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提要：本文通过论述环境法律关系的主体职能，凸显政府在环境治理中的主导地位，提出当前环境保护问题政府职能缺失的问题及对策。
关键词：环境法 环境法律关系 政府主体职能
作者简介：张珣，复旦大学法律硕士，汕头市仲裁委员会。
中图分类号：D630 文献标识码：A 文章编号：1009-0592(2011)10-144-02
一、在环境法律关系中，政府导向地位昭然若著
环境法作为一门新兴的法律学科，作为人类社会保护环境方面最重要的部门法，其调整对象一直有争论。一种观点，认为环境法只调整人与人之间的关系；一种观点认为环境法不仅要调整人与人的关系还有调整人与自然的关系。从系统论视角看，环境法应当兼顾人类社会利益与自然利益，并且政府在调整人与自然关系中发挥着极为重要的作用。环境法属于经济法的范畴，作为公法，系政府为履行环境治理职能，实现环境保护的公共管理目标的重要手段。除政府首当其冲外，其他一切不特定主体，均是环境法作为经济法范畴的主体。随着现代公共行政管理趋向社会化，政府的管理职能也部分逐步让渡于社会。政府作为公共资源权益代言人的角色日渐式微，这也是政府公共行政管理手段现代化的必然。在此时代背景下，中国环境法制也应从政府主导型迈向公众参与型的轨道，但这并不意味政府著退出环境法律关系，相反在此过程中，政府的导向地位更加强化。从传统民事法律关系视角考量，透视平等主体自身权益保护问题(更多的是侵权法律责任)，其背后折射的仍是政府对环境保护职能确实所致。即使英美法中尚没由“行政诉讼”概念，即使政府行为对全体私权实施侵害，其救济手段仍是政府作为民事被告对簿公堂。以此思路，环境污染侵权民事纠纷，以政府作为公益诉讼的被告值得关注和重视。也就是说政府作为公共利益的维护者，在个体利益的驱动下未能履行其法定职责，对环境造成严重危害，甚至政府的一些规划、计划政策只注重经济利益忽略环境价值时就可以将其列为公益诉讼的被告。在我国行政诉讼领域，出于对政府行为的警惕而进行的法律制度设计，使政府可能因为具体行政行为侵害环境法律关系而成为被告。从这种意义上说，环境法作为经济法范畴是政府为积极履行管治环境公共职能的制度安排，即使“行政不作为”的制度设计，从立法目的上也是与环境法作为政府积极履行管理职能同出一辙。刑事领域中，我国刑法已将环境保护问题提升至以刑治理环保的层面，其中犯罪主体既是实施了破坏环境犯罪行为的市场主体，也包括因履行管理职能不力的政府官员。不言而论，纵观刑事、民事、行政领域，在环境法律关系中，政府的主导地位昭然若著。
二、政府作为环境法律关系主体职能缺失的体现
当前，政府在环境法律关系中主体职能缺失主要体现在：
（一）政府治理环境的公共管理职能在片面追求快速的地方经济增长的矛盾，导致职能缺失
我国于1989年制订《环境保护法》，至今已经形成以环境法为龙头的法律十几部，行政法规近五十部，此外尚有超过一千个的规章，加上我国加入的国际条约。可以这么说，我国目前已经基本初具环境治理的立法框架，为政府履行管治环境提供了充分的法律准备、手段和措施。问题在于传统“农耕社会”向工业时代转变，受劳动力结构、产业结构、增长方式等制约，经济增长是以付出高能耗为成本，以环境资源换取经济总量。绿色GDP的概念仍停留在倡导式的政治口号上。在经济总量增长和的管治能力考核的双重压力下，驱使地方政府自觉或者不自觉地以牺牲环境资源为代价，片面追求所谓高增长，其本质上仍是政治利益驱动。在现行官员问责和政治利益驱动的较量中，更多地方官员毫不犹豫地选择后者。政府客观的环境保护职能无从谈及。
（二）在民事法律关系层面，现行的民事救济措施实质上掩盖了政府的职能缺失
原告(通常是集体原告)以被告（通常是工矿企业）污染排放侵权为由的诉讼纠纷发生的源头是政府对排污企业排污规划、审批、监管的不力。政府同时作为环境公共资源唯一的代言人，同时又是环境公共资源唯一的监管人，理应作为第一顺序侵害人提起公益诉讼。但司法实践中，此类个案少之又少。现实生活中，对排污侵害企业往往千夫所指，但从舆论媒体甚至司法机关，鲜有对政府监管职能提出逅病。即使政府介入，职能不能也是摆出一付贼喊抓贼的姿态。
（三）环境事故中存在刑不及官的现象
紫金矿业事故发生后，其处理结果在众目睽睽之下，九百多万元的罚单让各界大失所望，更滑稽的是开出罚单的反而是证监会。于是，紫金矿业在快速埋单后道然上场。环境污染事故中的“买刑”现象，说明我们的媒体，我们的司法机关，在对待身后成本透支的问题上，表现出颓废和令人心寒的冷漠。
三、在环境法律关系中政府强化主体职能的对策
人与自认和谐相处是科学发展观问题中应有之义，十二五规划把转变经济增长模式作为重要工作主题，治国先治党，治党先治官已成为新时期加强政党建设向全国人民的一项政治承诺。在对待环境保护问题上，需要的一部新的法律，一个权力更大，层次更高的行政机关或者司法机关，需要的是更大的勇气，更大的政治良心。亚当斯密说过，人的贪念是经济发展的不竭动力。成本——利润，作为企业的生命线，制度、法律在私利者面前显得苍白无力，从理论上说把环境责任强加于市场主体无异于与虎谋皮，甚至地方政府出于利益驱动与污染企业为虎作张。现行的法律法规乃至国际条约已经为政府、司法机关履行环境保护职能。提供了足够的法律支撑。从媒体到国家环保总局到地方各级环保部门官方网站都提供了充分的民意表达机会、举报平台，但无论是先行立法还是监督措施，主要仍剑指企业。另一方面，环保问题也远非设立“环境审判庭”或将政府环境职能部门垂直管理所能解决。司法地方化、制度割据化作为一个正视的不争现实，不应过分理想化于体制上的创新去寻求解脱，制度于体制层面的差异呈不同截面上的差异。更何况制度上的问题应该从其深源性探求，而非制度本身的问题。环保问题既作为一个经济问题，又作为一个法律问题，无论按投入产生论抑或权利义务论，其责任主体在于政府。
政府环境关注的根源在于环境的公共性，其依据视政府的公信力，其保障是政府的执法力及其约束力。环保问题的病根不在于“市场失灵”而在于“政府在失灵”。未来的法律立、改、废中体现“政府环境责任”这一理念，在司法实践中应贯彻“政府第一责任主体”的理念，在责任倒查中应以政府部门责任人为终极目标。
与环境责任相对应的是环境激励机制。责、权、利相统一，就是按公平原则的具体分解。政府的唯一合法性决定了政府在治理环境问题尚缺乏竞争机制导入的合法基础，决定了政府环境责任的履行的源动力上能来自政治良心、责任承担和必要的激励机制，也决定了对政府乃至官员问责实行一票否决制的同时政府环境奖励机制必须齐头并进。在对政府官员进行环境责任考核，引进奖励机制与责任追究应相得益彰。只有当修建污水处理系统与修建道路一样对地方政府有吸引力的时候，只有但希望节能减排与招商引资一样成为政府官员政绩考核机制的时候，环境治理问题才能成为地方政府源源不断的动力。
“人民教育人民办”，这已经是被实践反复证明又再证明的十分错误的舆论。按照此逻辑“谁污染谁治理”的原则，责能部门的存在似乎已经没有必要。作为发展中国家通过产业承接同时也是污染源承接来完成跨越式发展。环境资源似乎是无法回避的矛盾。科学发展观正是揭示了这一内在矛盾的科学决策。实现可持续发展、需要建立一个良化政府、责任政府、激励政府。
参考文献：
[1]刘建辉．论环境法的价值．河北法学．2003(2)．
[2]汪劲．环境法的理念与价值追求．北京：法律出版社．2000．
关键词：环境法 环境法律关系 政府主体职能
作者简介：张珣，复旦大学法律硕士，汕头市仲裁委员会。
中图分类号：D630 文献标识码：A 文章编号：1009-0592(2011)10-144-02
一、在环境法律关系中，政府导向地位昭然若著
环境法作为一门新兴的法律学科，作为人类社会保护环境方面最重要的部门法，其调整对象一直有争论。一种观点，认为环境法只调整人与人之间的关系；一种观点认为环境法不仅要调整人与人的关系还有调整人与自然的关系。从系统论视角看，环境法应当兼顾人类社会利益与自然利益，并且政府在调整人与自然关系中发挥着极为重要的作用。环境法属于经济法的范畴，作为公法，系政府为履行环境治理职能，实现环境保护的公共管理目标的重要手段。除政府首当其冲外，其他一切不特定主体，均是环境法作为经济法范畴的主体。随着现代公共行政管理趋向社会化，政府的管理职能也部分逐步让渡于社会。政府作为公共资源权益代言人的角色日渐式微，这也是政府公共行政管理手段现代化的必然。在此时代背景下，中国环境法制也应从政府主导型迈向公众参与型的轨道，但这并不意味政府著退出环境法律关系，相反在此过程中，政府的导向地位更加强化。从传统民事法律关系视角考量，透视平等主体自身权益保护问题(更多的是侵权法律责任)，其背后折射的仍是政府对环境保护职能确实所致。即使英美法中尚没由“行政诉讼”概念，即使政府行为对全体私权实施侵害，其救济手段仍是政府作为民事被告对簿公堂。以此思路，环境污染侵权民事纠纷，以政府作为公益诉讼的被告值得关注和重视。也就是说政府作为公共利益的维护者，在个体利益的驱动下未能履行其法定职责，对环境造成严重危害，甚至政府的一些规划、计划政策只注重经济利益忽略环境价值时就可以将其列为公益诉讼的被告。在我国行政诉讼领域，出于对政府行为的警惕而进行的法律制度设计，使政府可能因为具体行政行为侵害环境法律关系而成为被告。从这种意义上说，环境法作为经济法范畴是政府为积极履行管治环境公共职能的制度安排，即使“行政不作为”的制度设计，从立法目的上也是与环境法作为政府积极履行管理职能同出一辙。刑事领域中，我国刑法已将环境保护问题提升至以刑治理环保的层面，其中犯罪主体既是实施了破坏环境犯罪行为的市场主体，也包括因履行管理职能不力的政府官员。不言而论，纵观刑事、民事、行政领域，在环境法律关系中，政府的主导地位昭然若著。
二、政府作为环境法律关系主体职能缺失的体现
当前，政府在环境法律关系中主体职能缺失主要体现在：
（一）政府治理环境的公共管理职能在片面追求快速的地方经济增长的矛盾，导致职能缺失
我国于1989年制订《环境保护法》，至今已经形成以环境法为龙头的法律十几部，行政法规近五十部，此外尚有超过一千个的规章，加上我国加入的国际条约。可以这么说，我国目前已经基本初具环境治理的立法框架，为政府履行管治环境提供了充分的法律准备、手段和措施。问题在于传统“农耕社会”向工业时代转变，受劳动力结构、产业结构、增长方式等制约，经济增长是以付出高能耗为成本，以环境资源换取经济总量。绿色GDP的概念仍停留在倡导式的政治口号上。在经济总量增长和的管治能力考核的双重压力下，驱使地方政府自觉或者不自觉地以牺牲环境资源为代价，片面追求所谓高增长，其本质上仍是政治利益驱动。在现行官员问责和政治利益驱动的较量中，更多地方官员毫不犹豫地选择后者。政府客观的环境保护职能无从谈及。
（二）在民事法律关系层面，现行的民事救济措施实质上掩盖了政府的职能缺失
原告(通常是集体原告)以被告（通常是工矿企业）污染排放侵权为由的诉讼纠纷发生的源头是政府对排污企业排污规划、审批、监管的不力。政府同时作为环境公共资源唯一的代言人，同时又是环境公共资源唯一的监管人，理应作为第一顺序侵害人提起公益诉讼。但司法实践中，此类个案少之又少。现实生活中，对排污侵害企业往往千夫所指，但从舆论媒体甚至司法机关，鲜有对政府监管职能提出逅病。即使政府介入，职能不能也是摆出一付贼喊抓贼的姿态。
（三）环境事故中存在刑不及官的现象
紫金矿业事故发生后，其处理结果在众目睽睽之下，九百多万元的罚单让各界大失所望，更滑稽的是开出罚单的反而是证监会。于是，紫金矿业在快速埋单后道然上场。环境污染事故中的“买刑”现象，说明我们的媒体，我们的司法机关，在对待身后成本透支的问题上，表现出颓废和令人心寒的冷漠。
三、在环境法律关系中政府强化主体职能的对策
人与自认和谐相处是科学发展观问题中应有之义，十二五规划把转变经济增长模式作为重要工作主题，治国先治党，治党先治官已成为新时期加强政党建设向全国人民的一项政治承诺。在对待环境保护问题上，需要的一部新的法律，一个权力更大，层次更高的行政机关或者司法机关，需要的是更大的勇气，更大的政治良心。亚当斯密说过，人的贪念是经济发展的不竭动力。成本——利润，作为企业的生命线，制度、法律在私利者面前显得苍白无力，从理论上说把环境责任强加于市场主体无异于与虎谋皮，甚至地方政府出于利益驱动与污染企业为虎作张。现行的法律法规乃至国际条约已经为政府、司法机关履行环境保护职能。提供了足够的法律支撑。从媒体到国家环保总局到地方各级环保部门官方网站都提供了充分的民意表达机会、举报平台，但无论是先行立法还是监督措施，主要仍剑指企业。另一方面，环保问题也远非设立“环境审判庭”或将政府环境职能部门垂直管理所能解决。司法地方化、制度割据化作为一个正视的不争现实，不应过分理想化于体制上的创新去寻求解脱，制度于体制层面的差异呈不同截面上的差异。更何况制度上的问题应该从其深源性探求，而非制度本身的问题。环保问题既作为一个经济问题，又作为一个法律问题，无论按投入产生论抑或权利义务论，其责任主体在于政府。
政府环境关注的根源在于环境的公共性，其依据视政府的公信力，其保障是政府的执法力及其约束力。环保问题的病根不在于“市场失灵”而在于“政府在失灵”。未来的法律立、改、废中体现“政府环境责任”这一理念，在司法实践中应贯彻“政府第一责任主体”的理念，在责任倒查中应以政府部门责任人为终极目标。
与环境责任相对应的是环境激励机制。责、权、利相统一，就是按公平原则的具体分解。政府的唯一合法性决定了政府在治理环境问题尚缺乏竞争机制导入的合法基础，决定了政府环境责任的履行的源动力上能来自政治良心、责任承担和必要的激励机制，也决定了对政府乃至官员问责实行一票否决制的同时政府环境奖励机制必须齐头并进。在对政府官员进行环境责任考核，引进奖励机制与责任追究应相得益彰。只有当修建污水处理系统与修建道路一样对地方政府有吸引力的时候，只有但希望节能减排与招商引资一样成为政府官员政绩考核机制的时候，环境治理问题才能成为地方政府源源不断的动力。
“人民教育人民办”，这已经是被实践反复证明又再证明的十分错误的舆论。按照此逻辑“谁污染谁治理”的原则，责能部门的存在似乎已经没有必要。作为发展中国家通过产业承接同时也是污染源承接来完成跨越式发展。环境资源似乎是无法回避的矛盾。科学发展观正是揭示了这一内在矛盾的科学决策。实现可持续发展、需要建立一个良化政府、责任政府、激励政府。
参考文献：
[1]刘建辉．论环境法的价值．河北法学．2003(2)．
[2]汪劲．环境法的理念与价值追求．北京：法律出版社．2000．