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我国土地承包经营权流转制度经历了一个从禁止到逐步放开的过程,这种制度变迁背后隐藏着立法价值目标的变化。现行土地承包经营权流转制度中的种种矛盾,反映了立法者左右为难的两难选择,是土地生产要素功能与社会保障功能冲突的必然结果。因此,在城乡一体化背景下,重构土地承包经营权流转制度的前提是建立完善的农村社会保障制度,同时需要从根本上强化对农民土地权益的保护。