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摘 要：随着公路项目建设的持续推进，我国每年由此产生的公路项目文书档案数量和规模都呈现出较大幅度的增长态势。本文基于“问题分类法”提出了公路项目文书档案的分类要求，立足公路项目文书档案归档的完整性现状及原因，提出了基于“问题分类法”的文书档案管理具体举措，为规范文书档案管理提供有力指导。
关键词：公路项目;文书档案;档案信息化
概述
随着政府投资规模的扩大，国家政策的支持，以及公路建设技术、工艺的革新和改进，我国公路建设将保持平稳发展之势。随着公路项目建设如火如荼的发展，由此产生的文书档案数量和规模呈现较大幅度增长态势。2015年国家档案局发布《归档文件整理规则》，成为公路项目文书档案整理原则、基本要求，为纸质和电子文件整理提出了归档行业标准。
1 公路项目文书档案问题分类法
根据《归档文件整理规则》的具体规定，归档文件是指作为立档单位在其职能活动中形成的、办理完毕、应作为文书档案保存的文件材料[1 ]。随着办公OA自动化系统的应用，归档的文书档案包括纸质文件材料和电子文件材料。文书档案以“件”（item）为归档整理单位，对文件材料进行组件、分类、排列、编号、编目等，从而使文书档案有序化，并使归档的文件资料按照文件本身的形成规律进行整理[2 ]。可见，文书档案整理是要保持文件内在有机联系，且根据文件资料的价值差异，作出相应的保管措施，尤其是重要、秘密文件资料要予以重点保管。
根据《归档文件整理规则》的相关分类的详细规定，由立档单位对纳入其归档的文件材料进行分类管理。分类时应充分考虑同一全宗的稳定性和一致性，具体来说，就是按照年度-机构（问题）-保管期限、年度-保管期限-机构（问题）三级分类法。其中，年度分类是指以文件形成的年度作为分类依据，跨年度文件以文件签发日期分类;机构（问题）分类是指以文件形成或承办机构（问题）作为分类依据，保管期限分类，即，以划定的文件保管期限分类[3 ]。
其中，“年度-保管期限-机构（问题）”将保管文书档案进行分类，首先是制定《公路项目文书档案保管期限表》，再按照“年度”对将年度内形成的文件进行分类，最后再以机构（问题）进行分类归档整理。其中，公路项目计划、预算及总结类文件归入到文件内容所针对的具体年度;请示及批复类的文件资料则以批复年度为其归档年度;涉及到多个部门的，以承办部门或综合部门为其归档单位。严格按照“问题分类法”进行归档。如：保管期限（30年）-2020年（年度）-建设管理部（部门）-路基建设方面（路基类问题）-路基建设标准、合同、路线（路基类具体事项）。
2 公路项目文书档案完整性现状及原因
根据公路项目申报立项、开工建设到竣工验收，从理论视角分析，公路项目档案管理具有较强的完整性。但从公路项目档案的管理实际来看，通常将工程项目档案分割为工程档案与文书档案两大部分[4 ]。
公路项目建设包括了公路项目设计文件资料、基建程序文件资料。其中，纳入文书档案存档范畴的包括建设依据及上级有关指示，如：1）公路项目立项建议书及批准文件：公路项目可行性研究报告及批准文件;公路项目可行性研究报告评估及行业主管部门的审查意见;专家对公路项目可行性研究报告的评审意见;公路项目的地质勘察报告;环评及批准文件;施工图设计审批文件;市政工程规划方案;建设工程规划许可证;工程质量监督申请书及通知书等等;2）征地、拆迁资料：选址意见书及红线图;规划条件申报及审定文件;建设用地批准书;征地拆迁合同协议等等;3）招投标文件资料：招标文件、投标文件、中标文件;相关协议书或合同等;4）建设单位管理资料。
从理论及实践来看，导致公路项目档案完整性较差的因素主要包括：1）传统习惯。公路项目文书档案传统习惯还是部门形成或承办的档案依旧由其立档。例如，某公路项目建设管理部门负责规划设计文书档案和公路基建程序工作，在履行这两项工作职责时，相应的文书档案由建设管理部门负责，而非由专门的档案管理负责收集、整理和归档[5 ]。2）认识误区。由于在公路項目建设及管理过程中经常使用到相关档案资料，在思想上认为将工程项目文书档案原件与工程档案一并纳入工程档案管理更有利于工作，使公路项目文书档案原件纳入工程档案管理，存放于同一办公地点。3）业务水平。公路项目建设周期长、涉及面广、参与众多等，影响公路项目档案管理的完整性还与公路项目文书档案管理者的业务素能密切相关。
3 公路项目文书档案整理分类——基于问题分类法
公路项目档案问题分类法的具体操作流程：首先是引入问题。由立档单位将收集到的文件统一形成的文件组件交由档案管理部门。其次是做好分类。在“按保管期限-年度-机构-问题分类”的基础上，进一步按照“按问题-子问题”细分。再次是做好排序。在子问题分类基础上，将属于同一子问题的文件按照时间顺序进行排列。第四是做好编号。将按照时间顺序排列的文件依次做出相应的编号。将编号完成的文书档案编制归档进相应的文件目录，再装盒，移交至公路项目档案室。基于问题——子问题分类法，进一步细化“问题”内容，从而达到精准分类至关重要。例如，根据某集团公司的组织架构，公路项目规划设计、验收移交、计划统计以及变更工程管理等属于建设管理部门负责，而档案管理部门则负责具体的档案监督、指导等。根据现实分工，该集团公司负责其职能范围内的文书档案的整理、归档，而档案管理部门则具体负责相应的档案复印件保存[6 ]。由于公路工程项目建设跨度周期长，涉及的文书档案管理数量众多，为便于后期的查找、管理和利用，可进一步采用问题分类法。如：将公路项目立项申报、审批、可研报告、施工图审查合格书等统一纳入“设计文件”，归入到“设计文件”管理范畴，统称为“设计文件”;将公路项目建设选址意见书、预审报告、建设用地规划等相关文件纳入“基建程序文件”，归入到“基建程序文件”管理范畴，统称为“基建程序文件”，等等。通过问题——子问题分类法，将公路项目文书档案进一步细分，查找每一份文件时都更加便捷。 问题分类法应用于公路项目文书档案管理也存在分拣工作量大、效率较低等弊端，为克服“问题”分类法存在的弊端，可將问题分类优化为主要分类，合并次要分类。如将原本的设计变更管理类文件、征地拆迁类文件、管线规划与切改类文件、排水工程类文件，以及投资计划类文件、养护管理类文件、勘察设计招标类文件、交通管理类文件、标段划分类文件、林业审批类文件，以及路灯处文件统一归入到“综合管理文件”，进一步优化问题及子问题分类。
4 公路项目文书档案管理对策
4.1 打破部门界限
公路项目建设涉及到的部门多、环节多、跨度时间长，因此，做好公路项目档案收集，首先需要的就是建立大档案管理理念，树立“一盘棋”观念，打破部门或单位的界限，不能完全按照文书形成或承办机构来收集和整理，也不能完全按照文书档案形成或承办机构独占相应的文书资料，而文书资料形成或承办部门应当及时将文件资料主动提供给工程档案管理部门，由档案管理部门统一负责文书档案资料的收集、整理、归档。
4.2 采取有效方法
针对公路项目档案管理的特点和规律，采取灵活多样的形式，切实解决公路项目文件提供部门及文书档案利用部门使用档案不便的难题，提升公路项目文书档案利用效率，发挥公路项目文书档案价值功能。首先是增加数量。在制作相关文件时，如公路项目规划设计部门在编制相应的项目规划书时，可多制作基本规划书，严格控制对外提供数量，确保相关文书资料交由工程档案管理部门后仍有富余文件。其次是做好存放。公路项目建设周期长，确保文书存放安全。既要考虑文书档案存放的硬件条件外，也要考虑公路项目文书档案存放的地理位置，与档案利用部门越近越适宜，便于后期查找、利用。再次是要及时扫描。随着信息技术的发展和应用，公路项目文书电子档案数量越来越多，作为文书档案形成主管部门，应及时将相关文件扫描或拍照留存，保留文书档案电子版，一并做好移交。
4.3 明确工作责任
在现有文书档案管理制度基础上，要进一步细化公路项目文书档案管理责任，并将公路项目文书档案收集、整理、移交等工作纳入到公路项目竣工验收考核之中，作为公路项目建设是否达标的重要内容，层层落实到部门、落实到人，从而最大限度地降低档案丢失或不规范的概率。
参考文献：
[1]赵艳莓.完善高速公路文书档案管理的具体办法[J].城建档案，2016（4）：60—61.
[2]张玉梅.高速公路文书档案管理规范化建设分析[J].办公室业务，2018（16）：125—126.
[3]张玉梅.高速公路文书档案数字化管理初探[J].兰台内外，2017（5）：32.
[4]丘美嫦，陈开清，陈道.文书类电子档案长期保存封装格式规范标准的改进[J].兰台内外，2019（33）：8—9.
[5]沈丽.高速公路工程档案的规范化管理试谈[J].交通标准化，2002（2）39—40.
[6]王婵.高速公路建设文书档案管理工作[J].现代国企研究，2016（22）：133.
作者简介：刘化荣，大学本科，临沂市公路事业发展中心罗庄区中心馆员，研究方向：档案管理。
关键词：公路项目;文书档案;档案信息化
概述
随着政府投资规模的扩大，国家政策的支持，以及公路建设技术、工艺的革新和改进，我国公路建设将保持平稳发展之势。随着公路项目建设如火如荼的发展，由此产生的文书档案数量和规模呈现较大幅度增长态势。2015年国家档案局发布《归档文件整理规则》，成为公路项目文书档案整理原则、基本要求，为纸质和电子文件整理提出了归档行业标准。
1 公路项目文书档案问题分类法
根据《归档文件整理规则》的具体规定，归档文件是指作为立档单位在其职能活动中形成的、办理完毕、应作为文书档案保存的文件材料[1 ]。随着办公OA自动化系统的应用，归档的文书档案包括纸质文件材料和电子文件材料。文书档案以“件”（item）为归档整理单位，对文件材料进行组件、分类、排列、编号、编目等，从而使文书档案有序化，并使归档的文件资料按照文件本身的形成规律进行整理[2 ]。可见，文书档案整理是要保持文件内在有机联系，且根据文件资料的价值差异，作出相应的保管措施，尤其是重要、秘密文件资料要予以重点保管。
根据《归档文件整理规则》的相关分类的详细规定，由立档单位对纳入其归档的文件材料进行分类管理。分类时应充分考虑同一全宗的稳定性和一致性，具体来说，就是按照年度-机构（问题）-保管期限、年度-保管期限-机构（问题）三级分类法。其中，年度分类是指以文件形成的年度作为分类依据，跨年度文件以文件签发日期分类;机构（问题）分类是指以文件形成或承办机构（问题）作为分类依据，保管期限分类，即，以划定的文件保管期限分类[3 ]。
其中，“年度-保管期限-机构（问题）”将保管文书档案进行分类，首先是制定《公路项目文书档案保管期限表》，再按照“年度”对将年度内形成的文件进行分类，最后再以机构（问题）进行分类归档整理。其中，公路项目计划、预算及总结类文件归入到文件内容所针对的具体年度;请示及批复类的文件资料则以批复年度为其归档年度;涉及到多个部门的，以承办部门或综合部门为其归档单位。严格按照“问题分类法”进行归档。如：保管期限（30年）-2020年（年度）-建设管理部（部门）-路基建设方面（路基类问题）-路基建设标准、合同、路线（路基类具体事项）。
2 公路项目文书档案完整性现状及原因
根据公路项目申报立项、开工建设到竣工验收，从理论视角分析，公路项目档案管理具有较强的完整性。但从公路项目档案的管理实际来看，通常将工程项目档案分割为工程档案与文书档案两大部分[4 ]。
公路项目建设包括了公路项目设计文件资料、基建程序文件资料。其中，纳入文书档案存档范畴的包括建设依据及上级有关指示，如：1）公路项目立项建议书及批准文件：公路项目可行性研究报告及批准文件;公路项目可行性研究报告评估及行业主管部门的审查意见;专家对公路项目可行性研究报告的评审意见;公路项目的地质勘察报告;环评及批准文件;施工图设计审批文件;市政工程规划方案;建设工程规划许可证;工程质量监督申请书及通知书等等;2）征地、拆迁资料：选址意见书及红线图;规划条件申报及审定文件;建设用地批准书;征地拆迁合同协议等等;3）招投标文件资料：招标文件、投标文件、中标文件;相关协议书或合同等;4）建设单位管理资料。
从理论及实践来看，导致公路项目档案完整性较差的因素主要包括：1）传统习惯。公路项目文书档案传统习惯还是部门形成或承办的档案依旧由其立档。例如，某公路项目建设管理部门负责规划设计文书档案和公路基建程序工作，在履行这两项工作职责时，相应的文书档案由建设管理部门负责，而非由专门的档案管理负责收集、整理和归档[5 ]。2）认识误区。由于在公路項目建设及管理过程中经常使用到相关档案资料，在思想上认为将工程项目文书档案原件与工程档案一并纳入工程档案管理更有利于工作，使公路项目文书档案原件纳入工程档案管理，存放于同一办公地点。3）业务水平。公路项目建设周期长、涉及面广、参与众多等，影响公路项目档案管理的完整性还与公路项目文书档案管理者的业务素能密切相关。
3 公路项目文书档案整理分类——基于问题分类法
公路项目档案问题分类法的具体操作流程：首先是引入问题。由立档单位将收集到的文件统一形成的文件组件交由档案管理部门。其次是做好分类。在“按保管期限-年度-机构-问题分类”的基础上，进一步按照“按问题-子问题”细分。再次是做好排序。在子问题分类基础上，将属于同一子问题的文件按照时间顺序进行排列。第四是做好编号。将按照时间顺序排列的文件依次做出相应的编号。将编号完成的文书档案编制归档进相应的文件目录，再装盒，移交至公路项目档案室。基于问题——子问题分类法，进一步细化“问题”内容，从而达到精准分类至关重要。例如，根据某集团公司的组织架构，公路项目规划设计、验收移交、计划统计以及变更工程管理等属于建设管理部门负责，而档案管理部门则负责具体的档案监督、指导等。根据现实分工，该集团公司负责其职能范围内的文书档案的整理、归档，而档案管理部门则具体负责相应的档案复印件保存[6 ]。由于公路工程项目建设跨度周期长，涉及的文书档案管理数量众多，为便于后期的查找、管理和利用，可进一步采用问题分类法。如：将公路项目立项申报、审批、可研报告、施工图审查合格书等统一纳入“设计文件”，归入到“设计文件”管理范畴，统称为“设计文件”;将公路项目建设选址意见书、预审报告、建设用地规划等相关文件纳入“基建程序文件”，归入到“基建程序文件”管理范畴，统称为“基建程序文件”，等等。通过问题——子问题分类法，将公路项目文书档案进一步细分，查找每一份文件时都更加便捷。 问题分类法应用于公路项目文书档案管理也存在分拣工作量大、效率较低等弊端，为克服“问题”分类法存在的弊端，可將问题分类优化为主要分类，合并次要分类。如将原本的设计变更管理类文件、征地拆迁类文件、管线规划与切改类文件、排水工程类文件，以及投资计划类文件、养护管理类文件、勘察设计招标类文件、交通管理类文件、标段划分类文件、林业审批类文件，以及路灯处文件统一归入到“综合管理文件”，进一步优化问题及子问题分类。
4 公路项目文书档案管理对策
4.1 打破部门界限
公路项目建设涉及到的部门多、环节多、跨度时间长，因此，做好公路项目档案收集，首先需要的就是建立大档案管理理念，树立“一盘棋”观念，打破部门或单位的界限，不能完全按照文书形成或承办机构来收集和整理，也不能完全按照文书档案形成或承办机构独占相应的文书资料，而文书资料形成或承办部门应当及时将文件资料主动提供给工程档案管理部门，由档案管理部门统一负责文书档案资料的收集、整理、归档。
4.2 采取有效方法
针对公路项目档案管理的特点和规律，采取灵活多样的形式，切实解决公路项目文件提供部门及文书档案利用部门使用档案不便的难题，提升公路项目文书档案利用效率，发挥公路项目文书档案价值功能。首先是增加数量。在制作相关文件时，如公路项目规划设计部门在编制相应的项目规划书时，可多制作基本规划书，严格控制对外提供数量，确保相关文书资料交由工程档案管理部门后仍有富余文件。其次是做好存放。公路项目建设周期长，确保文书存放安全。既要考虑文书档案存放的硬件条件外，也要考虑公路项目文书档案存放的地理位置，与档案利用部门越近越适宜，便于后期查找、利用。再次是要及时扫描。随着信息技术的发展和应用，公路项目文书电子档案数量越来越多，作为文书档案形成主管部门，应及时将相关文件扫描或拍照留存，保留文书档案电子版，一并做好移交。
4.3 明确工作责任
在现有文书档案管理制度基础上，要进一步细化公路项目文书档案管理责任，并将公路项目文书档案收集、整理、移交等工作纳入到公路项目竣工验收考核之中，作为公路项目建设是否达标的重要内容，层层落实到部门、落实到人，从而最大限度地降低档案丢失或不规范的概率。
参考文献：
[1]赵艳莓.完善高速公路文书档案管理的具体办法[J].城建档案，2016（4）：60—61.
[2]张玉梅.高速公路文书档案管理规范化建设分析[J].办公室业务，2018（16）：125—126.
[3]张玉梅.高速公路文书档案数字化管理初探[J].兰台内外，2017（5）：32.
[4]丘美嫦，陈开清，陈道.文书类电子档案长期保存封装格式规范标准的改进[J].兰台内外，2019（33）：8—9.
[5]沈丽.高速公路工程档案的规范化管理试谈[J].交通标准化，2002（2）39—40.
[6]王婵.高速公路建设文书档案管理工作[J].现代国企研究，2016（22）：133.
作者简介：刘化荣，大学本科，临沂市公路事业发展中心罗庄区中心馆员，研究方向：档案管理。