秦并六国，完成统一，如何“建国”？钱穆先生认为，“其政治措施之重要者，当首推废封建而行郡县。”也就是说，不是像周朝那样，分封诸侯国，在选官上实行世卿世禄制；而是设郡置县，在选官上实现非世袭的官僚制。
　　今天对此的总结是，郡县官僚制是大一统中央集权帝国的重要制度，代表了历史的发展趋势。但回到历史现场，统治集团的多数却是支持分封。围绕是分封制还是郡县制，统一不久的秦帝国统治集团高层发生过一场激烈的争论，《史记·秦始皇本纪》记载，丞相绾等言：“诸侯初破，燕、齐、荆地远，不为置王，毋以填之。请立诸子，唯上幸许。”始皇下其议于群臣，群臣皆以为便。廷尉李斯议曰：“周文武所封子弟同姓甚眾，然后属疏远，相攻击如仇雠，诸侯更相诛伐，周天子弗能禁止。今海内赖陛下神灵一统，皆为郡县，诸子功臣以公赋税重赏赐之，甚足易制。天下无异意，则安宁之术也。置诸侯不便。”
　　一番辩论之后，秦始皇给出了自己的裁决。他站在了少数派一边：“天下共苦战斗不休，以有侯王。赖宗庙，天下初定，又复立国，是树兵也，而求其宁息，岂不难哉！廷尉议是。”
　　从此以后，郡县官僚制绵延两千多年，影响所及一直到今天。

县的由来

　　秦之郡县制，郡为一级地方政府，县为二级地方政府（县以下之乡，是县的派出机构，其实是第三级地方政府）。重点说一说“县”。一个原因是，正如北京大学政府管理学院教授袁刚说的，秦以后王朝一代又一代地更迭，县以上行政建制屡有更改，县以下也有“乡、亭、里”与“党、里、邻”的区别，唯县级行政建制一直沿用至今。现今仍有不少县名与秦汉时完全相同，尤其是在河南，比如渑池、上蔡、尉氏、巩县等等。
　　更重要的是，县的出现和演变与从春秋战国到秦统一的四五百年间封建制的瓦解密切相关。
　　在《说文解字》中，“县”的意思是“系”，是“悬”的古字。“县”用作区域名称乃至作为行政区划名称之后，在下面加个“心”变成“悬”表示原来的意思。之所以借用本来表示挂着、吊着等意思的“县”，也是一种会意，比如西周实行国野分治（随之有国都里的国人和郊野地带的野人之分，像人们都熟悉的西周“国人暴动”把周厉王赶跑的故事），国都之外的地方也叫“鄙”或者“县”，这些地方像是系在国都上，这很形象，是汉字会意造字的一个典型例子。
　　学术界一般认为，楚国是春秋时期最早建立县制的国家，公元前740年～公元前690年在位的楚武王灭权国后设立的权县号称“中华第一县”。史学家顾颉刚就曾经提出过一个观点：楚的县是直隶于君主的，没有封建的成分在内。学者刘勋也认为，楚国县制是后来中央集权帝国体制根本制度之一郡县制的源头，具体体现在：第一，出现的最高长官—县公职位由楚王任命，一般不世袭；第二，位于边境地区的楚县是听从楚王命令的直辖军镇。
　　作为郡县制的源头，此时设立的县，其实就是加强国君权力的手段，是在不触及既定的封建采邑体制前提下，通过灭小国来实现的。这也算是一种“增量改革”。县邑的赋税由楚王直接征收，县邑军队也是直属于楚王—联想到鲁国国君的军队最后都被“三桓”瓜分了个干净，在战争频仍的春秋战国年代，国君倾向于郡县制自有道理。

学术界一般认为，楚国是春秋时期最早建立县制的国家，公元前740年～公元前690年在位的楚武王灭权国后设立的权县号称“中华第一县”。

　　《左传·成公七年》还记载过这样一个故事，有一次楚国围宋战役结束后，统帅子重请求把申县、吕县的土地封给自己，楚庄王痛快地答应了。但是，申公屈巫臣反对：“此申、吕所以邑也，是以为赋，以御北方。若取之，是无申、吕也。晋、郑必至于汉。”屈巫臣反对，有权力争夺的原因，但他说的道理是，这两个县是给国家提供军需人员物资的，如果变成贵族的采邑，那对防御北方不利。一旦影响到“公室”的实力，结果就是，“王乃止”，答应好了的也不算数了。
　　另一个建立县制较早的诸侯国是晋，主要也是在新开辟的疆土上设立县。公元前636年，晋文公在南阳设立温县、原县，赵衰—就是后来的赵国国君的祖先，被任命为原大夫。但是，和楚国不同的是，时间不长之后，这些县又变成了贵族的采邑。赵衰的儿子赵同也被称为“原同”，就是因为原县成了他的采邑。之所以如此，原因是晋国国君在不断清洗公族强支的同时，重用了一批异姓贵族，通过实行“大夫食邑”，鼓励卿族帅军开疆拓土，这也是晋国能够较长时间内一直称霸的体制原因。学者赵鼎新称之为“二级封建化”，所谓“一级封建化”是指周天子分封诸侯，二级就是诸侯国内部国君分封卿大夫。晋国的改革是把公室变成依靠下级贵族贡赋来生存，让卿族们去打天下。
　　封建化迟早要重蹈周的覆辙。晋国卿族之间的内斗可谓不绝如缕，赵氏孤儿的故事就是在这样的背景下发生的。最后晋国国君也成了被架空的“跑龙套的”，直到最终“三家分晋”。这一点，诸侯国的政治精英们都看在眼里。郑国执政子产有一次和晋国谈判，要求降低纳贡负担，子产态度很强硬，和晋国的代表从早上谈到晚上，郑国有人担心会不会招致晋国的讨伐，子产回答说：晋国政出多门，忙于内斗，苟且偷安尚且来不及，哪里还有心思攻打其他国家啊？
　　赵、魏、韩三家正式分晋之前，已经在控制的土地上逐渐推行非世袭的、以郡县制为中心的官僚体制，他们肯定不想让“封建危机”在自己身上重演—虽然他们是“封建危机”的受益者。其中，魏国率先进行了法家思想为指导的改革，较短时间内从封建政体转变为中央集权的科层制国家，风头一时无两，向西攻占了黄河西岸的大量土地，很快让秦国处于巨大的生死存亡危机之下，也在不期然间唤醒了一个沉睡已久的巨人。

以吏为师

　　《史记·秦本纪》中对秦国最早设县的记载，是在公元前697年～前678年在位的秦武公时期，但所设县的性质不好判断。后来的商鞅变法，记载就很清晰了：秦孝公十二年，“而集小乡邑聚为县，置令丞，凡三十一县”。对这三十一个县是派遣官员管理，并对各县官吏食以禄薪。
　　秦始皇统一六国后向全国全面推行县制。据史书统计，秦有县一千多个。
　　秦朝时县平行设有令、尉、监，分掌行政、军事和监察，职务相连又各负其责，相互牵制。从成员构成看，官和吏不同，比如县令是朝廷命官，属吏得自辟。县令所领导的行政官署叫县廷，分曹办事，和上级政府大致保持对口，保证上级乃至朝廷的政令能够一通到底，县成为中央控制地方的最基本的政治单元。县级长官均为中央任免，中央也可以越过郡直接向县廷发布政令，要无条件执行。
　　商鞅变法时就开始对各县官吏食以俸薪。秦朝则统一以“石”为单位计官之谷禄，谷禄多少代表着秩级的高下，所以称呼官秩为若干石。自万石以下大约有二十个等级，最低为二百石。汉承秦制，比如称呼郡守有时直接就叫“二千石”，类似于我们今天用厅局级、省部级等指哪个层面的干部。百石以及百石以下至斗食者为吏，被称为“斗食少吏”。
　　官吏的选拔主要是通过推举和考试。秦统一前就实行了推举即荐举，有保举和征士两种形式。保举当时又称“任”。《史记·范雎列传》曾经记载：“秦之法，任人而所任不善者，各以其罪罪之。”保举人要对被举荐者承担连带责任。这句话针对的是秦昭襄王时期的相国范雎。秦赵长平之战后，赵国面临亡国危机，于是就派人游说范雎，挑拨他和“人屠”白起的关系。主疑相谗之下，白起最后自杀。后来，秦国又派郑安平领兵围攻赵国首都邯郸，反被赵、魏、楚联军包围，郑安平带领两万秦军投降。
　　这对秦国来说是奇耻大辱。郑安平是范雎的恩人，当年范雎在魏国差点被折磨死的时候，是他把范雎藏起了起来，后来又联系来访的秦国使者，帮助范雎逃到了秦国。郑安平替代白起围攻邯郸，应该就是范雎推荐的。带领两万秦军投降，那么保举人范雎“罪当收三族”。但秦昭襄王“恐伤应侯（注：范雎被封为应侯）之意，乃下令国中：‘有敢言郑安平事者，以其罪罪之。’”
　　保举制度可能是战国时举荐“客卿”之制的遗留，所谓“客”是秦以外六国的人，要入秦求官，经常需要保举人。比如李斯入秦，先是在吕不韦门下做门客，后来被吕不韦“保任为郎”，到宫廷做了郎官，这才有了和秦王接触的机会。

秦朝“以吏为师”的治国路线决定了对大多数普通人而言，进入仕途的主要途径是学习成为一个刀笔吏。

　　值得关注一下的是下级吏员。原因无它，汉朝的开国皇帝刘邦做过泗水亭长，学者李开元曾经用文学笔法描写过“刘亭长”的形象：“自从做了泗水亭长，大小也算是一地之长，佩印着冠，披甲带剑，一手持竹简命令，一手持捆人绳索，手下还有两三下属丁卒使唤，宛如美国西部电影中的乡警保安官，实在是有些威风得起来。”
　　而西汉开国功臣的一大批人物，多是刘邦在泗水亭长任上结识的沛县中下级官吏。比如老乡萧何，后来被刘邦评定为功臣第一。《史记》称萧何在秦朝为“刀笔吏”，“以文无害为沛主吏椽”，意思是精通律令又不害人，做到了主吏椽，也就是功曹，在县里是职总内外，主掌人事，是县令自辟的属吏中最重要的角色之一。后来，因为在考课中获“第一”，有上级监察官员还想入言朝廷，征萧何到朝廷当官。根据相关史料，袁刚教授就认为，秦国家正式官员既多由吏考核选拔升迁，由吏入官或为官迁转又有严格的常规考课制度。
　　另一位大名鼎鼎的人物、汉初三杰之一的韩信可就没有刘邦这么好运了。根据《史记》记载，韩信“始为布衣时，贫无行，不得推择为吏”。一代战神刚步入社会时，连个当小吏的资格都没有。可见，推举也是有规范的，既有保举人承担连带责任的约束，又有明确的为吏条件，比如《秦律》中就有《除吏律》。
　　秦朝“以吏为师”的治国路线决定了对大多数普通人而言，进入仕途的主要途径是学习成为一个刀笔吏。不过，如果秦始皇地下有知，看到就是一帮小吏夺了江山，不知道作何感想。
　　不管怎么说，从秦国到秦朝，官吏的选拔已经有一套制度，后代陆续出现的乡举里选、察举、科举制等等，都可以在秦制中找到雏型。

他们在争论什么？

　　学者赵鼎新总结了与世界上其他文明相比，在“百代都行秦政制”的漫长岁月中，中国历史呈现出的七项主要政治特征，其中之一就是：早在秦统一前后，中国便出现了科层制政府并逐渐形成和完善了一套择优录用的科层选拔体制，远早于欧洲形成类似政制近两千年。
　　马克斯·韦伯是最早提出这项政治特征的学者之一，中国战国时代和近代欧洲都存在一个相似的行政管理理性化过程。历史学家黄仁宇就把中国如此早出现的政治领域的“理性化进程”，称为“政治早熟”，并被广为接受。
　　从秦国的崛起、统一天下到速亡，又说明这是一柄双刃剑：既可以在战争频仍的春秋战国时期，通过强大的组织和动员能力无限逼近全民战争形态（两千多年前，中国大地上就发生了不少对战双方兵力都在几十万以上的战争）；又可以在统一实现后成为专制帝王向全国各个角落实行系统暴政的有力工具。

　　但是，前面提到的秦朝统治集团大多数主张分封制，初衷可不是限制王权。对王绾等人主张分封，也不必扣上思想僵化的帽子。要说迂腐，博士齐人淳于越的言论才明显多了，什么“殷周之王千馀岁”“事不师古而能长久者，非所闻也”等等。大一统帝国的帝王不可能对周天子尤其是春秋战国时期的周天子的活法感兴趣。其实，王绾等人的主要目的就是反映军功集团的利益诉求。打天下就要坐天下，在当时，对军功集团来说，坐天下就是裂土受封。
　　这种思想是根深蒂固的。就是商鞅入秦，秦孝公招募各国人才的诏令说得也很清楚：“宾客群臣有能出奇计强秦者，吾且尊官，与之分土！”“分土”对六国人才的诱惑实在是太大了。
　　而秦始皇是坚定要搞中央集权的。历史学家张荫麟就曾经评论说，自从嫪毐和吕不韦两股势力倒台后，秦已经是一个纯粹郡县式的大帝国。这一点，为秦始皇打天下的高级将领也看得很清楚。比如，王翦在率领六十万秦军灭楚时，为了打消秦始皇对自己拥兵自重的疑虑，反复派人找秦始皇要良田美宅。两人有一段很有意思的对话：

至于秦的速亡，账肯定不能算到郡县官僚制头上。一代人解决上一代留下的问题，下一代人又来解决这代人留下的问题。

　　始皇曰：“将军行矣，何忧贫乎？”王翦曰：“为大王将，有功终不得封侯，故及大王之向臣，臣亦及时以请园池为子孙业耳。”始皇大笑。
　　太史公批评王翦“翦为宿将，始皇师之，然不能辅秦建德，固其根本，偷合取容”，实在有点强人所难了。一个通过自污、拉低自己道德底线来自保的功臣，如何“辅秦建德”？王翦后来因功被封为武成侯，因此，这里的“有功终不得封侯”，更像秦始皇说的树兵、立国的“侯王”，而不是李斯说的“诸子功臣以公赋税重赏赐之”。
　　至于秦的速亡，账肯定不能算到郡县官僚制头上。柳宗元在《封建论》中说得很中肯：秦失在于政，不在于制。秦的郡县官僚制再成熟，也只是开了个头，一代人解决上一代留下的问题，下一代人又来解决这代人留下的问题。比如改变统治的指导思想，从法家到外儒内法，就是汉朝完成的任务。
　　但是，不管郡县官僚制多么得不可动摇，两千多年的帝制历史上，封建化和郡县制的相互纠缠却一直没有从根本上“解套”。骂秦始皇最凶的朝代，一样出七国之乱；在王朝末期，“军阀”割据更是层出不穷。就在这样纠缠的过程中，专制帝王的绝对权力不断演化，到最后，和秦始皇比起来其实是有过之而无不及。这不能不引起人們深深的反思。