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我国人口众多，农村发展程度相对滞后，是我国经济社会运行中面临着的一个突出的现实问题。构建和谐社会，实现人与自然的和谐共处，既要达到产业与产业间的和谐，也要达到城市与乡村间的和谐，但更实现的是人与人之间的和谐。改革开放二十多年的扶贫工作成绩巨大，但是，目前扶贫开发工作已经进入到了“啃硬骨头”的关键时期，重新构建新的财政信用扶贫体制已迫在眉睫。
一、借鉴国际上扶贫开发成功经验
孟加拉“乡村银行”（GremeenbanR简称GB）是1976年创办的一家为穷人提供信贷服务的银行。1983年被确认为独立的银行。与这个项目有关的人从最初的1万人扩大到全国的100万人。该银行拥1000多个办事处。其宗旨是只向贫困户（主要是妇女）贷款，实行短期小额无须担保和抵押的借贷方式，并建立了一套行之有效的动作机制和组织制度，称为“GB模式”，其还贷率在97%以上。“GB模式”被誉为世界上规模最大、效益最好的扶贫项目和扶贫方式之一，目前已有四十多个国家
和地区推广了这一模式。
（一）“GB模式”的主要做法
1、贷款目标对象仅指向农村贫困户，农村中的最贫困者为贷款对象。
2、贷款制度本身的核心是集体的小组责任制。贷款对象确定后，由贷款对象自愿组成5人（户）小组，但规定直系亲属不能同时在一个小组，同组的成员具有相似的经济和社会背景。小组成员互相帮助和监督，发挥联保作用，形成内部约束机制。
3、贷款制度是小额、有偿、付息、按周还款、建立小组基金、实行强制储蓄。小额生产性贷款，
（二）“GB模式”的成效
“GB模式”在孟加拉国取得了很大成功，这不仅体现在该银行具有较高的还贷率（97%），而且更为重要的是，它广泛地动员了贫困人群主动参与设计和执行脱贫行动，并通过该模式表现出来的扶贫机制的快速启动，使千千万万贫困户直接获得了持续稳定的生产性经营贷款。这一模式实施后，立即引起东南亚等国家的仿效，从而成为发展中国家有效扶贫模式的成功典型。
二、建立新的扶贫机制
（一）确立扶持贫困对象：实现从扶持贫困地区到扶持经济实体（企业）和贫困人口的转变。
长期以来，我国扶贫实行的是一种区域经济增长带动战略。80年代初，这种战略在那些具有资源优势或自然条件、交通条件并非最困难的地区取得一定的成功，实现了大面积贫困人口的脱贫。但目前， 这种战略逐渐失去优势，原因在于：一方面贫困人口多集中在深山区、石山区、库区、黄、淮滩区和砂礓盐碱区，交通闭塞，生态环境恶化，利用扶贫资金办企业失败多于成功。这些企业占用大量扶贫资金，使大多数贫困人口失去了获得资金发展生产的机会；另一方面，在区域经济增长带动战略的指导下，扶贫对象主要定位于经济实体（企业），大量的扶贫资金用到了城边、路边等经济条件相对好的地方，越是贫困落后，扶持力度越小。面对那些能直接解决群众温饱的种植业、养殖业以及种植业、养殖业为原料的加工业有所偏离。可见，区域经济增长的目标与缓解贫困的目标并不是完全重合的。因此，借鉴“GB模式”，进一步细化扶贫目标对象，能够提高扶贫效益，集中有限的扶贫资源，既能促进贫困地区的经济增长，又能真正实现消除贫困的目标。
（二）转变扶贫资源配置：实现从粗放型到集约型转变。这主要包括以下内容：
1、扶贫资源形式从单一的资金形式向人才、信息、技术等多样化形式转变。财政部门谈起扶贫资源，往往是指资金。其实，随着社会主义市场经济的发展和扶贫攻坚任务的日益严峻，单一的资金扶持往往很难奏效。这是因为贫困地区一般交通闭塞、人才匮乏，缺技术、缺资金、缺人才、缺管理。而财政信用部门经常参与项目考察、评估，信息灵通，人员素质较高，所以财政信用部门要改变以往仅仅以资金扶持的方式，可因地制宜地帮助贫困地区理清发展思路，利用自身优势和科研部门、高等院校结合，建立一些“短、平、快”的投资项目库，以项目定资金或以资金带项目，选派具有开拓精神的人员帮助贫困地区进行经济开发，既可确保项目的成功，又可让大批人员在扶贫第一线得到培养和锻炼。
2、扶持对象范围从单一的乡镇企业向多种符合公有制经济要求的企业转变。十五大报告指出：“公有制经济不仅包括国有经济和集体经济，还包括混合所有制经济中的国有成分和集体成分”。这无疑也开阔了财政信用扶贫服务对象的视野。以前，财政信用扶贫，除了扶持农户以外，主要是以扶持乡镇企业为主。毋庸置疑，乡镇集体企业属于集体经济的范畴。但是随着农村生产力的发展和多种经济成分相互融合趋势的加强，乡镇企业投资主体和产权逐渐多元化，混合所有制企业必将蓬勃发展。所以，扶贫应向扶持多种符合公有制经济要求的企业方向发展。只要是属于混合所有制经济中国有成分集体成分的企业，也都应积极引导、大力扶持，而不能拘泥于形式的束缚。这样就突破了过去的乡镇企业、县办企业、集体企业、私营企业、股份制企业等概念的限制，大胆拓展服务范围，分析企业的整体素质和经济成分，在区域范围内全面、强力支持企业大发展。
3、扶持方式从单一的信贷方式到参股、控股、租赁、联合、兼并等资本经营方式转变。采用单一的信贷方式，在目前的扶贫政策下，资金占用费率低（月率2%），不利于用款个人和单位强化用款责任，不种于财政信用资金保值增值。而采用资本经营方式，财政信用部门通过和贫困地区效益较好的经济实体联合，进行跨地区、跨行业、跨所有制联合、组建股份制公司，利用本部门人才、资金、信用优势和贫困地区的政策、资源、劳动力优势，不断进行资产重组，一方面有利于财政信用部门融通更多的资金，发挥资本积聚效应，更有实力的支持区域经济发展；另一方面对于贫困地区来说，通过此种方式，使这些经济实体“借船下海”，成为县域经济的“航空母舰”，走“异地开发，体外造血，体内循环”的道路，在解决群众温饱问题之后，也为尽快缩小与发达地区的差距而奠定基础。
（三）转变扶贫对象方式：实现从分散无组织到集中有组织方式转变。这主要包括以下两个方面内容：
1、对于经济实体（企业）来讲，固然可能存在着资源优势，但由于起步晚、起点低、技术含量低等不足，“单兵作战”，面临日趋激烈的市场竞争，往往抗风险能力较弱。财政信用部门应以资产（产品）为纽带，通过经济手段和资本市场，使贫困地区经济实体相互联合或兼并、承包、收购、或参股、控股、组建股份制公司等多种形式，形成一种利益共同体，在区域内快速实现生产要素的合理积聚，优势互补，利益共享，壮大实力，共同开拓市场，扩大市场占有份额，增强竞争力和抗风险能力，提高经济效益。
2、对于贫困户来说，由于以前扶持力度不够，以为把扶贫资源分配到户是扶贫，缺少引导和干预。贫困农户得到某些资源扶持后仍然采用分散的“游兵散勇”的活动方式，将扶贫资源或投入生产，或投入消费，而且投放于消费者居多。事实证明，将扶贫资源分配到户的“救济”式扶贫难以取得良好效果，反而容易形成扶贫对象扶贫资源的依赖。通过一定的组织方式，将贫困农户组织起来，既可在组织内部实现信息、资源、生产要素等的共享，又可通过群体的约束力，通过制度来约束和规范贫困户行为。有利于克服扶贫对象零星分散、扶持难度大、成本高的障碍，有利于提高扶贫效益。
（四）建立新的扶贫运行机制：实现从政府主导型向市场型转变。
财政信用扶贫如何将公平原则与效率原则有机结合，进一步提高扶贫效率和效益，我们认为财政信用部门在扶贫过程中的作用有两个：一是帮助筹集扶贫资源，为贫困地区提供资源支持；二是从宏观上对扶贫活动加以指导和对扶贫资源的使用效益进行监督。必须改变以前从扶贫资源的筹集、分配到使用的扶贫活动全过程统由财政信用部门包揽的状况。切实排除“关系项目”、“人情项目”等行政干预的影响。对于贫困农户而言，财政信用部门发放扶贫资源之后，他们的经济行为应更多地接受市场的约束，而不是财政信用部门的约束。
（五）确立扶贫激励和监督机制：实现从软性约束到硬性约束转变。
面临日益艰巨的扶贫攻坚任务，财政信用扶贫就必须建立起有效的扶贫激励和监督反馈机制，实现由以前的软性约束向硬性约束转变。一方面，由同级政府和财政信用部门签订扶贫目标责任协议，包括贫困地区扶贫攻坚任务实施落实情况、财政收入状况、脱贫人口数量、扶贫资金产生的经济效益和社会效益等指标，财政信用部门在完成这些指标后，可从当年费用中提取一定比例的奖励基金，否则，全体人员的工资奖金等要相应下浮一定比例；另一方面，建立“收贷挂钩、多还多借、连续扶持”的激励机制。除政策性扶贫基金每年的基数不变外，对于回收再贷及融通资金，财政信用部门可根据贫困地区资金回收状况、还款信誉，打破扶贫资金“撒胡椒面”现象，“好钢用在刀刃上”，切实树立脱贫光荣、脱贫多扶、脱贫有利观念，多还多借，加大力度，连续扶持。第三，建立快速监督反馈机制。对于扶贫资金使用管理情况定期进行调查研究，检查落实扶贫资金是否及时、足额拨付、有无改变资金用向、改变项目资金等情况；对于项目管理要经常追踪问题，形成一项制度，对由于市场供求变化、不可抗力所形成的企业困境，及时决定资金投放进度；对企业经营状况、财务状况及时进行综合分析，密切关注资金所产生的经济效益和社会效益；对于贫困农户使用扶贫资金，建立脱贫档案卡，及时进行指导、检查与监督。
作者单位： 许昌职业技术学院
一、借鉴国际上扶贫开发成功经验
孟加拉“乡村银行”（GremeenbanR简称GB）是1976年创办的一家为穷人提供信贷服务的银行。1983年被确认为独立的银行。与这个项目有关的人从最初的1万人扩大到全国的100万人。该银行拥1000多个办事处。其宗旨是只向贫困户（主要是妇女）贷款，实行短期小额无须担保和抵押的借贷方式，并建立了一套行之有效的动作机制和组织制度，称为“GB模式”，其还贷率在97%以上。“GB模式”被誉为世界上规模最大、效益最好的扶贫项目和扶贫方式之一，目前已有四十多个国家
和地区推广了这一模式。
（一）“GB模式”的主要做法
1、贷款目标对象仅指向农村贫困户，农村中的最贫困者为贷款对象。
2、贷款制度本身的核心是集体的小组责任制。贷款对象确定后，由贷款对象自愿组成5人（户）小组，但规定直系亲属不能同时在一个小组，同组的成员具有相似的经济和社会背景。小组成员互相帮助和监督，发挥联保作用，形成内部约束机制。
3、贷款制度是小额、有偿、付息、按周还款、建立小组基金、实行强制储蓄。小额生产性贷款，
（二）“GB模式”的成效
“GB模式”在孟加拉国取得了很大成功，这不仅体现在该银行具有较高的还贷率（97%），而且更为重要的是，它广泛地动员了贫困人群主动参与设计和执行脱贫行动，并通过该模式表现出来的扶贫机制的快速启动，使千千万万贫困户直接获得了持续稳定的生产性经营贷款。这一模式实施后，立即引起东南亚等国家的仿效，从而成为发展中国家有效扶贫模式的成功典型。
二、建立新的扶贫机制
（一）确立扶持贫困对象：实现从扶持贫困地区到扶持经济实体（企业）和贫困人口的转变。
长期以来，我国扶贫实行的是一种区域经济增长带动战略。80年代初，这种战略在那些具有资源优势或自然条件、交通条件并非最困难的地区取得一定的成功，实现了大面积贫困人口的脱贫。但目前， 这种战略逐渐失去优势，原因在于：一方面贫困人口多集中在深山区、石山区、库区、黄、淮滩区和砂礓盐碱区，交通闭塞，生态环境恶化，利用扶贫资金办企业失败多于成功。这些企业占用大量扶贫资金，使大多数贫困人口失去了获得资金发展生产的机会；另一方面，在区域经济增长带动战略的指导下，扶贫对象主要定位于经济实体（企业），大量的扶贫资金用到了城边、路边等经济条件相对好的地方，越是贫困落后，扶持力度越小。面对那些能直接解决群众温饱的种植业、养殖业以及种植业、养殖业为原料的加工业有所偏离。可见，区域经济增长的目标与缓解贫困的目标并不是完全重合的。因此，借鉴“GB模式”，进一步细化扶贫目标对象，能够提高扶贫效益，集中有限的扶贫资源，既能促进贫困地区的经济增长，又能真正实现消除贫困的目标。
（二）转变扶贫资源配置：实现从粗放型到集约型转变。这主要包括以下内容：
1、扶贫资源形式从单一的资金形式向人才、信息、技术等多样化形式转变。财政部门谈起扶贫资源，往往是指资金。其实，随着社会主义市场经济的发展和扶贫攻坚任务的日益严峻，单一的资金扶持往往很难奏效。这是因为贫困地区一般交通闭塞、人才匮乏，缺技术、缺资金、缺人才、缺管理。而财政信用部门经常参与项目考察、评估，信息灵通，人员素质较高，所以财政信用部门要改变以往仅仅以资金扶持的方式，可因地制宜地帮助贫困地区理清发展思路，利用自身优势和科研部门、高等院校结合，建立一些“短、平、快”的投资项目库，以项目定资金或以资金带项目，选派具有开拓精神的人员帮助贫困地区进行经济开发，既可确保项目的成功，又可让大批人员在扶贫第一线得到培养和锻炼。
2、扶持对象范围从单一的乡镇企业向多种符合公有制经济要求的企业转变。十五大报告指出：“公有制经济不仅包括国有经济和集体经济，还包括混合所有制经济中的国有成分和集体成分”。这无疑也开阔了财政信用扶贫服务对象的视野。以前，财政信用扶贫，除了扶持农户以外，主要是以扶持乡镇企业为主。毋庸置疑，乡镇集体企业属于集体经济的范畴。但是随着农村生产力的发展和多种经济成分相互融合趋势的加强，乡镇企业投资主体和产权逐渐多元化，混合所有制企业必将蓬勃发展。所以，扶贫应向扶持多种符合公有制经济要求的企业方向发展。只要是属于混合所有制经济中国有成分集体成分的企业，也都应积极引导、大力扶持，而不能拘泥于形式的束缚。这样就突破了过去的乡镇企业、县办企业、集体企业、私营企业、股份制企业等概念的限制，大胆拓展服务范围，分析企业的整体素质和经济成分，在区域范围内全面、强力支持企业大发展。
3、扶持方式从单一的信贷方式到参股、控股、租赁、联合、兼并等资本经营方式转变。采用单一的信贷方式，在目前的扶贫政策下，资金占用费率低（月率2%），不利于用款个人和单位强化用款责任，不种于财政信用资金保值增值。而采用资本经营方式，财政信用部门通过和贫困地区效益较好的经济实体联合，进行跨地区、跨行业、跨所有制联合、组建股份制公司，利用本部门人才、资金、信用优势和贫困地区的政策、资源、劳动力优势，不断进行资产重组，一方面有利于财政信用部门融通更多的资金，发挥资本积聚效应，更有实力的支持区域经济发展；另一方面对于贫困地区来说，通过此种方式，使这些经济实体“借船下海”，成为县域经济的“航空母舰”，走“异地开发，体外造血，体内循环”的道路，在解决群众温饱问题之后，也为尽快缩小与发达地区的差距而奠定基础。
（三）转变扶贫对象方式：实现从分散无组织到集中有组织方式转变。这主要包括以下两个方面内容：
1、对于经济实体（企业）来讲，固然可能存在着资源优势，但由于起步晚、起点低、技术含量低等不足，“单兵作战”，面临日趋激烈的市场竞争，往往抗风险能力较弱。财政信用部门应以资产（产品）为纽带，通过经济手段和资本市场，使贫困地区经济实体相互联合或兼并、承包、收购、或参股、控股、组建股份制公司等多种形式，形成一种利益共同体，在区域内快速实现生产要素的合理积聚，优势互补，利益共享，壮大实力，共同开拓市场，扩大市场占有份额，增强竞争力和抗风险能力，提高经济效益。
2、对于贫困户来说，由于以前扶持力度不够，以为把扶贫资源分配到户是扶贫，缺少引导和干预。贫困农户得到某些资源扶持后仍然采用分散的“游兵散勇”的活动方式，将扶贫资源或投入生产，或投入消费，而且投放于消费者居多。事实证明，将扶贫资源分配到户的“救济”式扶贫难以取得良好效果，反而容易形成扶贫对象扶贫资源的依赖。通过一定的组织方式，将贫困农户组织起来，既可在组织内部实现信息、资源、生产要素等的共享，又可通过群体的约束力，通过制度来约束和规范贫困户行为。有利于克服扶贫对象零星分散、扶持难度大、成本高的障碍，有利于提高扶贫效益。
（四）建立新的扶贫运行机制：实现从政府主导型向市场型转变。
财政信用扶贫如何将公平原则与效率原则有机结合，进一步提高扶贫效率和效益，我们认为财政信用部门在扶贫过程中的作用有两个：一是帮助筹集扶贫资源，为贫困地区提供资源支持；二是从宏观上对扶贫活动加以指导和对扶贫资源的使用效益进行监督。必须改变以前从扶贫资源的筹集、分配到使用的扶贫活动全过程统由财政信用部门包揽的状况。切实排除“关系项目”、“人情项目”等行政干预的影响。对于贫困农户而言，财政信用部门发放扶贫资源之后，他们的经济行为应更多地接受市场的约束，而不是财政信用部门的约束。
（五）确立扶贫激励和监督机制：实现从软性约束到硬性约束转变。
面临日益艰巨的扶贫攻坚任务，财政信用扶贫就必须建立起有效的扶贫激励和监督反馈机制，实现由以前的软性约束向硬性约束转变。一方面，由同级政府和财政信用部门签订扶贫目标责任协议，包括贫困地区扶贫攻坚任务实施落实情况、财政收入状况、脱贫人口数量、扶贫资金产生的经济效益和社会效益等指标，财政信用部门在完成这些指标后，可从当年费用中提取一定比例的奖励基金，否则，全体人员的工资奖金等要相应下浮一定比例；另一方面，建立“收贷挂钩、多还多借、连续扶持”的激励机制。除政策性扶贫基金每年的基数不变外，对于回收再贷及融通资金，财政信用部门可根据贫困地区资金回收状况、还款信誉，打破扶贫资金“撒胡椒面”现象，“好钢用在刀刃上”，切实树立脱贫光荣、脱贫多扶、脱贫有利观念，多还多借，加大力度，连续扶持。第三，建立快速监督反馈机制。对于扶贫资金使用管理情况定期进行调查研究，检查落实扶贫资金是否及时、足额拨付、有无改变资金用向、改变项目资金等情况；对于项目管理要经常追踪问题，形成一项制度，对由于市场供求变化、不可抗力所形成的企业困境，及时决定资金投放进度；对企业经营状况、财务状况及时进行综合分析，密切关注资金所产生的经济效益和社会效益；对于贫困农户使用扶贫资金，建立脱贫档案卡，及时进行指导、检查与监督。
作者单位： 许昌职业技术学院