全通过市场向社会提供,但也不能认为完全通过政府提供是最好的,政府失灵同样存在。我们既要相信政府在义务教育投入上的责任和作用,也不能忽视政府提供中存在的问题,在传统的政府投入体制下引入竞争机制,打破公共产品生产和供给的垄断格局,在政府和市场之间寻找二者的相互补充。
2 我国农村义务教育财政支出状况分析
2.1 义务教育财政支出总量不足
近年来,财政性教育经费占GDP的比例虽然连续几年增长,2004年为2.79%,2005年为2.82%,2006年虽接近3%了,但离发展中国家上世纪九十年代末“4%”的目标仍相距甚远。我国义务教育经费总投入和各级政府义务教育经费投入以较快速度增长,但与巨大的农村义务教育经费需求相比,投入供给总量仍然严重不足。具体表现为如下方面:农村学校办学条件差、拖欠教师工资,农村办学的基本条件难以保障等。农村义务教育经费来源变得越来越窄,仅剩上级转移支付、财政拨款、学杂费这三条资金来源渠道。如果其中一条渠道的资金不到位,农村义务教育的正常运转将受到严重影响。当今,我国实行“分级管理,以县为主”的教育财政体制,可是,现在许多县级政府仅仅维持“吃饭财政”的水平,只好陷入“巧妇难为无米之炊”的困境。如果上级政府不能加大拨款力度,那么农村义务教育办学基本条件难以保障。
2.2 义务教育财政支出结构失衡——教育财政纵向失衡
就农村义务教育而言,我国教育财政纵向失衡严重,有能力承担的省级及以上政府没有应尽其责任,而无能为力的县级及以下政府心有余而力不足。从教育支出的绝对数来看,不管是中央财政,还是地方财政支出都逐年增加。地方的增长速度比中央的增长速度慢,却承担了全国教育经费的绝大部分。分税制改革以来,税基宽泛、具有流动性和分配效应的税种归中央政府,其他小税种归地方,因此地方政府的财政收入大大少于中央政府。但是在事权分配上,地方政府成为公共品的主要提供者。
税费改革前,财力脆弱的乡村负担了义务教育总投入的绝大部分,乡村财政不堪重负,最后结果只好转嫁到农民身上,乡村债务高筑,财政风险加大。税费改革后,农村义务教育的重担只是从乡镇政府转移到县级政府,省级和中央政府丝毫没有改变。在我国分级办学之下,义务教育存在明显的纵向失衡,义务教育阶段的投资责任,大部分给了财政薄弱的底层地方政府。在上级政府转移支付不足的情况下,为了满足需求,县乡政府还是将负担转交给了更为弱势的农民,从而导致人民教育农民办。
2.3 义务教育财政支出结构失衡——教育财政横向失衡
我国农村义务教育地区投入差异大, “以县为主”的体制并不能从根本上消除地区之间农村义务教育财政投入的差距。我国地区经济发展形成东、中、西梯度式的不平衡状态,地区之间的教育投入水平也随之相差悬殊,尤其是东部和西部的差距更加明显,如广东、江苏属于我国经济发达地区,财力较为雄厚,教育经费投入相对较多;而贵州位于我国的西部,属于经济落后地区,受经济制约其教育经费投入很少。2001年东部农村小学生均预算内教育经费比中部高48.73%,比西部高16.18%,2005年东部比中部高44.68%,比西部高39.11%。 3 农村义务教育支出的政策建议
在现代经济下,必须重视和强化教育投入,缓解农村义务教育经费紧张的具体措施主要包括:进行教育财政支出体制改革,明确各级政府在农村义务教育上的责任;建立科学的农村义务教育财政转移支付制度,最后着力推进县级地方公共财政建设,促进农村义务教育健康发展。
3.1 改革农村义务教育财政支出体制
农村义务教育属于公共产品,中央政府必须代表整个社会利益,通过财政分配手段,减少区域差异,提供大致均等化的教育产品与服务。在坚持适度义务教育财政分权这一改革大前提下:(1)明确县是义务教育事权与支出责任主体,我国绝大多数省均推行了“省直管县、乡镇财政县管”的财政体制改革,这样地市和乡镇财政职能进一步弱化,已经不适合再承担义务教育支出和筹资责任。要转移义务教育投入负担主体,将投入主体的重心上移,加快中央和高一级地方政府的投入速度.(2)明确划分中央和省的义务教育财政补助责任,按照财政职能在政府间划分的一般原则,划分各级政府的财权事权。中西部省份义务教育基建支出可以采用中央、省和县三级分担的形式,等办学条件明显改善后中央逐步退出。(3)中央和省份应进一步加大对部分贫困县的一般性转移支付力度,至少确保这些县有财政能力满足包括义务教育在内的公共服务最基本的财政支出需求。(4)通过增加地方财政预算决策的透明度,建立“以提供良好地方公共服务”为核心的政绩考核指标体系,促使地方政府转变财政职能,调整支出结构,进而确保地方财政支出的重点不偏离辖区居民最基本的公共需求。
3.2 推进县级地方公共财政建设
县级是农村义务教育投入的重要力量,今后为了有效发挥县级支持农村义务教育的作用,需要着力推进县级地方公共财政建设,为强化农村义务教育投入创造条件。首先加快乡镇财政体制创新,通过乡镇财政体制创新,可以达到乡级资金向县级集中,而事权有可能下移的双赢境况。其次稳定县级财政收入,县级政府应对其所有的实际收入采取集中管理,并与政府财政收入相一致,不能让部门分散管理、自收自支,保证现有财政收入的稳定和完整。另外在国家政策允许范围内积极开辟财源,在县域内设立“保税区”,让出部分税利,“欲取之,必先予之”,从而达到招商引资的目的。再者规范县级公共支出,按照市场经济要求确定支出范围,有进有退,为强化农村义务教育投入创造条件。
参考文献:
[1]高如峰:中国农村义务教育财政体制的实证分析. [J].《教育研究》. 2004年第5期;
[2] 贾康.白景明:县乡财政解困和财政体制创新.[J].《经贸研究》. 2002年第2期;
[3] 马海涛.李剑:我国财政义务教育支现状及原因分析.《财政研究》.2004年第4期;
[4]张涛:浅析农村义务教育财政体制的变革与发展. [J].《农村教育》.2003第6期;
[5] 马国贤:中国义务教育资金转移支付制度研究. [J].《财经研究》.2002年第6期;
[6] 张学敏:我国义务教育经费投入体制的变迁.[J].《教育科学》.2003年第8期
[7] 邱小健:我国农村义务教育财政体制的现状、问题与对策.[J].《热点研究》. 2009(11)