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[中图分类号]F8[文献标识码] A [文章编号] 1009 — 2234(2010)04 — 0166 — 01
2010年3月9日,中国人民银行副行长、国家外汇管理局局长易纲接受记者集体采访时提到,“中国的热钱在很多的情况下往往是披着合法的外衣,比如通过经常项目、FDI、个人等渠道流进来的。”近期,受国内资产价格不断上涨,股市、房市价格上扬,以及人民币升值预期的影响,跨境资金开始呈现回流的趋势,大量投机资金开始伺机涌入国内套利。随着相关政策法规及其配套外汇业务监管系统(如直接投资系统、贸易信贷系统等)的完善,投机资金已很难借助投资和贸易渠道进入国内。为实现套利目的,部分投机资金已经开始“青睐”通过个人外汇交易渠道分拆资金,采取化整为零方式来规避当前外汇政策的监管。目前,外汇局的个人外汇业务监管系统功能还不够完善,难以及时发现和完整反映当地个人外汇业务违规及异常情况,如不及时强化其监管能力,将成为外汇业务监管体系的一块“短板”,影响国家外汇管理工作的整体效果。
一、个人外汇业务监管系统基本情况
2002年2月,为适应个人外汇业务监管需求,国家外汇管理局上线了“境内居民个人因私购汇系统”。2006年5月1日,系统第一次升级。2007年2月,为配合《个人外汇管理办法》的实施,第二次大规模升级该系统,并更名为“个人结售汇系统”(以下简称“系统”)。2010年1月22日,根据《国家外汇管理局关于进一步完善个人结售汇业务管理的通知》要求,“系统”对部分功能进行了完善,增加了业务办理渠道及个人手持外汇现钞结汇管理等功能。
“系统”通过外汇局与银行联网,各银行网点和外汇局分支机构通过网络访问在国家外汇管理局设立的服务器,进行个人结售汇数据录入及事后的个人结售汇业务监管。“系统”提供了一个规范的业务操作平台,能对个人结售汇业务进行实时监控,为实现年度总额管理提供了可靠的技术支持;规范了总局与分局之间、外汇局与银行之间及银行总行与网点之间业务操作和管理,实现了信息共享。近期升级后,“系统”对个人手持外币现钞结汇的监管能力得到有效加强。
二、个人外汇业务监管存在的主要问题
个人外汇业务不但包括个人结售汇业务,还有跨境收支、境内外汇划转、外汇账户存取款等,但在实际工作中,个人外汇业务监管主要还是依靠个人结售汇系统,对个人的结汇、购汇业务进行非现场及现场的核查。相对货物贸易等其它外汇业务而言,个人外汇业务在年度限额之内购结汇用途的真实性无法得到有效印证,加之监管系统本身的功能不够完善,目前还无法全面客观反映个人外汇业务的真实状况。
(一)业务系统本身的功能不够完善
个人结售汇系统主要是对个人购(结)汇业务实行年度总额管理,分为购汇和结汇两个部分。由于系统功能的局限,存在查询方式单一,预警功能不健全,缺少灵活的数据分析功能等问题。外汇局进行非现场监管时,无法通过该系统直接确定错误数据及分拆交易,只能通过查询全部数据的方式,而后通过人工筛选出可疑的交易,这样做工作量大且效率不高。
(二)缺少个人跨境外汇收支数据补充
在个人结售汇系统与国际收支系统尚未建立数据接口的情况下,外汇管理部门主要是通过国际收支系统采集个人项下跨境收支数据,再与个人结售汇系统中的结售汇数据进行比对,逐笔业务进行筛选,最后选择有分拆购(结)汇业务嫌疑的进行现场核查。由于个人外汇交易的特点是金额小、笔数多,还有可能是跨区域结(购)汇,通过手工方式在两个系统间筛选数据难度很大,不利于个人外汇业务的监管。
(三)个人外汇储蓄及境内划转数据还是盲区
根据现行外汇管理政策,银行不向外汇局报送个人外汇储蓄账户和个人境内外汇划转信息。外汇局对涉及此两项个人外汇业务进行核查时,主要还是通过现场的方式来进行。从实际核查情况看,大部分银行的柜员都是本外币业务同时办理,业务传票也一起装订,现场核查时从大量的人民币业务传票中筛选出外币业务,再查出需要核实的外汇业务,工作量非常大,而且质量也难以保证。
(四)个人外汇业务的真实性无法得到验证
我国对经常项目外汇交易不作限制,但前提是保证交易的“真实性”。个人外汇业务交易由于不涉及核销,且年度总额以内的购结汇凭身份证件就可以办理,交易用途完全由个人意愿进行申报,购汇及结汇后资金的真实性用途外汇局缺少相关资料与个人申报内容进行验证,这就给投机资金的套利活动提供了可乘之机。以个人结汇业务为例,“职工报酬与赡家款”占结汇总额的80%,而资金来源的真实性及结汇后人民币资金流向一直是个问号。
三、完善的非现场监管系统可有效防范“热钱”流动
当前经济形势变化非常快,对外汇业务统计监测的时效性和准确性要求都非常高。从2009年10月份开始,个人结售汇管理信息系统等外汇业务监管系统的数据陆续下拨至省级外汇局,黑龙江省分局着眼个人外汇管理的实际需要,兼顾个人外汇业务数据的可采集性和可持续性,开发了个人外汇业务信息综合分析程序,建立健全数据采集、查询、预警、分析、常用报表等业务模块,初步形成了个人外汇业务的“联网核查监管”模式,在全面客观反映个人外汇业务的真实状况,有效进行分析和预警,实现非现场监管自动化方面,取得了较好的效果。
(一)建立和完善的个人外汇业务数据库系统
为全面掌握个人项下外汇资金流动的规律及特点,必需完善和整合涉及个人外汇业务的信息资源,对个人外汇资金流动渠道的每一个环节都能监控到,以形成完整的核查分析系统。根据实际需要,个人外汇业务监管需要提取国际收支系统中个人项下外汇资金跨境交易数据,建立个人外汇储蓄账户内资金存取数据库(特别是外币现钞存入及提取数据)、个人境内外汇划转数据库等。目前,黑龙江省分局可以直接利用国际收支系统的个人跨境交易数据,而外汇储蓄账户资金存取及划转数据还需要从银行的业务系统中提取。
(二)结合实际提高个人外汇业务非现场监管能力
新的个人外汇业务监管系统在及时采集相关数据后,应能完成查询、统计分析、预警等功能,实现对辖区内各外汇指定银行个人外汇业务信息的监管。
1.提供强大的信息查询功能
新的系统应提供“全口径”查询方式,即以系统中任何一个数据为索引均可进行指定查询,并且各个选项可以进行灵活的组合,在提供最灵活的查询方式同时,能全面反映个人外汇业务的信息。
2.具有完善的统计分析能力
在对数据库中的数据进行检索、整合后,新的系统应实现生成的各类统计表及分布图(视情况为饼图、直方图、折线图等),如“个人购汇报表分析”和“个人结汇报表分析”,以及“个人结售汇业务常用报表”等,供外汇局业务监管人员使用。根据分布图曲线变化情况,外汇局可分析当地个人结售汇的发展趋势,掌握个人项下外汇资金流动渠道,全面把握辖区内个人外汇业务的真实情况。
3.提供及时准确的监测预警功能
根据系统采集的数据,系统应具有各类常用的预警功能,如“分拆外汇资金预警”,包括境外资金流入分拆结汇预警、境内资金分拆购汇汇出预警、直系亲属分拆外汇资金预警、提取外币现钞预警、存入外币现钞预警等;“本地区异常交易预警”,包括辖内大额交易、累计结售汇额波动异常预警,单个主体频繁交易等情况预警等;“银行违规交易预警”,将个人结售汇数据、国际收支数据、个人储蓄账户数据、个人境内划转数据进行分析比对,剥离外汇指定银行未通过个人结售汇系统办理业务及错误录入个人结售汇系统的数据并进行预警。
(三)增强系统的可操作性
从外汇局对银行个人外汇业务进行核查的情况看,有很大一部分问题都是银行业务员操作失误所致,进一步提高业务系统的实用性,使操作更加人性化,可以促进个人外汇业务质量提高。在个人结售汇系统的银行端增加各类提示功能,如“提取外币现钞超限额提示”功能,如果当日个人提钞金额累计超过等值1万美元,系统会提示“是否审核外汇局出具的备案表”,这样就减少了违规操作的可能性。另外,对于超过个人年度累计超过5万(不含)美元结售汇的情况,可以增加更为完善的提示信息,例如选择了“职工报酬和赡家款”,提示信息就会简要标明应该审核哪些资料,这种人性化的方式将有助于提高个人外汇业务的质量,减少银行非主观故意违规的可能性。
实践证明,外汇管理部门建立一个完善的个人外汇业务监管模式,增强非现场监管能力,可以提高业务监管的针对性,有效防范那些纯粹以投机套利为目的、无真实贸易或投资背景的国际收支交易及跨境资金流动,全面贯彻落实个人外汇管理政策要求。
2010年3月9日,中国人民银行副行长、国家外汇管理局局长易纲接受记者集体采访时提到,“中国的热钱在很多的情况下往往是披着合法的外衣,比如通过经常项目、FDI、个人等渠道流进来的。”近期,受国内资产价格不断上涨,股市、房市价格上扬,以及人民币升值预期的影响,跨境资金开始呈现回流的趋势,大量投机资金开始伺机涌入国内套利。随着相关政策法规及其配套外汇业务监管系统(如直接投资系统、贸易信贷系统等)的完善,投机资金已很难借助投资和贸易渠道进入国内。为实现套利目的,部分投机资金已经开始“青睐”通过个人外汇交易渠道分拆资金,采取化整为零方式来规避当前外汇政策的监管。目前,外汇局的个人外汇业务监管系统功能还不够完善,难以及时发现和完整反映当地个人外汇业务违规及异常情况,如不及时强化其监管能力,将成为外汇业务监管体系的一块“短板”,影响国家外汇管理工作的整体效果。
一、个人外汇业务监管系统基本情况
2002年2月,为适应个人外汇业务监管需求,国家外汇管理局上线了“境内居民个人因私购汇系统”。2006年5月1日,系统第一次升级。2007年2月,为配合《个人外汇管理办法》的实施,第二次大规模升级该系统,并更名为“个人结售汇系统”(以下简称“系统”)。2010年1月22日,根据《国家外汇管理局关于进一步完善个人结售汇业务管理的通知》要求,“系统”对部分功能进行了完善,增加了业务办理渠道及个人手持外汇现钞结汇管理等功能。
“系统”通过外汇局与银行联网,各银行网点和外汇局分支机构通过网络访问在国家外汇管理局设立的服务器,进行个人结售汇数据录入及事后的个人结售汇业务监管。“系统”提供了一个规范的业务操作平台,能对个人结售汇业务进行实时监控,为实现年度总额管理提供了可靠的技术支持;规范了总局与分局之间、外汇局与银行之间及银行总行与网点之间业务操作和管理,实现了信息共享。近期升级后,“系统”对个人手持外币现钞结汇的监管能力得到有效加强。
二、个人外汇业务监管存在的主要问题
个人外汇业务不但包括个人结售汇业务,还有跨境收支、境内外汇划转、外汇账户存取款等,但在实际工作中,个人外汇业务监管主要还是依靠个人结售汇系统,对个人的结汇、购汇业务进行非现场及现场的核查。相对货物贸易等其它外汇业务而言,个人外汇业务在年度限额之内购结汇用途的真实性无法得到有效印证,加之监管系统本身的功能不够完善,目前还无法全面客观反映个人外汇业务的真实状况。
(一)业务系统本身的功能不够完善
个人结售汇系统主要是对个人购(结)汇业务实行年度总额管理,分为购汇和结汇两个部分。由于系统功能的局限,存在查询方式单一,预警功能不健全,缺少灵活的数据分析功能等问题。外汇局进行非现场监管时,无法通过该系统直接确定错误数据及分拆交易,只能通过查询全部数据的方式,而后通过人工筛选出可疑的交易,这样做工作量大且效率不高。
(二)缺少个人跨境外汇收支数据补充
在个人结售汇系统与国际收支系统尚未建立数据接口的情况下,外汇管理部门主要是通过国际收支系统采集个人项下跨境收支数据,再与个人结售汇系统中的结售汇数据进行比对,逐笔业务进行筛选,最后选择有分拆购(结)汇业务嫌疑的进行现场核查。由于个人外汇交易的特点是金额小、笔数多,还有可能是跨区域结(购)汇,通过手工方式在两个系统间筛选数据难度很大,不利于个人外汇业务的监管。
(三)个人外汇储蓄及境内划转数据还是盲区
根据现行外汇管理政策,银行不向外汇局报送个人外汇储蓄账户和个人境内外汇划转信息。外汇局对涉及此两项个人外汇业务进行核查时,主要还是通过现场的方式来进行。从实际核查情况看,大部分银行的柜员都是本外币业务同时办理,业务传票也一起装订,现场核查时从大量的人民币业务传票中筛选出外币业务,再查出需要核实的外汇业务,工作量非常大,而且质量也难以保证。
(四)个人外汇业务的真实性无法得到验证
我国对经常项目外汇交易不作限制,但前提是保证交易的“真实性”。个人外汇业务交易由于不涉及核销,且年度总额以内的购结汇凭身份证件就可以办理,交易用途完全由个人意愿进行申报,购汇及结汇后资金的真实性用途外汇局缺少相关资料与个人申报内容进行验证,这就给投机资金的套利活动提供了可乘之机。以个人结汇业务为例,“职工报酬与赡家款”占结汇总额的80%,而资金来源的真实性及结汇后人民币资金流向一直是个问号。
三、完善的非现场监管系统可有效防范“热钱”流动
当前经济形势变化非常快,对外汇业务统计监测的时效性和准确性要求都非常高。从2009年10月份开始,个人结售汇管理信息系统等外汇业务监管系统的数据陆续下拨至省级外汇局,黑龙江省分局着眼个人外汇管理的实际需要,兼顾个人外汇业务数据的可采集性和可持续性,开发了个人外汇业务信息综合分析程序,建立健全数据采集、查询、预警、分析、常用报表等业务模块,初步形成了个人外汇业务的“联网核查监管”模式,在全面客观反映个人外汇业务的真实状况,有效进行分析和预警,实现非现场监管自动化方面,取得了较好的效果。
(一)建立和完善的个人外汇业务数据库系统
为全面掌握个人项下外汇资金流动的规律及特点,必需完善和整合涉及个人外汇业务的信息资源,对个人外汇资金流动渠道的每一个环节都能监控到,以形成完整的核查分析系统。根据实际需要,个人外汇业务监管需要提取国际收支系统中个人项下外汇资金跨境交易数据,建立个人外汇储蓄账户内资金存取数据库(特别是外币现钞存入及提取数据)、个人境内外汇划转数据库等。目前,黑龙江省分局可以直接利用国际收支系统的个人跨境交易数据,而外汇储蓄账户资金存取及划转数据还需要从银行的业务系统中提取。
(二)结合实际提高个人外汇业务非现场监管能力
新的个人外汇业务监管系统在及时采集相关数据后,应能完成查询、统计分析、预警等功能,实现对辖区内各外汇指定银行个人外汇业务信息的监管。
1.提供强大的信息查询功能
新的系统应提供“全口径”查询方式,即以系统中任何一个数据为索引均可进行指定查询,并且各个选项可以进行灵活的组合,在提供最灵活的查询方式同时,能全面反映个人外汇业务的信息。
2.具有完善的统计分析能力
在对数据库中的数据进行检索、整合后,新的系统应实现生成的各类统计表及分布图(视情况为饼图、直方图、折线图等),如“个人购汇报表分析”和“个人结汇报表分析”,以及“个人结售汇业务常用报表”等,供外汇局业务监管人员使用。根据分布图曲线变化情况,外汇局可分析当地个人结售汇的发展趋势,掌握个人项下外汇资金流动渠道,全面把握辖区内个人外汇业务的真实情况。
3.提供及时准确的监测预警功能
根据系统采集的数据,系统应具有各类常用的预警功能,如“分拆外汇资金预警”,包括境外资金流入分拆结汇预警、境内资金分拆购汇汇出预警、直系亲属分拆外汇资金预警、提取外币现钞预警、存入外币现钞预警等;“本地区异常交易预警”,包括辖内大额交易、累计结售汇额波动异常预警,单个主体频繁交易等情况预警等;“银行违规交易预警”,将个人结售汇数据、国际收支数据、个人储蓄账户数据、个人境内划转数据进行分析比对,剥离外汇指定银行未通过个人结售汇系统办理业务及错误录入个人结售汇系统的数据并进行预警。
(三)增强系统的可操作性
从外汇局对银行个人外汇业务进行核查的情况看,有很大一部分问题都是银行业务员操作失误所致,进一步提高业务系统的实用性,使操作更加人性化,可以促进个人外汇业务质量提高。在个人结售汇系统的银行端增加各类提示功能,如“提取外币现钞超限额提示”功能,如果当日个人提钞金额累计超过等值1万美元,系统会提示“是否审核外汇局出具的备案表”,这样就减少了违规操作的可能性。另外,对于超过个人年度累计超过5万(不含)美元结售汇的情况,可以增加更为完善的提示信息,例如选择了“职工报酬和赡家款”,提示信息就会简要标明应该审核哪些资料,这种人性化的方式将有助于提高个人外汇业务的质量,减少银行非主观故意违规的可能性。
实践证明,外汇管理部门建立一个完善的个人外汇业务监管模式,增强非现场监管能力,可以提高业务监管的针对性,有效防范那些纯粹以投机套利为目的、无真实贸易或投资背景的国际收支交易及跨境资金流动,全面贯彻落实个人外汇管理政策要求。