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行政合同法律关系的本质是行政法律关系,行政合同应主要适用公法规范,并适用行政行为无效理论。行政合同的公私法双重属性决定了其效力的认定离不开公私法律规范的协同规制。行政合同无效的认定应该基于对效力要件瑕疵的审查,应该以行政法规范为基准,参照民事法律规范作出法律适用。适用民事法律规范时必须从行政法的角度作特别的考虑,使私法规范的适用与行政合同的行政性相容。