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一、我国社会保险制度存在公平缺失问题
（一）社会保险覆盖面不公平
一是现行社会保险制度覆盖面仍然较窄。1.2亿多城镇就业人员没有参加养老保险，非公经济组织参保率不高；2.9亿城镇非就业人口参保呼声很高，但没有纳入医疗保险；部分困难企业、关闭破产企业退休人员由于缺乏资金尚未参保；全国1.2亿农民工中80%没有任何保障；4000多万被征地农民中，仅有20％被纳入基本生活或养老保障。二是现有主要社会保险制度参保率不高。2006年，城镇28310万就业人员中，参加企业职工基本养老保险的约占65.9％；参加医疗保险的约占55.6％；参加失业保险的约占39.5％；参加工伤保险的约占36.2%。
（二）社会保险调节机制不公平
当前我国的社会保险制度存在逆向调节问题。一是现有社会保险制度拉大城乡待遇差距。长期以来,我国城乡社会保险制度非均衡发展,导致城乡居民享受的社会保险待遇存在差距。1991年城镇人均社会保障支出为250元，农村为5.1元，城市人均社会保障费用支出是农村的近50倍。2001年城镇人均社会保障支出为1324元，农村为13.2元，城市人均社会保障费用支出是农村的100倍，城市居民与农村居民社会保障水平差距进一步拉大。二是一些保险政策设计出现穷人向富人的转移支付。一般而言，城镇富裕家庭在养老保险、医疗保险方面得到的单位和国家的福利，往往要高于贫困家庭，甚至出现高收入群体在社会保障支出中所占的比重超过在社会保障缴费中所占的比重，从而使得社会保险成为由低收入群体向高收入群体进行社会财富转移的再分配机制。此外，如果再加上住房补贴和其他隐性福利,经过二次再分配,两者的收入差距会进一步扩大。
（三）企事业单位养老金待遇不公平
企业与机关事业单位同类退休人员养老待遇差距过大的矛盾突出。2000—2004年的5年间，全国企业职工的退休金年均增长6.31％，而机关和事业单位职工的退休金年均增长分别为13.45％和11.67％。2005、2006年企业退休人员养老金在连续两年调整后，企业为1000元左右，机关事业单位为1500多元，与机关事业单位相差仍在月均500元左右，机关事业单位职工的退休金与企业职工的退休金差距仍然较大。随着机关事业单位规范津贴补贴，机关退休人员补贴由暗变明又将增加一块补贴，待遇差距进一步拉大。此外，企业待遇调整中，对具有高级职称的企业退休人员进行的倾斜，也引起中级职称和原企业领导干部等群体的攀比。
（四）参保人员权益保护不公平
目前大多数地区养老保险实行地市级或县级统筹，统筹层次低且区域分散。这对于长期稳定在某地区就业生活的人群没有太大影响，但是对灵活就业人群就显得很不公平。因为这个制度安排不能适应灵活就业人员经常更换就业地区、工作地点和工作岗位的特性，参保人工作变动仅允许带走个人账户积累部分，社会统筹部分实际上补充了当地的社会保险基金。其社会保险关系难以转移，就业地区的变动意味着社会保险权益的丧失，严重侵害流动就业人员的保障权益。此外，工伤保险等险种也存在同样的问题。
二、问题的主要成因
（一）城乡二元结构的社会保险制度安排
过去十多年我国社会保险建设取得明显的进步，但是成果主要集中在城市，农村的社会保险建设仍然滞后，呈现明显的二元结构特点。究其根本原因，主要是我国城乡二元经济结构的长期存在，社会保险资源过多向城市倾斜，导致农村社会保险无论在覆盖范围、保障水平，还是层次结构、社会化程度都远远落后于城市。
（二）城镇社会保险制度不适应经济发展变化的需要
城镇社会保险制度尤其是养老保险制度是在国有企业改革的推动下建立的，制度设计针对国有企业等正规单位的情况。随着国有企业改革的推进和经济结构的调整，现行制度显现出与经济发展不相适应的问题，已不适应就业形态的变化，并直接影响覆盖面的扩大。
（三）养老保险制度分割以及体系不健全
统账结合的企业职工基本养老保险以低水平、广覆盖为主要原则，养老金调整受基金支撑能力制约，增幅相对缓慢。事业单位退休金除保障基本生活之外，并坚持与在职人员工资增长挂钩。因此，两类待遇差距越拉越大。而在制度设计时，对企业退休人员的在职贡献的延期支付等补偿成分，是由企业补充保险（企业年金）提供。企业补充保险发展滞后，又无其他补偿渠道，造成企事业单位同类人员的养老金差距进一步扩大。
（四）统筹层次较低
全国90%以上是以县（市）级统筹为基础，缴费率不一，待遇标准及管理方式也不尽相同，加大了社会保险关系转移的难度。社会保险关系难以转移和携带，影响跨地区流动参保职工的利益，也必然影响他们参保积极性。同时，社会保险制度以“大数法则”为基础，只有实现较大范围的统筹，才能提高抵御风险的能力。统筹层次低，基金难以调剂，导致社会保险应有的互济功能受到制约，地区之间保障负担不均衡，分散风险的功能难以在较大范围内实现。
三、政策建议
要消除我国社会保险制度“逆调节”影响，必须加快推进现行社会保险制度改革，关键是要加快消除现有社会保险制度的城乡差别和不公，逐步搭建一个城乡一体化的、包括城乡所有居民都能享有基本平等社会保障待遇的新型社会保险制度体系。同时在制度设计上，更多的考虑公平性和合理性，在准入门槛、待遇水平、衔接转移等方面向弱势群体倾斜。
（一）完善城镇养老、医疗等社会保险制度
加快推进基本养老金计发办法改革方案，做好基本养老金待遇调整工作，着手建立与工资、物价等因素挂钩的正常调整机制。加快提高养老保险统筹层次，积极推进省级统筹。推动企业年金制度建设。抓紧解决困难企业、关闭破产企业退休人员参加医疗保险的历史遗留问题。扩大城镇医疗救助的试点范围，做好医疗救助与医疗保险制度之间的衔接工作。
（二）加强以农业人口为主体的农村社会保险制度建设
有条件地区要加快探索建立财政支持、农民自愿的新型农村社会养老保险制度，鼓励农民参保。尽快普及新型农村合作医疗制度建设。继续完善农村五保户供养制度，切实做到应养尽养。在全国范围内普遍建立农村居民最低生活保障制度。抓好被征地农民的社会保障工作，把解决被征地农民的社会保障作为重要条件纳入征地审批程序。推进农民工等特殊群体的社会保障制度建设。
（三）统一企事业单位的养老保险制度
探索建立企业退休金合理增长机制，注意向退休早、患大病和收入低的企业离退休人员倾斜。进一步规范和完善企业年金制度，推进建立职业年金制度，建立多层次养老保险体系。建立与企业的基本制度相统一、符合事业单位职业特点的养老保险制度。
（四）尽快提高社会保险统筹层次
加快推进省级统筹工作，通过提高统筹层次，提高社会互济能力和公平程度，解决地区间社会保险转移困难等问题，使更多从业人员纳入到当前的社会保障体系中来。完善适应流动就业人员保障关系转移接续政策，鼓励有条件的地区将视同缴费年限的权益量化，随同转移，减轻退休地养老金发放的压力，均衡各地的利益和责任。实行统筹账户与个人账户的分账管理。锁定政府对退休职工的历史欠账，明确政府与个人的责任。
（五）继续加大财政对社会保障的支持力度
尤其要加大对城镇居民医疗保险、新型农村合作医疗和农村最低生活保障制度的投入。进一步加强社会保障服务设施、人才队伍等能力建设，提高社会保障服务水平。
（作者单位：国家物资储备局）
（一）社会保险覆盖面不公平
一是现行社会保险制度覆盖面仍然较窄。1.2亿多城镇就业人员没有参加养老保险，非公经济组织参保率不高；2.9亿城镇非就业人口参保呼声很高，但没有纳入医疗保险；部分困难企业、关闭破产企业退休人员由于缺乏资金尚未参保；全国1.2亿农民工中80%没有任何保障；4000多万被征地农民中，仅有20％被纳入基本生活或养老保障。二是现有主要社会保险制度参保率不高。2006年，城镇28310万就业人员中，参加企业职工基本养老保险的约占65.9％；参加医疗保险的约占55.6％；参加失业保险的约占39.5％；参加工伤保险的约占36.2%。
（二）社会保险调节机制不公平
当前我国的社会保险制度存在逆向调节问题。一是现有社会保险制度拉大城乡待遇差距。长期以来,我国城乡社会保险制度非均衡发展,导致城乡居民享受的社会保险待遇存在差距。1991年城镇人均社会保障支出为250元，农村为5.1元，城市人均社会保障费用支出是农村的近50倍。2001年城镇人均社会保障支出为1324元，农村为13.2元，城市人均社会保障费用支出是农村的100倍，城市居民与农村居民社会保障水平差距进一步拉大。二是一些保险政策设计出现穷人向富人的转移支付。一般而言，城镇富裕家庭在养老保险、医疗保险方面得到的单位和国家的福利，往往要高于贫困家庭，甚至出现高收入群体在社会保障支出中所占的比重超过在社会保障缴费中所占的比重，从而使得社会保险成为由低收入群体向高收入群体进行社会财富转移的再分配机制。此外，如果再加上住房补贴和其他隐性福利,经过二次再分配,两者的收入差距会进一步扩大。
（三）企事业单位养老金待遇不公平
企业与机关事业单位同类退休人员养老待遇差距过大的矛盾突出。2000—2004年的5年间，全国企业职工的退休金年均增长6.31％，而机关和事业单位职工的退休金年均增长分别为13.45％和11.67％。2005、2006年企业退休人员养老金在连续两年调整后，企业为1000元左右，机关事业单位为1500多元，与机关事业单位相差仍在月均500元左右，机关事业单位职工的退休金与企业职工的退休金差距仍然较大。随着机关事业单位规范津贴补贴，机关退休人员补贴由暗变明又将增加一块补贴，待遇差距进一步拉大。此外，企业待遇调整中，对具有高级职称的企业退休人员进行的倾斜，也引起中级职称和原企业领导干部等群体的攀比。
（四）参保人员权益保护不公平
目前大多数地区养老保险实行地市级或县级统筹，统筹层次低且区域分散。这对于长期稳定在某地区就业生活的人群没有太大影响，但是对灵活就业人群就显得很不公平。因为这个制度安排不能适应灵活就业人员经常更换就业地区、工作地点和工作岗位的特性，参保人工作变动仅允许带走个人账户积累部分，社会统筹部分实际上补充了当地的社会保险基金。其社会保险关系难以转移，就业地区的变动意味着社会保险权益的丧失，严重侵害流动就业人员的保障权益。此外，工伤保险等险种也存在同样的问题。
二、问题的主要成因
（一）城乡二元结构的社会保险制度安排
过去十多年我国社会保险建设取得明显的进步，但是成果主要集中在城市，农村的社会保险建设仍然滞后，呈现明显的二元结构特点。究其根本原因，主要是我国城乡二元经济结构的长期存在，社会保险资源过多向城市倾斜，导致农村社会保险无论在覆盖范围、保障水平，还是层次结构、社会化程度都远远落后于城市。
（二）城镇社会保险制度不适应经济发展变化的需要
城镇社会保险制度尤其是养老保险制度是在国有企业改革的推动下建立的，制度设计针对国有企业等正规单位的情况。随着国有企业改革的推进和经济结构的调整，现行制度显现出与经济发展不相适应的问题，已不适应就业形态的变化，并直接影响覆盖面的扩大。
（三）养老保险制度分割以及体系不健全
统账结合的企业职工基本养老保险以低水平、广覆盖为主要原则，养老金调整受基金支撑能力制约，增幅相对缓慢。事业单位退休金除保障基本生活之外，并坚持与在职人员工资增长挂钩。因此，两类待遇差距越拉越大。而在制度设计时，对企业退休人员的在职贡献的延期支付等补偿成分，是由企业补充保险（企业年金）提供。企业补充保险发展滞后，又无其他补偿渠道，造成企事业单位同类人员的养老金差距进一步扩大。
（四）统筹层次较低
全国90%以上是以县（市）级统筹为基础，缴费率不一，待遇标准及管理方式也不尽相同，加大了社会保险关系转移的难度。社会保险关系难以转移和携带，影响跨地区流动参保职工的利益，也必然影响他们参保积极性。同时，社会保险制度以“大数法则”为基础，只有实现较大范围的统筹，才能提高抵御风险的能力。统筹层次低，基金难以调剂，导致社会保险应有的互济功能受到制约，地区之间保障负担不均衡，分散风险的功能难以在较大范围内实现。
三、政策建议
要消除我国社会保险制度“逆调节”影响，必须加快推进现行社会保险制度改革，关键是要加快消除现有社会保险制度的城乡差别和不公，逐步搭建一个城乡一体化的、包括城乡所有居民都能享有基本平等社会保障待遇的新型社会保险制度体系。同时在制度设计上，更多的考虑公平性和合理性，在准入门槛、待遇水平、衔接转移等方面向弱势群体倾斜。
（一）完善城镇养老、医疗等社会保险制度
加快推进基本养老金计发办法改革方案，做好基本养老金待遇调整工作，着手建立与工资、物价等因素挂钩的正常调整机制。加快提高养老保险统筹层次，积极推进省级统筹。推动企业年金制度建设。抓紧解决困难企业、关闭破产企业退休人员参加医疗保险的历史遗留问题。扩大城镇医疗救助的试点范围，做好医疗救助与医疗保险制度之间的衔接工作。
（二）加强以农业人口为主体的农村社会保险制度建设
有条件地区要加快探索建立财政支持、农民自愿的新型农村社会养老保险制度，鼓励农民参保。尽快普及新型农村合作医疗制度建设。继续完善农村五保户供养制度，切实做到应养尽养。在全国范围内普遍建立农村居民最低生活保障制度。抓好被征地农民的社会保障工作，把解决被征地农民的社会保障作为重要条件纳入征地审批程序。推进农民工等特殊群体的社会保障制度建设。
（三）统一企事业单位的养老保险制度
探索建立企业退休金合理增长机制，注意向退休早、患大病和收入低的企业离退休人员倾斜。进一步规范和完善企业年金制度，推进建立职业年金制度，建立多层次养老保险体系。建立与企业的基本制度相统一、符合事业单位职业特点的养老保险制度。
（四）尽快提高社会保险统筹层次
加快推进省级统筹工作，通过提高统筹层次，提高社会互济能力和公平程度，解决地区间社会保险转移困难等问题，使更多从业人员纳入到当前的社会保障体系中来。完善适应流动就业人员保障关系转移接续政策，鼓励有条件的地区将视同缴费年限的权益量化，随同转移，减轻退休地养老金发放的压力，均衡各地的利益和责任。实行统筹账户与个人账户的分账管理。锁定政府对退休职工的历史欠账，明确政府与个人的责任。
（五）继续加大财政对社会保障的支持力度
尤其要加大对城镇居民医疗保险、新型农村合作医疗和农村最低生活保障制度的投入。进一步加强社会保障服务设施、人才队伍等能力建设，提高社会保障服务水平。
（作者单位：国家物资储备局）