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百年大计，教育为本。教育是民族振兴、社会进步的基石，是提高国民素质、促进人的全面发展的根本途径，寄托着亿万家庭对美好生活的期盼。[1]我国80%以上的人口生活在农村，农村教育可以说是农村社会发展与进步、乡土文化传承与更新、人口素质提升的关键性问题。党和国家历来重视农村教育的投入与发展。20世纪90年代以来，国家为了实现和巩固普及九年义务教育的目标，投入巨资发展农村教育事业，兴建、维修、加固农村校舍，基本实现了“一村一校”的办学格局，[2]使农村孩子不出村便能接受正规的学校教育，保证了农村孩子有学上、有书读，是我国教育发展史上的一大壮举。然而，伴随着“普九”目标的基本实现，“一村一校”的办学格局随之被打破，我国启动了新一轮的学校布局调整工作。在新一轮学校布局调整的过程中，农村学校面临着“撤点并校”、重新整合教育资源的问题，那么哪些学校需要撤，撤并的标准是什么，背后反映的问题是什么？这一系列问题都需要有明确的认识。
一、农村学校布局调整的动因
所谓农村学校布局调整，是指在农村有限的人力、财力、物力资源条件下，为了更好地集中利用以上诸种资源，满足农村教育发展的需要，撤点并校，优化资源配置，提高教学效率的举措。农村学校布局调整主要有以下几个方面的原因。
1.投资管理体制的变革
2000年以前，农村义务教育的投资管理主要是以乡镇为主，农村教育经费的来源主要有三大块：教育费附加、教育集资和乡镇财政拨款。而实际上，由于乡镇财政状况普遍很不乐观，拖欠教师工资的现象比比皆是，因此农村教育经费的来源主要靠农村的教育集资。而在税费改革后，随着农业税的废除，农村教育集资也就自然废止，农村教育经费随之紧张起来。2005年12月国务院印发了《关于深化农村义务教育经费保障机制改革的通知》，即“新机制”。“新机制”明确免除了农村学生的教科书费用，资金由中央财政承担；免除学杂费和提高农村义务教育阶段中小学公用经费保障水平的所需资金；西部地区，由中央和地方按照8∶2比例分担，中部地区，中央和地方按照6∶4比例分担；补助寄宿生生活费资金由地方承担，也就是“两免一补”政策。随着“新机制”的实施，农村教育“以县为主”的投资和保障机制随之确立，为广大农村教育的发展提供了新的机遇，同时也带来了新的挑战。“以县为主”后，乡镇一级的投资管理权随之被剥夺，县服务管理的战线随之被拉长，管理负担随之加重；另一方面，县级财政很难照顾到“一村一校”办学格局的现实，特别是一些贫困县往往是吃财政。对于任何一所学校而言，如果搞“平均主义”则没有实质的意义与价值；如果重点发展某些学校，则会制度性地造成义务教育的不均衡发展。在此背景下，不得不考虑对农村学校进行布局调整，优化教育资源配置，提高办事效率，达到义务教育均衡发展的目的。
2.教育公平的应然之求
党的十七大报告中明确指出：“办好人民满意的教育。”人民满意的教育应当是一种资源充分供给、公平和优质的教育。[3]教育公平问题是国家基本教育政策问题。教育公平包括起点公平、过程公平和结果公平。长期以来，我国农村孩子享受不到基本的国民待遇，没有机会和条件接受优质的教育，严重违背了我国的教育政策，是对教育公平的严重亵渎。2010年7月颁布的《国家中长期教育改革和发展规划纲要2010-2020年》（以下简称《规划纲要》）明确指出：教育公平的关键是机会公平，基本要求是保障公民依法享有受教育的权利，重点是促进义务教育均衡发展和扶持困难群体，根本措施是合理配置教育资源，向农村地区、边远贫苦地区和民族地区倾斜，加快缩小教育差距。[4]为此，在全国范围内，有步骤、有计划地进行学校布局调整，实现教育资源的合理配置，特别是推进农村义务教育的均衡发展，让农村的孩子也能够接受优质的义务教育，将是未来一段时间内党和国家政府农村教育工作的重点。农村学校布局调整问题是事关义务教育均衡发展的重大问题，长期以来，农村教育的发展不仅滞后于城市教育的发展，而且在地区上也差异巨大。据有关专家调查发现，省域内义务教育的均衡程度甚至低于省际的均衡程度。义务教育是国家法定的强制性的适龄儿童都必须接受的教育，要确实保障受教育者平等地接受优质的基础性、保障性教育。进行农村学校布局调整，首先在县域内实现教育资源的优化配置，缩小差距，争取使每一个农村孩子都能接受优质的基础教育，是落实《规划纲要》之精神所在，也是各级党和政府、广大的教育工作者义不容辞的责任。
3.适龄儿童的锐减
随着20世纪70年代以来计划生育政策的推行，到了2000年左右，农村适龄儿童锐减，有的村庄一个年级仅仅有3～5名学生。随着适龄儿童的锐减，有的农村学校甚至出现了“空壳现象”，“空壳现象”是对农村教育资源的极大浪费。适龄儿童的锐减，使教师的工作量也同时锐减，一部分教师出现了“待课”现象，教师收入也受到影响。因此，面对生源减少的客观事实，不得不进行学校布局调整。
4.对高质量基础教育的追逐
基础教育特别是义务教育是国民教育体系中最重要、最基础的一环，是教育公平的起点。随着经济和社会的发展，广大农村人口素质、生活水平的提高，人们对下一代子女的教育问题日益关注。然而，农村教师水平参差不齐、教学设施严重落后、教学质量的低下等问题，使他们不得不考虑择校——将孩子送到城里的优质学校接受高质量的基础教育。由此一来，会带来农村家庭负担加重、孩子远离父母是否适应、城市学校班级容量不断扩大、整体教育质量下降等一系列的复杂问题。与其如此恶性循环，不如让农村的孩子在当地接受高质量的基础教育，因此需要整合教育资源，学校进行布局调整，提高教育教学质量，满足广大农村孩子接受优质基础教育的需要。
二、农村学校布局调整的底线与标准
农村学校布局调整是一个复杂的、全局性的、系统性的工程。农村教育的量大面广、点多线长是我们面临的最大实际问题。同时农村学校布局调整又是一个牵一发而动全身的全局性问题，必须有统筹全局的考量。农村学校布局调整的过程中，必须充分考虑我国农村地理、地貌和交通状况以及农村教育价值及文化需求，不可采取简单的“一刀切”原则，而应该采取“差异、多元”的标准原则，以满足和促进学生发展为农村学校布局调整的底线。
1.农村学校布局调整应以学生发展为本位
农村学校布局调整的最初动力是国家投资办学管理体制的变革，目的是为了整合有限的教育资源，促进农村教育的均衡发展，满足学生接受优质教育的需求。因此农村学校布局调整的最终指向是学生，应该以学生发展为本位。学生发展不仅包括教学质量的提升，更应该考虑到学生的身心健康与未来发展的潜力。教育绝不是急功近利的短期工程，它对人才的培养与影响是终生的。站在学生的立场上，充分考虑到学生的身心发展与需要，我们才会在布局调整的过程中避免只看眼前利益、不能可持续发展的行为。
2.农村学校布局调整应尊重教育规律
农村学校与农村社区是紧密结合在一起的，可以说农村学校的存在与发展对传承乡土文明、发展农村特色文化有着至关重要的作用，农村学校是农村文化的“集散地”，通过学校，会广泛播下农村文明的种子。学校文化为学校教育功能的发挥起着桥梁和纽带的作用，特别是在传承农村特色文化、培养农村孩子的乡土认同感等文化根基方面作用巨大。农村学校布局调整后，有的农村特色就可能面临着消失的危险，同时也会对教育的育人功能造成不利的影响。一个学校如果缺乏与之相紧密关联的文化根基，那么其培养出来的学生亦没有强烈的文化归属与文化认同感。
3.农村学校布局调整应“标准多元”
目前各地在布局调整过程中为了追求规模效益，贪图政绩工程，在布局调整上犯了盲目的“一刀切”、标准单一的错误。学校布局调整的本质是利益调整，学校撤并标准是布局调整政策的核心要素。合理的学校撤并标准有助于整合社会各方利益，促进教育有序发展；反之，不合理的学校撤并标准必将激化社会矛盾，阻碍教育健康发展。[5]由于我国幅员辽阔，地形地貌复杂，在布局调整上很难有一个统一的标准，各地在布局调整的过程中应该结合当地的实际，综合考虑，避免简单把“学校规模”“服务人口”“服务半径”视为学校撤并的核心指标，更应该从教育的人文价值上考虑学校的办学历史、教育质量、设施状况、学生的上学距离、上学时间、交通便利度、区域文化及民族融合等因素。农村学校布局调整是一个系统过程，标准单一的学校布局调整，非但起不到整合教育资源、促进教育发展的目的，反而会带来一些地方的、民族的紧张与冲突，影响到国家的安定与繁荣，对教育的发展也会起到相反的作用，使农村教育、农村社会变得更加凋敝。
4.农村学校布局调整应以“办人民满意的教育”为终极目标
党的十七大提出：“办好人民满意的教育”。“办人民满意的教育”意味着要扩大教育资源供给，保障人民群众“学有所教”，同时保障教育公平；在满足资源供给和教育公平的基础之上，提高教育质量，使受教育者学有所获，学有所用。[6]农村学校布局调整是“办人民满意的教育”的应然之义。长期以来农村教育的滞后，农村孩子无法获得和城市孩子一样优质教育的现实，必须促使我们努力提高农村教育教学质量，办让老百姓满意的优质教育。农村学校布局调整应该始终以“要办好人民满意的教育”为终极目标，有计划、有步骤地进行。
三、反思
1.利益本位到教育本位
农村学校布局调整，本质上是利益整合的过程。布局结构调整从经济学上讲，就是要实现资源的最优化配置，以最少的投资获得最大的收益。然而，当涉及学校布局调整，特别是农村学校布局调整，利益本位应该让渡于教育本位。农村学校的文化传承与承载功能，农村学校的辐射与影响功能，特别是低年级孩子在布局调整后面临的上学远、安全心理调适等问题，都必须在布局调整中涉及，而不应该以利益本位优先。
2.中央政府、地方政府充满了利益博弈
2001年《国务院关于基础教育改革与发展的决定》指出：“按照小学就近入学、初中相对集中、优化教育资源配置的原则，合理规划和调整学校布局。农村小学和教学点要在方便学生就近入学的前提下适当合并”。2006年教育部发布《关于实事求是地做好农村中小学布局调整工作的通知》中提出：“为防止在中小学布局调整过程中出现新的学生失学、辍学和上学难问题，要求各地教育行政部门在保证学生就近入学的前提下进行农村中小学布局调整，在交通不便的地区仍须保留必要的小学和教学点”。2009年教育部颁布《关于当前加强中小学管理规范办学行为的指导意见》，再次强调“合理规划学校布局。避免简单撤点并校。撤点并校要十分慎重，坚持一切从实际出发，防止‘一刀切’和‘一哄而起’”。然而，尽管国务院和教育部三令五申，在学校布局调整的过程中，仍然出现了很多“一刀切”和“一哄而起”的盲目短视行为。这一现象反映了落后地方的政府特别是县级政府教育投资的经济压力，而不得不把经济效益作为学校布局调整首要动力。如此，为了实现农村学校的合理布局与调整，中央应充分考虑到地方特别是贫困县市的经济压力，创新机制设计，为地方的教育投资提供有力的政策保障。
基金项目：本文是全国教育科学“十一五”规划2008年度立项国家重点课题“当代社会发展中的中国农村教育发展问题研究”成果之一，课题立项编号：AFA080006。
参考文献：
[1][4]国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）[Z].北京：中国法制出版社，2010:1、5.
[2]万明钢.以促进教育公平和教育均衡发展的名义——我国农村撤点并校带来的隐患[J].教育科学研究，2009（4）.
[3][6]徐志勇.公共教育的普惠性与宏观政策取向[J].中国教师,2008(3).
[5]雷万鹏.学校布局调整应回归教育本位——对学校撤并标准的实证分析[J].教育研究与实验，2010（3）.
（作者单位：北京师范大学教育学部）
（责任编辑：郭敬燕）
一、农村学校布局调整的动因
所谓农村学校布局调整，是指在农村有限的人力、财力、物力资源条件下，为了更好地集中利用以上诸种资源，满足农村教育发展的需要，撤点并校，优化资源配置，提高教学效率的举措。农村学校布局调整主要有以下几个方面的原因。
1.投资管理体制的变革
2000年以前，农村义务教育的投资管理主要是以乡镇为主，农村教育经费的来源主要有三大块：教育费附加、教育集资和乡镇财政拨款。而实际上，由于乡镇财政状况普遍很不乐观，拖欠教师工资的现象比比皆是，因此农村教育经费的来源主要靠农村的教育集资。而在税费改革后，随着农业税的废除，农村教育集资也就自然废止，农村教育经费随之紧张起来。2005年12月国务院印发了《关于深化农村义务教育经费保障机制改革的通知》，即“新机制”。“新机制”明确免除了农村学生的教科书费用，资金由中央财政承担；免除学杂费和提高农村义务教育阶段中小学公用经费保障水平的所需资金；西部地区，由中央和地方按照8∶2比例分担，中部地区，中央和地方按照6∶4比例分担；补助寄宿生生活费资金由地方承担，也就是“两免一补”政策。随着“新机制”的实施，农村教育“以县为主”的投资和保障机制随之确立，为广大农村教育的发展提供了新的机遇，同时也带来了新的挑战。“以县为主”后，乡镇一级的投资管理权随之被剥夺，县服务管理的战线随之被拉长，管理负担随之加重；另一方面，县级财政很难照顾到“一村一校”办学格局的现实，特别是一些贫困县往往是吃财政。对于任何一所学校而言，如果搞“平均主义”则没有实质的意义与价值；如果重点发展某些学校，则会制度性地造成义务教育的不均衡发展。在此背景下，不得不考虑对农村学校进行布局调整，优化教育资源配置，提高办事效率，达到义务教育均衡发展的目的。
2.教育公平的应然之求
党的十七大报告中明确指出：“办好人民满意的教育。”人民满意的教育应当是一种资源充分供给、公平和优质的教育。[3]教育公平问题是国家基本教育政策问题。教育公平包括起点公平、过程公平和结果公平。长期以来，我国农村孩子享受不到基本的国民待遇，没有机会和条件接受优质的教育，严重违背了我国的教育政策，是对教育公平的严重亵渎。2010年7月颁布的《国家中长期教育改革和发展规划纲要2010-2020年》（以下简称《规划纲要》）明确指出：教育公平的关键是机会公平，基本要求是保障公民依法享有受教育的权利，重点是促进义务教育均衡发展和扶持困难群体，根本措施是合理配置教育资源，向农村地区、边远贫苦地区和民族地区倾斜，加快缩小教育差距。[4]为此，在全国范围内，有步骤、有计划地进行学校布局调整，实现教育资源的合理配置，特别是推进农村义务教育的均衡发展，让农村的孩子也能够接受优质的义务教育，将是未来一段时间内党和国家政府农村教育工作的重点。农村学校布局调整问题是事关义务教育均衡发展的重大问题，长期以来，农村教育的发展不仅滞后于城市教育的发展，而且在地区上也差异巨大。据有关专家调查发现，省域内义务教育的均衡程度甚至低于省际的均衡程度。义务教育是国家法定的强制性的适龄儿童都必须接受的教育，要确实保障受教育者平等地接受优质的基础性、保障性教育。进行农村学校布局调整，首先在县域内实现教育资源的优化配置，缩小差距，争取使每一个农村孩子都能接受优质的基础教育，是落实《规划纲要》之精神所在，也是各级党和政府、广大的教育工作者义不容辞的责任。
3.适龄儿童的锐减
随着20世纪70年代以来计划生育政策的推行，到了2000年左右，农村适龄儿童锐减，有的村庄一个年级仅仅有3～5名学生。随着适龄儿童的锐减，有的农村学校甚至出现了“空壳现象”，“空壳现象”是对农村教育资源的极大浪费。适龄儿童的锐减，使教师的工作量也同时锐减，一部分教师出现了“待课”现象，教师收入也受到影响。因此，面对生源减少的客观事实，不得不进行学校布局调整。
4.对高质量基础教育的追逐
基础教育特别是义务教育是国民教育体系中最重要、最基础的一环，是教育公平的起点。随着经济和社会的发展，广大农村人口素质、生活水平的提高，人们对下一代子女的教育问题日益关注。然而，农村教师水平参差不齐、教学设施严重落后、教学质量的低下等问题，使他们不得不考虑择校——将孩子送到城里的优质学校接受高质量的基础教育。由此一来，会带来农村家庭负担加重、孩子远离父母是否适应、城市学校班级容量不断扩大、整体教育质量下降等一系列的复杂问题。与其如此恶性循环，不如让农村的孩子在当地接受高质量的基础教育，因此需要整合教育资源，学校进行布局调整，提高教育教学质量，满足广大农村孩子接受优质基础教育的需要。
二、农村学校布局调整的底线与标准
农村学校布局调整是一个复杂的、全局性的、系统性的工程。农村教育的量大面广、点多线长是我们面临的最大实际问题。同时农村学校布局调整又是一个牵一发而动全身的全局性问题，必须有统筹全局的考量。农村学校布局调整的过程中，必须充分考虑我国农村地理、地貌和交通状况以及农村教育价值及文化需求，不可采取简单的“一刀切”原则，而应该采取“差异、多元”的标准原则，以满足和促进学生发展为农村学校布局调整的底线。
1.农村学校布局调整应以学生发展为本位
农村学校布局调整的最初动力是国家投资办学管理体制的变革，目的是为了整合有限的教育资源，促进农村教育的均衡发展，满足学生接受优质教育的需求。因此农村学校布局调整的最终指向是学生，应该以学生发展为本位。学生发展不仅包括教学质量的提升，更应该考虑到学生的身心健康与未来发展的潜力。教育绝不是急功近利的短期工程，它对人才的培养与影响是终生的。站在学生的立场上，充分考虑到学生的身心发展与需要，我们才会在布局调整的过程中避免只看眼前利益、不能可持续发展的行为。
2.农村学校布局调整应尊重教育规律
农村学校与农村社区是紧密结合在一起的，可以说农村学校的存在与发展对传承乡土文明、发展农村特色文化有着至关重要的作用，农村学校是农村文化的“集散地”，通过学校，会广泛播下农村文明的种子。学校文化为学校教育功能的发挥起着桥梁和纽带的作用，特别是在传承农村特色文化、培养农村孩子的乡土认同感等文化根基方面作用巨大。农村学校布局调整后，有的农村特色就可能面临着消失的危险，同时也会对教育的育人功能造成不利的影响。一个学校如果缺乏与之相紧密关联的文化根基，那么其培养出来的学生亦没有强烈的文化归属与文化认同感。
3.农村学校布局调整应“标准多元”
目前各地在布局调整过程中为了追求规模效益，贪图政绩工程，在布局调整上犯了盲目的“一刀切”、标准单一的错误。学校布局调整的本质是利益调整，学校撤并标准是布局调整政策的核心要素。合理的学校撤并标准有助于整合社会各方利益，促进教育有序发展；反之，不合理的学校撤并标准必将激化社会矛盾，阻碍教育健康发展。[5]由于我国幅员辽阔，地形地貌复杂，在布局调整上很难有一个统一的标准，各地在布局调整的过程中应该结合当地的实际，综合考虑，避免简单把“学校规模”“服务人口”“服务半径”视为学校撤并的核心指标，更应该从教育的人文价值上考虑学校的办学历史、教育质量、设施状况、学生的上学距离、上学时间、交通便利度、区域文化及民族融合等因素。农村学校布局调整是一个系统过程，标准单一的学校布局调整，非但起不到整合教育资源、促进教育发展的目的，反而会带来一些地方的、民族的紧张与冲突，影响到国家的安定与繁荣，对教育的发展也会起到相反的作用，使农村教育、农村社会变得更加凋敝。
4.农村学校布局调整应以“办人民满意的教育”为终极目标
党的十七大提出：“办好人民满意的教育”。“办人民满意的教育”意味着要扩大教育资源供给，保障人民群众“学有所教”，同时保障教育公平；在满足资源供给和教育公平的基础之上，提高教育质量，使受教育者学有所获，学有所用。[6]农村学校布局调整是“办人民满意的教育”的应然之义。长期以来农村教育的滞后，农村孩子无法获得和城市孩子一样优质教育的现实，必须促使我们努力提高农村教育教学质量，办让老百姓满意的优质教育。农村学校布局调整应该始终以“要办好人民满意的教育”为终极目标，有计划、有步骤地进行。
三、反思
1.利益本位到教育本位
农村学校布局调整，本质上是利益整合的过程。布局结构调整从经济学上讲，就是要实现资源的最优化配置，以最少的投资获得最大的收益。然而，当涉及学校布局调整，特别是农村学校布局调整，利益本位应该让渡于教育本位。农村学校的文化传承与承载功能，农村学校的辐射与影响功能，特别是低年级孩子在布局调整后面临的上学远、安全心理调适等问题，都必须在布局调整中涉及，而不应该以利益本位优先。
2.中央政府、地方政府充满了利益博弈
2001年《国务院关于基础教育改革与发展的决定》指出：“按照小学就近入学、初中相对集中、优化教育资源配置的原则，合理规划和调整学校布局。农村小学和教学点要在方便学生就近入学的前提下适当合并”。2006年教育部发布《关于实事求是地做好农村中小学布局调整工作的通知》中提出：“为防止在中小学布局调整过程中出现新的学生失学、辍学和上学难问题，要求各地教育行政部门在保证学生就近入学的前提下进行农村中小学布局调整，在交通不便的地区仍须保留必要的小学和教学点”。2009年教育部颁布《关于当前加强中小学管理规范办学行为的指导意见》，再次强调“合理规划学校布局。避免简单撤点并校。撤点并校要十分慎重，坚持一切从实际出发，防止‘一刀切’和‘一哄而起’”。然而，尽管国务院和教育部三令五申，在学校布局调整的过程中，仍然出现了很多“一刀切”和“一哄而起”的盲目短视行为。这一现象反映了落后地方的政府特别是县级政府教育投资的经济压力，而不得不把经济效益作为学校布局调整首要动力。如此，为了实现农村学校的合理布局与调整，中央应充分考虑到地方特别是贫困县市的经济压力，创新机制设计，为地方的教育投资提供有力的政策保障。
基金项目：本文是全国教育科学“十一五”规划2008年度立项国家重点课题“当代社会发展中的中国农村教育发展问题研究”成果之一，课题立项编号：AFA080006。
参考文献：
[1][4]国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）[Z].北京：中国法制出版社，2010:1、5.
[2]万明钢.以促进教育公平和教育均衡发展的名义——我国农村撤点并校带来的隐患[J].教育科学研究，2009（4）.
[3][6]徐志勇.公共教育的普惠性与宏观政策取向[J].中国教师,2008(3).
[5]雷万鹏.学校布局调整应回归教育本位——对学校撤并标准的实证分析[J].教育研究与实验，2010（3）.
（作者单位：北京师范大学教育学部）
（责任编辑：郭敬燕）