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摘要：传统城镇化进程中产业结构调整主要问题，一方面，以粗放式扩张为形式，从而人为地破坏自然循环体系；另一方面，为了政府的政绩及“形象工程”需要，不考虑经济发展的客观规律及区域经济地理位置等因素，导致了随领导人变化而变化非生态化产业政策制度。因此，运用PPP等融资模式的新型城镇化就是实现了产业政策制度法治化的城镇化；生态产业结构调整制度包含自然生态产业结构调整和制度生态产业结构调整的二个方面的子制度。
关键词：新型城镇化；产业结构调整；自然生态制度；制度生态制度；法治化
产业政策制度则是规划体系中对政府规划的相对具体化、具有灵活性的对微观经济调控计划。产业政策是核心功能在于弥补市场失灵的产业结构调整工具，是推动法治进程的先决条件以及促进社会全面发展的基础性、诱导性制度。当然，理想的生态产业政策的前提条件都是假设政府及其官员是没有私利的、“仁慈的”，所以，政府矫正市场失灵，比其他代表社会整体利益的机构更有优势，能降低交易成本，在与个体利益协调发展的基础上实现社会整体利益最大化。但是，各级政府及其部门都不具有天然的人格，都具有集体利益与个体利益的二重性。实践中，因地方政府财力的有限性，各地城镇化一般是财政专有资金为基础，以土地为抵押贷款或以土地、贷款相结合的资金为条件，运用PPP模式进行。因此，产业政策制度的具体实施中还存在非生态的状况即缺乏人与自然协调而导致的产业结构失调的非自然生态产业制度和人与人之间的利益分配不协调而导致的产业结构失调、经济泡沫等非制度生态产业制度。十八届三中全会《决定》强调：“国土是生态文明的空间载体”，要按人口资源环境的均衡调整空间结构，给自然更多修复空间，“给子孙后代留下天蓝、地绿、水净的家园”。因此，新型城镇化制度是根据以社会整体利益为本位兼顾私人利益、体现“实质正义”的经济法理念为指导，能实现人与自然的生态发展、以及人与人之间的制度的生态化的城镇化制度。产业政策法治制度就是完善了自然生态产业结构调整和制度生态产业结构调整制度的、体现了“应然之法”，即集体利益与个体利益对立统一规律相对静止状态，要求的产业政策制度。
一、 自然生态产业结构调整制度
民传统的城镇化本质上是为了调整农业与工业产业部门之间的结构失衡，运用政府财政资金来实现工业结构均衡发展。而地方区域的产业结构调整，本质上应当运用地方人民的税形成的地方财政资金来实现产业结构调整。但由于地方财政的有限性，地方政府往往运用土地为基础，通过银行贷款、地方政府债券融资为合作条件，通过PPP公私合作模式来最终实现产业结构调整。而私主体的合营者为了实现其利益最大化，往往可能因新的投资结构的认识问题而加剧新的产业结构失衡，故要求有国家的产业结构调整政策。因而，产业政策的非自然生态问题主要是城镇化以粗放式扩张为形式，从而人为地破坏自然循环体系。具体表现在，一是房地产行业的“支柱产业”性质定位错误，导致土地资源浪费，生态破坏。二存在区域内部的空间布局不协调，从而损害了生态环境利益；三是是相临或相近的区域之间布局重复，导致更大区域或全国市场资源浪费。因此，在新型城镇化进程中，自然生态法律制度的构建：首先，回归房地产行业的基础行业性质定位，优化国土空间开发格局；其次，建立生态产业布局规划制度，加快实施主体功能区战略；第三，建立生态城市循环经济制度，提高城市环境自然净化及循环能力。
1. 回归房地产基础产业性质定位，优化国土空间开发格局。目前无论是地方政府还是房地产商及其他个体投机者，在房地产是“在支柱产业”理念指导下，加之地方政府的土地财政实际及投融资措施的制度不完善，导致房地产“投机性”及其泡沫剧增；相应地市场过度膨胀，与江湖、农业、其他自然生态争“地”，并与制度非生态现状共同作用，导致一方面，鬼城现象、房叔、房姐不断，另一方面，房价“飞涨”、窝居者“怨声载道”。因为：首先，由于土地是人类赖以生存的稀缺资源，是人类财富之母，故房地产业只能是其他产业的基础；其次，从产业系统理论来看，房地产业过分超前，则必然导因土地的灭失而威胁人类的基本生存；再次，作为卖方市场房地产市场，商品房尽管具有投资功能，如果过度开发，与前述因素叠加，将必然导致生态破坏、耕地减少、系统性金融危机等损害社会整体利益的问题。所以，建立自然生态产业制度的基本条件就是应当建立房地产“去投机性”制度而恢复其本业的基础产业地位。
2. 建立生态产业布局规划制度，加快实施主体功能区战略。建立生态产业布局规划制度，就是要加快实施生态城市主体功能区战略，严格按照生态城市主体功能定位布局，构建农业发展、生态安全、生态城镇格局。研究发现，影响城镇生态环境的重要原因是产业碳排放、城市污水排放及城市垃圾。随着城镇化的发展，在最初规划时距离城区太近的许多工业园区，已逐渐成为城中园和城镇的污染源。
因此，建立生态产业布局制度，第一，应编制科学的产业布局规划，建设安全、环保的工业区；第二，工业化和城镇化加快导致了二氧化碳排放量持续快速增长，从而导致空气污染，影响气候变化问题，因而，我国产业政策应当加大环境监控力度，严控高排放、耗能高行业的过快增长，加大落后产能的淘汰力度；鼓励发展低碳产业，要切断工业经济增长与碳排放之间的联系，通过低碳经济和高能源利用效率，实现以较少的能耗和碳排放，换来工业经济的快速发展。第三，鼓励、支持和发展循环经济技术，打破行政垄断，推行市场化垃圾处理技术研究及资助的产业政策。第四，根据不同的功能区，规划建设污水处理厂，建立生产部门进行污水处理后的二次污水处理制度，并规定污水处理厂处理的二次水必须进入市场进行交易，禁止直接向水体排污；同时，这也为排污交易制度的建立，城市水生态循环机制的构建，奠定了基础。
3. 建立生态城市生态循环经济制度，提高城市环境自然净化及循环能力。城乡绿化植被、水环境的自然净化及循环能力主要取决于天然土壤与地表水及空气中水接触和绿色植物的光合作用。建立生态城市生态循环经济，首先，建立回收利用的城市“城市矿产”鼓励、支持和资助的产业制度，构建制度的循环生态经济产业制度，加快建设资源节约型、环境友好型社会；其次，建立生态地表和绿化等自然城市环境生态制度，提高城市环境自然净化及循环能力。其中，建立生态城市地表建设制度就包括减少不透路面和保持与城市规模相匹配的绿化率。第一，一方面，加大科研究投入，开发透水路面新建材；另一方面，通过制度规定尽量减小不透路面面积，禁止修建绝对不透表面的城市河道、沟渠；从而扩大，地表水与土壤的接触面积。第二，建立城镇绿色均衡评价机制的绿化考核管理制度；因为，一些地方政府为了短期利益而牺牲环境利益，以“土地整治”、“经营城市”等借口改变原规划，将林草地资源规划改为建筑区域，导致绿化率与城市规模环境需求不匹配，城镇居民实际享有的绿化环境在逐渐萎缩，从而造成了城市水环境自然净化及循环能力降低。 二、 制度生态产业结构调整制度
制度生态产业制度是市场出清条件下社会整体利益与个体利益博弈的均衡解，就一种理想的“集体与个体利益博弈”的理想状态。但是，社会实践中，市场失灵是市场固有的本性，一旦失灵就需要尽管不是唯一但相对最优的代表即政府来“矫正”。这种“矫正”的本质是使市场的外部性内部化，但是，作为维护社会整体利益的天然代表政府及其行为的具体实施者官员都具有集体利益与个体利益的二重性，并且缺乏生态制度限制政府及其官员的私利，因而，在市场失灵矫正实践中，不但不能矫正，反而加剧了这种负外部性。这种利用制度给予的“矫正”外部性的权力而加重“外部性”的现象就是制度的非生态化。在目前我国传统城镇化实践中，为了上级机关及其领导考核的政绩及“形象工程”需要，不考虑经济发展的客观规律及区域经济地理位置等因素，导致了随领导人变化而变化非生态化产业政策制度。这种非生态化产业制度所导致的问题主要表现在：第一，为加速区域的GDP而，重复建设；引入高能耗、高污染企业，从而造成环境污染、资源浪费和产业结构失调。第二，城镇化进程中，地方土地财政及投融资制度不健全、投资者的炒作，房地产支柱产业及商品房为最佳投资商品等错误理念，加剧了“房地产投机性”及该行业的泡沫，从而成为地方政府债务危机和民间借贷危机的风险源之一。第三，城镇化过程中，为加速地方经济发展，政府及其官员利用政府信用推波助澜加剧了地方产业的非生态化及民间金融风险。因此，建立制度生态产业结构调整制度，首先，应当完善规划及产业政策的自然生态产业制度，建立生态的政绩考核制度。其次，回归“去投机性”的房地产基础产业性质定位。最后，建立生态的政府引导性区域民间投融资产业制度。
1. 建立生态的政绩考核制度。上级领导和组织起决定作用的现行激励和约束地方政府的政绩评价考核制度而往往缺乏群众公认，这必然导致其行为只关注上级领导和组织的满意度；而由于各级政府及其主要领导都有任期限制，这就导致地方政府只注重短期利益和局部利益，而忽视人民的真正利益。因此，建立生态的政绩观和考核机制，第一，根据责权利相统一原则，明晰政府角色及权责，要求法律制度拟制的角色都应当各尽其责，各享其权；第二，构建生态的考核机制。具体来说，一是构建显绩与潜绩相结合的生态政绩考评制度；二是建立地方所有权及现代产权制度，对地方政府主要官员或直接重大项目责任人员实行离任审计制度。正如十八届三中全会《决定》所要求的：纠正以单纯经济增长速度为基调的政绩评定偏向，完善发展成果考核评价体系，加大生态效益、资源消耗、产能过剩、新增债务等指标的权重。编制全国和地方资产负债表，加快建立统一的国家经济核算制度。
2. 回归“去投机性”的房地产基础产业性质定位。根据马克思主义平均利润率机制可知，如果不通过投机炒作和稀缺资源垄断等人为方式制造暴利部门的话，超额利润的获得，只有技术和管理创新一途径。当然，趋利性的资本目标不一定是流向技术和管理创新，而是通过项目参与、民间借贷等各种方式流向暴利的行业和部门。如果这种暴利行业或部门不是产生于技术和管理创新，而是产生于垄断或不正当竞争的炒作，那么资本就会流向暴利部门，从而加大该行业或部门的泡沫。如果泡沫一旦破裂就会导致行业或区域民间借贷危机，甚至可能导致全国性金融危机。在地方PPP城镇化模式中，地方政府及其项目合作机构人为地制造房地产暴利行业，于是社会资本通过民间借贷等方式最终流向PPP合作的非政府方机构，一旦中央政府采用紧缩财政、金融政策，局部房地产泡沫破裂，可能引发地方债务及民间借贷危机，甚至引发全国性金融危机。由于在房地产市场中，利益博弈者主要是地方政府、金融机构、地方基础项目的PPP合作者、投机者、刚性消费者，因此，“去投机性”制度，首先，构建地方投融资生态制度，使房地产业实现“基础产业”的理性回归。其次，通过生态金融政策、房地产存量房调节税构建去投机性房地产制度体系。如对同城的第三套以上住宅房地产或超存量的非自营商业房产征收双倍存量税，迫使炒作房源释放到二级市场中，从而实现价格的生态市场化。当然，如对继承或及历史政策导致的多套房源的应当构建区别对待政策，规定不收税转让期限制度，从而实现以居住为主房地产功能性质的理性回归。
3. 建立生态的政府引导性地方民间投融资产业制度。经济改革以来，我国财政分权和政治集权导致了地方各级官员面临着财政和政治晋升双重的压力。地方政府为追求由上级领导和上级政绩考核组织的政绩满意度而形成的为“经济增长”而竞争的“竞争态势”推动了地方政府在城镇化过程中融资金融创新、制度创新及其他招商引资等制度创新，从而客观上经济发展；但这又导致了地方政府推动型非生态化城镇化投资冲动，加速了地方政府债台的高筑。为有效防范财政金融风险，保持经济持续健康发展和社会稳定，2010年6月10日《国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》要求从政府债务、违规规范担保承诺、信贷等几个方面加强对融资平台公司管理。于是，尽管资源配置方式包括市场的资源配置方式和政府财政的资源配置方式，看似这两种方式是相互独立的，但是，在我国地方政府投融资的实践中，这二是却又是“剪不断，理还乱”。地方政府为了尽量回避直接融资带来的政府风险和债台高筑的区域金融风险，利用招商引资而的企业运用民间借贷的方式来为区域经济发展融资，通过政府引导、鼓励民间金融产业来实现区域经济发展繁荣或表面的繁荣。如“湖南湘西民间借贷危机”、陕西神木民间危机都地方政府引导地方区域经济发展或其融资或房地产产业政策等有千丝万缕的联关。其中，一是从湖南省湘西集资案背景及曾成杰案反映出来的有关民间借贷问题来看，2008年9月之前，近十年的时间，地方政府不但不禁止，甚至发文件鼓励民间融资； 同年6月，地方政府内部却通知干部退出民间融资。由于地公务员提前抽回本金和利息而引发挤兑风潮。因此，集资泛滥的根源是近十年地方政府对于集资的默许和支持。二是从陕西省神木县的民间借贷危机形成、爆发来看，神木县委书记雷正西主政时期，其本人为民间集资站台、公开支持民间借贷、部分官员参与并成为出借大户，从而导致政府引导性民间金融繁荣效应，此时，政府又没有采取很必要的金融风险预防措施，这是神木民间借贷危机的根本原因。因此，新型城镇化制度应当构建生态的政府引导性区域民间投融资产业制度；其一是政府直接相关人员的非生态责任制度，这种非生态责任应当是在现有的责任基础上，对因其行为导致的区域个体成员损失的民事补充赔偿责任。当然，为了防止民事赔偿责任过大超过官员基本生活负担应有的承担能力以外的部分，应当建立相应的保险救济制度。其二，在政府国有财产所有权及产权制度的基础上，建立经济调控过错责任保险制度，利用保险来化解因政府行政导致的对个体成员损失的补充赔偿责任制度。 参考文献：
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[2] 腾讯网.姚景源：房地产是支柱产业不赞成打压房地产.http：//house.qq.com/a/20131212/006823.htm，2014年元月7日访问.
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[6] 周明勇，易丹辉.论地方政府债务风险规制[J].沈阳师范大学学报，2013，（4）.
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[8] 黄卫平，胡玫.美国次贷危机与世界经济格局的调整——对美国次贷危机的政治经济学分析[J].中国人民大学学报，2010，（5）.
[9] 搜狐新闻.湘西集资案：曾成杰担责最重数十政商人士受处.http：//news.sohu.com/20130718/n381 982879.shtml，2013年12月8日访问.
[10] 曾鸣.神木民间借贷调查：所涉官员高至厅局级有人获利2亿.http：//news.ifeng.com/shendu/nfz- m/detail_2013_07/25/27902117_0.shtml，2014年元月2日访问.
[11] 张成.重庆市城镇污水处理系统碳排放研究[D].重庆：重庆大学学位论文，2011.
[12] 武俊奎.城市规模、结构与碳排放[D].上海：复旦大学学位论文，2012.
基金项目：河北省科技金融协同创新中心河北省科技金融重点实验室开放基金项目“京津冀冀乡村旅游区域PPP融资制度法治化研究”（项目号：HBTFKL201516）；2015年保定市科学技术研究与发展指导计划（第二）项目“京津冀冀区域经济制度生态化研究”（项目号：15ZR066）。
作者简介：周明勇（1969-），男，汉族，湖南省汨罗市人，河北金融协同发展中心/金融重点实验室、河北金融学院法律系副高级教师，河北省法学会交通法研究会常务理事，深圳汨水投资管理有限公司高级顾问，中国人民大学法学院经济法博士，高级经济师，研究方向为经济法、财税金融法、企业公司法、法经济学、制度经济学。
收稿日期：2016-02-19。
关键词：新型城镇化；产业结构调整；自然生态制度；制度生态制度；法治化
产业政策制度则是规划体系中对政府规划的相对具体化、具有灵活性的对微观经济调控计划。产业政策是核心功能在于弥补市场失灵的产业结构调整工具，是推动法治进程的先决条件以及促进社会全面发展的基础性、诱导性制度。当然，理想的生态产业政策的前提条件都是假设政府及其官员是没有私利的、“仁慈的”，所以，政府矫正市场失灵，比其他代表社会整体利益的机构更有优势，能降低交易成本，在与个体利益协调发展的基础上实现社会整体利益最大化。但是，各级政府及其部门都不具有天然的人格，都具有集体利益与个体利益的二重性。实践中，因地方政府财力的有限性，各地城镇化一般是财政专有资金为基础，以土地为抵押贷款或以土地、贷款相结合的资金为条件，运用PPP模式进行。因此，产业政策制度的具体实施中还存在非生态的状况即缺乏人与自然协调而导致的产业结构失调的非自然生态产业制度和人与人之间的利益分配不协调而导致的产业结构失调、经济泡沫等非制度生态产业制度。十八届三中全会《决定》强调：“国土是生态文明的空间载体”，要按人口资源环境的均衡调整空间结构，给自然更多修复空间，“给子孙后代留下天蓝、地绿、水净的家园”。因此，新型城镇化制度是根据以社会整体利益为本位兼顾私人利益、体现“实质正义”的经济法理念为指导，能实现人与自然的生态发展、以及人与人之间的制度的生态化的城镇化制度。产业政策法治制度就是完善了自然生态产业结构调整和制度生态产业结构调整制度的、体现了“应然之法”，即集体利益与个体利益对立统一规律相对静止状态，要求的产业政策制度。
一、 自然生态产业结构调整制度
民传统的城镇化本质上是为了调整农业与工业产业部门之间的结构失衡，运用政府财政资金来实现工业结构均衡发展。而地方区域的产业结构调整，本质上应当运用地方人民的税形成的地方财政资金来实现产业结构调整。但由于地方财政的有限性，地方政府往往运用土地为基础，通过银行贷款、地方政府债券融资为合作条件，通过PPP公私合作模式来最终实现产业结构调整。而私主体的合营者为了实现其利益最大化，往往可能因新的投资结构的认识问题而加剧新的产业结构失衡，故要求有国家的产业结构调整政策。因而，产业政策的非自然生态问题主要是城镇化以粗放式扩张为形式，从而人为地破坏自然循环体系。具体表现在，一是房地产行业的“支柱产业”性质定位错误，导致土地资源浪费，生态破坏。二存在区域内部的空间布局不协调，从而损害了生态环境利益；三是是相临或相近的区域之间布局重复，导致更大区域或全国市场资源浪费。因此，在新型城镇化进程中，自然生态法律制度的构建：首先，回归房地产行业的基础行业性质定位，优化国土空间开发格局；其次，建立生态产业布局规划制度，加快实施主体功能区战略；第三，建立生态城市循环经济制度，提高城市环境自然净化及循环能力。
1. 回归房地产基础产业性质定位，优化国土空间开发格局。目前无论是地方政府还是房地产商及其他个体投机者，在房地产是“在支柱产业”理念指导下，加之地方政府的土地财政实际及投融资措施的制度不完善，导致房地产“投机性”及其泡沫剧增；相应地市场过度膨胀，与江湖、农业、其他自然生态争“地”，并与制度非生态现状共同作用，导致一方面，鬼城现象、房叔、房姐不断，另一方面，房价“飞涨”、窝居者“怨声载道”。因为：首先，由于土地是人类赖以生存的稀缺资源，是人类财富之母，故房地产业只能是其他产业的基础；其次，从产业系统理论来看，房地产业过分超前，则必然导因土地的灭失而威胁人类的基本生存；再次，作为卖方市场房地产市场，商品房尽管具有投资功能，如果过度开发，与前述因素叠加，将必然导致生态破坏、耕地减少、系统性金融危机等损害社会整体利益的问题。所以，建立自然生态产业制度的基本条件就是应当建立房地产“去投机性”制度而恢复其本业的基础产业地位。
2. 建立生态产业布局规划制度，加快实施主体功能区战略。建立生态产业布局规划制度，就是要加快实施生态城市主体功能区战略，严格按照生态城市主体功能定位布局，构建农业发展、生态安全、生态城镇格局。研究发现，影响城镇生态环境的重要原因是产业碳排放、城市污水排放及城市垃圾。随着城镇化的发展，在最初规划时距离城区太近的许多工业园区，已逐渐成为城中园和城镇的污染源。
因此，建立生态产业布局制度，第一，应编制科学的产业布局规划，建设安全、环保的工业区；第二，工业化和城镇化加快导致了二氧化碳排放量持续快速增长，从而导致空气污染，影响气候变化问题，因而，我国产业政策应当加大环境监控力度，严控高排放、耗能高行业的过快增长，加大落后产能的淘汰力度；鼓励发展低碳产业，要切断工业经济增长与碳排放之间的联系，通过低碳经济和高能源利用效率，实现以较少的能耗和碳排放，换来工业经济的快速发展。第三，鼓励、支持和发展循环经济技术，打破行政垄断，推行市场化垃圾处理技术研究及资助的产业政策。第四，根据不同的功能区，规划建设污水处理厂，建立生产部门进行污水处理后的二次污水处理制度，并规定污水处理厂处理的二次水必须进入市场进行交易，禁止直接向水体排污；同时，这也为排污交易制度的建立，城市水生态循环机制的构建，奠定了基础。
3. 建立生态城市生态循环经济制度，提高城市环境自然净化及循环能力。城乡绿化植被、水环境的自然净化及循环能力主要取决于天然土壤与地表水及空气中水接触和绿色植物的光合作用。建立生态城市生态循环经济，首先，建立回收利用的城市“城市矿产”鼓励、支持和资助的产业制度，构建制度的循环生态经济产业制度，加快建设资源节约型、环境友好型社会；其次，建立生态地表和绿化等自然城市环境生态制度，提高城市环境自然净化及循环能力。其中，建立生态城市地表建设制度就包括减少不透路面和保持与城市规模相匹配的绿化率。第一，一方面，加大科研究投入，开发透水路面新建材；另一方面，通过制度规定尽量减小不透路面面积，禁止修建绝对不透表面的城市河道、沟渠；从而扩大，地表水与土壤的接触面积。第二，建立城镇绿色均衡评价机制的绿化考核管理制度；因为，一些地方政府为了短期利益而牺牲环境利益，以“土地整治”、“经营城市”等借口改变原规划，将林草地资源规划改为建筑区域，导致绿化率与城市规模环境需求不匹配，城镇居民实际享有的绿化环境在逐渐萎缩，从而造成了城市水环境自然净化及循环能力降低。 二、 制度生态产业结构调整制度
制度生态产业制度是市场出清条件下社会整体利益与个体利益博弈的均衡解，就一种理想的“集体与个体利益博弈”的理想状态。但是，社会实践中，市场失灵是市场固有的本性，一旦失灵就需要尽管不是唯一但相对最优的代表即政府来“矫正”。这种“矫正”的本质是使市场的外部性内部化，但是，作为维护社会整体利益的天然代表政府及其行为的具体实施者官员都具有集体利益与个体利益的二重性，并且缺乏生态制度限制政府及其官员的私利，因而，在市场失灵矫正实践中，不但不能矫正，反而加剧了这种负外部性。这种利用制度给予的“矫正”外部性的权力而加重“外部性”的现象就是制度的非生态化。在目前我国传统城镇化实践中，为了上级机关及其领导考核的政绩及“形象工程”需要，不考虑经济发展的客观规律及区域经济地理位置等因素，导致了随领导人变化而变化非生态化产业政策制度。这种非生态化产业制度所导致的问题主要表现在：第一，为加速区域的GDP而，重复建设；引入高能耗、高污染企业，从而造成环境污染、资源浪费和产业结构失调。第二，城镇化进程中，地方土地财政及投融资制度不健全、投资者的炒作，房地产支柱产业及商品房为最佳投资商品等错误理念，加剧了“房地产投机性”及该行业的泡沫，从而成为地方政府债务危机和民间借贷危机的风险源之一。第三，城镇化过程中，为加速地方经济发展，政府及其官员利用政府信用推波助澜加剧了地方产业的非生态化及民间金融风险。因此，建立制度生态产业结构调整制度，首先，应当完善规划及产业政策的自然生态产业制度，建立生态的政绩考核制度。其次，回归“去投机性”的房地产基础产业性质定位。最后，建立生态的政府引导性区域民间投融资产业制度。
1. 建立生态的政绩考核制度。上级领导和组织起决定作用的现行激励和约束地方政府的政绩评价考核制度而往往缺乏群众公认，这必然导致其行为只关注上级领导和组织的满意度；而由于各级政府及其主要领导都有任期限制，这就导致地方政府只注重短期利益和局部利益，而忽视人民的真正利益。因此，建立生态的政绩观和考核机制，第一，根据责权利相统一原则，明晰政府角色及权责，要求法律制度拟制的角色都应当各尽其责，各享其权；第二，构建生态的考核机制。具体来说，一是构建显绩与潜绩相结合的生态政绩考评制度；二是建立地方所有权及现代产权制度，对地方政府主要官员或直接重大项目责任人员实行离任审计制度。正如十八届三中全会《决定》所要求的：纠正以单纯经济增长速度为基调的政绩评定偏向，完善发展成果考核评价体系，加大生态效益、资源消耗、产能过剩、新增债务等指标的权重。编制全国和地方资产负债表，加快建立统一的国家经济核算制度。
2. 回归“去投机性”的房地产基础产业性质定位。根据马克思主义平均利润率机制可知，如果不通过投机炒作和稀缺资源垄断等人为方式制造暴利部门的话，超额利润的获得，只有技术和管理创新一途径。当然，趋利性的资本目标不一定是流向技术和管理创新，而是通过项目参与、民间借贷等各种方式流向暴利的行业和部门。如果这种暴利行业或部门不是产生于技术和管理创新，而是产生于垄断或不正当竞争的炒作，那么资本就会流向暴利部门，从而加大该行业或部门的泡沫。如果泡沫一旦破裂就会导致行业或区域民间借贷危机，甚至可能导致全国性金融危机。在地方PPP城镇化模式中，地方政府及其项目合作机构人为地制造房地产暴利行业，于是社会资本通过民间借贷等方式最终流向PPP合作的非政府方机构，一旦中央政府采用紧缩财政、金融政策，局部房地产泡沫破裂，可能引发地方债务及民间借贷危机，甚至引发全国性金融危机。由于在房地产市场中，利益博弈者主要是地方政府、金融机构、地方基础项目的PPP合作者、投机者、刚性消费者，因此，“去投机性”制度，首先，构建地方投融资生态制度，使房地产业实现“基础产业”的理性回归。其次，通过生态金融政策、房地产存量房调节税构建去投机性房地产制度体系。如对同城的第三套以上住宅房地产或超存量的非自营商业房产征收双倍存量税，迫使炒作房源释放到二级市场中，从而实现价格的生态市场化。当然，如对继承或及历史政策导致的多套房源的应当构建区别对待政策，规定不收税转让期限制度，从而实现以居住为主房地产功能性质的理性回归。
3. 建立生态的政府引导性地方民间投融资产业制度。经济改革以来，我国财政分权和政治集权导致了地方各级官员面临着财政和政治晋升双重的压力。地方政府为追求由上级领导和上级政绩考核组织的政绩满意度而形成的为“经济增长”而竞争的“竞争态势”推动了地方政府在城镇化过程中融资金融创新、制度创新及其他招商引资等制度创新，从而客观上经济发展；但这又导致了地方政府推动型非生态化城镇化投资冲动，加速了地方政府债台的高筑。为有效防范财政金融风险，保持经济持续健康发展和社会稳定，2010年6月10日《国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》要求从政府债务、违规规范担保承诺、信贷等几个方面加强对融资平台公司管理。于是，尽管资源配置方式包括市场的资源配置方式和政府财政的资源配置方式，看似这两种方式是相互独立的，但是，在我国地方政府投融资的实践中，这二是却又是“剪不断，理还乱”。地方政府为了尽量回避直接融资带来的政府风险和债台高筑的区域金融风险，利用招商引资而的企业运用民间借贷的方式来为区域经济发展融资，通过政府引导、鼓励民间金融产业来实现区域经济发展繁荣或表面的繁荣。如“湖南湘西民间借贷危机”、陕西神木民间危机都地方政府引导地方区域经济发展或其融资或房地产产业政策等有千丝万缕的联关。其中，一是从湖南省湘西集资案背景及曾成杰案反映出来的有关民间借贷问题来看，2008年9月之前，近十年的时间，地方政府不但不禁止，甚至发文件鼓励民间融资； 同年6月，地方政府内部却通知干部退出民间融资。由于地公务员提前抽回本金和利息而引发挤兑风潮。因此，集资泛滥的根源是近十年地方政府对于集资的默许和支持。二是从陕西省神木县的民间借贷危机形成、爆发来看，神木县委书记雷正西主政时期，其本人为民间集资站台、公开支持民间借贷、部分官员参与并成为出借大户，从而导致政府引导性民间金融繁荣效应，此时，政府又没有采取很必要的金融风险预防措施，这是神木民间借贷危机的根本原因。因此，新型城镇化制度应当构建生态的政府引导性区域民间投融资产业制度；其一是政府直接相关人员的非生态责任制度，这种非生态责任应当是在现有的责任基础上，对因其行为导致的区域个体成员损失的民事补充赔偿责任。当然，为了防止民事赔偿责任过大超过官员基本生活负担应有的承担能力以外的部分，应当建立相应的保险救济制度。其二，在政府国有财产所有权及产权制度的基础上，建立经济调控过错责任保险制度，利用保险来化解因政府行政导致的对个体成员损失的补充赔偿责任制度。 参考文献：
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基金项目：河北省科技金融协同创新中心河北省科技金融重点实验室开放基金项目“京津冀冀乡村旅游区域PPP融资制度法治化研究”（项目号：HBTFKL201516）；2015年保定市科学技术研究与发展指导计划（第二）项目“京津冀冀区域经济制度生态化研究”（项目号：15ZR066）。
作者简介：周明勇（1969-），男，汉族，湖南省汨罗市人，河北金融协同发展中心/金融重点实验室、河北金融学院法律系副高级教师，河北省法学会交通法研究会常务理事，深圳汨水投资管理有限公司高级顾问，中国人民大学法学院经济法博士，高级经济师，研究方向为经济法、财税金融法、企业公司法、法经济学、制度经济学。
收稿日期：2016-02-19。