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改革开放以来，我国经济取得了持续快速增长的巨大成就。但是在高速增长的同时，资源环境问题、空间开发秩序问题和区域发展不平衡问题日益突出。
自“十一五”以来，全国各地普遍开展编制和规划主体功能区的工作，国家、各省区乃至地市等都开启了不同层次的主体功能区分区试点。特别是广东省增城市，经过近几年来的大胆探索，已经初步摸索出一条科学发展的路子，开始向全面协调发展的良性发展轨道转轨：在经济发展速度日新月异的同时，环境质量不降反升；在南、中、北部发展条件差异较大的情况下，区域间的公共服务差距反而不断缩小；在工业化突飞猛进的同时，城市化同步和谐律动……一系列引人瞩目的变化及其背后的创新发展方式，被外界称之为“增城模式”。
增城功能分区：探索一种新的发展模式
增城市位于珠江三角洲东北部，是广州市所辖的县级市，总面积1616平方公里，下辖6镇3街，户籍人口81.8万。
相对而言，增城南部基础好、发展空间和潜力较大、开发见效快。增城大力实施“南部带动”和“中心城镇带动”战略，集中力量规划建设了广州东部（增城）汽车产业基地、新塘环保工业园等工业集聚区，引进了广州本田、五羊本田、福耀玻璃等生产力骨干项目，培育形成了汽车、摩托车和牛仔休闲服装三大支柱产业。中部作为优化发展的主要区域，努力打造成广州市周边最美丽的文化产业城。一是拓展城市发展空间。推动22平方公里的新城市中心“南移”，提高城区的承载能力。二是完善城市功能。加大城市公共设施建设力度，兴建了一大批公共市政工程，城市面貌大为改观。同时，大力提升教育、卫生、体育、社区等公共服务和公共管理水平，市政府投入30多亿元，狠抓基础教育，集中在城区创办了一批优质规范学校，成功创建了广东省教育强市；三是大力发展文化产业，提升增城的文化品位，吸引更多的游客和投资者。
北部牢固树立保护也是发展的理念， 2001年以来明确把北部地区定为不发展工业的生态保护区，变资源优势为优势资源，变单一效益为综合效益，变农产品为旅游商品，变扶贫输血为创业致富，努力营造国际化乡村生态大公园，旅游承载能力不断增强。
增城市功能分区发展的基本经验
（一）因地制宜，科学分区，打造各功能区的错位差序发展新格局
以南中北“三圈”来对区域发展进行功能布局，既为增城区域之间、城乡之间和三次产业之间的协调发展奠定了基础，又为统筹城乡发展，促进人口、经济、资源环境实现空间均衡找到了新路。
增城南部区位优势得天独厚，交通发达，与广州经济技术开发区紧密相连，毗邻深圳和港澳。是广州实施“东进”战略的主战场，据此，增城把南部定为重点开发区，与广州经济技术开发区、黄埔区实现道路对接，产业互补，招商互动，全力打造成广州东部乃至广东省的重要的经济增长点。
中部地区（增城市区）环境优美，城市公共服务和配套设施较为完善，具有集聚本市及承接广州、东莞、惠州等周边城市分流人口的效应。据此，努力营造适宜创业和生活居住的优美环境，创建文化产业城；打造国际化会议休闲胜地，推动形成城市生活圈。
北部地区以山区为主，旅游资源丰富，发展生态旅游和都市农业前景广阔。据此，把北部定为限制开发区，严格保护生态环境，营造国际化乡村生态大公园，发展都市农业、生态旅游和会议休闲经济，形成都市农业与生态旅游圈。
（二）规划引导，稳步推进，塑造政府、市场、民间合力协作的区域发展新态势
增城在推进三大功能区建设中，积极发挥市场在资源配置中的基础性作用，引导民间资本和社会力量参与，充分发挥财政杠杆作用，引导各种生产要素向优化和重点开发功能区集中。
近年来，增城注重放大政府投资的杠杆效应，以有限的财政资金为杠杆，政府资金先行启动，创造条件吸引社会资金的投入，破解资金难题。碧桂园凤凰城原地块，因拖欠征地款等各种债务被长期闲置， 2001年引进了碧桂园公司，既解决了历史遗留问题，又盘活了土地，取得了很好的效益，增城广场、挂绿广场、污水处理厂等一批重大市政设施，都是政府运用市场的手段，通过招商引资、商场换广场、企业捐助、BOT等方式建成的。近两年，市财政仅投入2亿多带动了10倍以上的资金投入到三大功能区的基础建设。
（三）以点带面，分类处理，发挥主体功能区对于生产要素的引导和积聚效应
通过策划一系列富有实效的招商、文化与旅游活动，创立品牌，增强投资吸引力，引导社会资金投入三大功能区建设。近年来，策划推出了“广州东部板块”概念，举办了各种招商会等大型活动，一大批科技含量高、投资密度大、能耗低、占地少、劳动力素质高、效益好的优质项目落户到南部，使南部地区快速成为了增城的经济增长极；策划举办了许多富有实效的节庆活动，带动了商业、房地产业、酒店会议休闲产业等相关服务业的发展，实现了强力拉动周边地区消费的目标。
南部工业区，保留了万亩荔枝林，作为工业组团之间的生态隔离带，努力建设新型工业化集聚区，提高了招商引资的竞争力。中部以新城市中心建设为龙头，着力打造文化产业城。以新城市中心南移为重点，大力推进增城广场周边的文化产业设施和增江一河两岸建设，北部山区生态旅游集群发展势头迅猛。
为了适应功能区建设的需要，增城注重加大就业培训力度，促进人的全面发展，注重转移农民到中南部就业安居，通过有针对性地对农民进行专业技能的免费培训和推荐就业，为南部工业区提供了大量的产业工人，
（四）统筹兼顾，合理配置，确保功能区建设与发展的可持续性
推动三大功能区建设必须统筹兼顾各功能分区的发展需求，合理配置各类资源，推动各功能区真正实现互补互动发展。增城从组织体系、资源配置、利益补偿、绩效考核等方面着手，建立起促进各功能区经济发展与人口、资源、环境相协调的制度安排，确保功能区建设真正落到实处。
1．完善组织机制，将干部队伍建设、基层组织领导力建设与功能区建设相结合。将干部队伍建设与功能区建设紧密结合起来，注重结合功能区的不同定位，科学选配好各镇街班子，统筹调配专业对口干部，为推动增城南、中、北三大经济圈的形成和科学协调发展打下了组织基础。
2．建立资源配置机制，优化各种要素的均衡布局。扩大三个南部中心镇的面积，拓宽了发展空间，优化了城镇空间发展格局和产业发展布局。增城划定南中北功能分区，打破了镇街区域界限，土地资源配置方面，工业建设用地向南部集中，推动工业产业集聚发展。农田保护区和生态保护区则向北部集中。对属于重点开发的南部地区实行用地的倾斜。财政投向方面进行分类投入，南部重点投向工业基地以及与工业发展相配套的基础设施建设；中部重点投向城市配套设施和公共服务设施建设，营造一流的创业和安居环境；北部则重点投向农村基础设施以及生态环境保护和建设。
3．建立生态补偿机制，保证发展惠益均享。一是对于优化开发、重点开发区域，为保证其财政收入的大幅度增长，应从财政投入、金融支持、税收优惠、重点项目等方面给予倾斜激励政策，建立制度保证；对于限制开发和禁止开发区域，基础设施建设、教育事业和社会公共服务等方面给予倾斜和扶持，并建立相关利益补偿机制。北部地区禁止发展工业，造成了较大的财政缺口，带来区域财力的不平衡问题，从2002年起，每年从南部工业镇税收超收返还额中提取10%给北部山区镇，每个镇每年补贴不少于300万元。二是设立北部山区专项发展资金。从2006年起，市财政每年拿出3000万元用于反哺北部三镇，主要用于转移农民，抓好教育、治安、计生等各项社会事业建设，并且还拨出专项资金，支持北部搞好发展都市农业和生态旅游业的基础设施。三是建立对生态公益林的补偿机制，逐年提高补贴标准，四是北部三镇税收市级留成部分全额还返，用于当地社会事业发展。
4．创新绩效评估和政绩考核机制，充分发挥干部队伍积极性和创造性。在近几年的实践当中，由于政府职能的转变，增城推行干部政绩考核和绩效评估的价值取向也应发生重大变化：从单纯注重经济增长转向经济社会全面、协调可持续发展。从政府本位转向民众本位，从无限政府转向有限政府，从效率标准转向效益标准，从要素评估转向系统评估等。在推进绩效评价指标体系调整和方法改进中，既立足近景发展，又谋划长远大局，注重规模与效益的平衡，统筹考虑，协调推进。根据不同功能区的定位，增城制订了有针对性的绩效评价和政绩考核制度。
（五）以基本公共服务均等化为契机，实现不同功能分区之间的明细分工和有效对接，将功能分区与产业和城镇布局优化协调起来，强化整体综合竞争力
增城以实行差异化的财政政策为切入点，通过促进基本公共服务均等化，来实现不同功能分区之间的明细分工和有效对接，将功能分区与产业和城镇布局优化协调起来，保障各类功能区和谐发展。增城通过实行差异化的财政政策，引导人口、资本、劳动力和技术从限制开发功能区和禁止开发功能区向优化开发功能区、重点开发功能区流动，提高经济效益和效率。
在财政投向方面，按照中央和省提出的加快促进区域基本公共服务均等化的目标，大力进行财力调控，采取解困向均衡转变、济弱与扶强并举的新模式，以财力差异调控为突破口，引导要素向财税政策的目标区域转移进行分类投入，使各类功能区政府间财政关系渐趋横向均衡，地区间财力差异逐步缩小。
通过推进三大功能区建设，区域间公共服务的差距不断缩小，南、中、北各功能区人民的生活水平、生活质量和幸福指数不断提高。全面改善了增城农村、农民的生产生活条件。农村合作医疗、低保、社保等社会保障事业也有了充足财力的支持，实现了“应保尽保”。有57.7万人参加了农村合作医疗，参合率达99.26％，南部发展先进制造业也为中部、北部提供大量的财力和就业岗位，营造良好的创业环境，为农村转移农民，减少农民、富裕农民创造了有利条件，中部为南、北部的居民提供了一流的生活服务环境；北部为中、南部地区营造优越的生态环境，提供了优质的水源和清新的空气，创造生态反哺工业的良好效应。
增城市功能分区发展的启示与借鉴
增城的功能分区发展模式之所以能够取得成功，很大程度上在于增城市委市政能够较好地把握中央和省有关主体功能区规划的精神，特别是以《国务院关于编制全国主体功能区规划的意见》和《珠江三角洲地区改革发展规划纲要》为指南，结合本地区实际，具体问题具体分析，形成有针对性的、集成本土特色的应对方略，初步闯出一条经济发展与生态建设良性互动、区域、城乡协调发展的新路。其成功经验主要体现在以下几个方面。
第一，以全局视野谋划增城功能分区，在区际联系中实现本地发展科学定位。上世纪小而全、拼资源的旧发展模式，是造成包括增城在内的珠三角经济与环境发展不协调的关键。增城之所以能迅速地从旧发展模式的桎梏下解放出来，主要得益于“跳出增城看增城”。在制定区域规划战略中，充分考虑各地自然禀赋和经济基础的差异，制定切合当地实际的社会经济发展举措，实现经济发展和资源环境的和谐统一。
第二，针对不同功能分区的实际情况，统筹兼顾，立足当下，适度前瞻，保持发展的可持续性。增城以主体功能区规划建设为突破口推动科学发展的最大特色，就在于以区域协调发展带动了一、二、三产业协调发展。增城近几年的发展，最大的思想解放就是打破了过去20多年形成的根深蒂固的“工业化就要办工业项目，而且是每个市、每个县、每个镇甚至每个村都要办工业项目”的惯性思维。五六年过去了，“三大圈层”发展取得的显著成效。
第三，科学决策、以人为本，全面落实科学发展观。近些年，增城市之所以初步闯出一条以功能分区为特色的科学发展的新路，关键还在于做到了科学决策，以人为本。在功能分区的尝试中，增城确保了政府角色定位的精准，负责规划经济与社会发展的远景目标，制定发展的步骤，明确政府发展的目的是要以民为本，让全体人民共享发展的成果，提高了人民的幸福感。在增城推进工业化、城市化的进程当中，实际上是让广大人民群众分享到了工业化和城市化的成果，这也非常符合中共十七大提出的，让全体社会成员分享改革开放，分享工业化、城市化、现代化的成果。
（作者单位:中共广东省委组织部）
自“十一五”以来，全国各地普遍开展编制和规划主体功能区的工作，国家、各省区乃至地市等都开启了不同层次的主体功能区分区试点。特别是广东省增城市，经过近几年来的大胆探索，已经初步摸索出一条科学发展的路子，开始向全面协调发展的良性发展轨道转轨：在经济发展速度日新月异的同时，环境质量不降反升；在南、中、北部发展条件差异较大的情况下，区域间的公共服务差距反而不断缩小；在工业化突飞猛进的同时，城市化同步和谐律动……一系列引人瞩目的变化及其背后的创新发展方式，被外界称之为“增城模式”。
增城功能分区：探索一种新的发展模式
增城市位于珠江三角洲东北部，是广州市所辖的县级市，总面积1616平方公里，下辖6镇3街，户籍人口81.8万。
相对而言，增城南部基础好、发展空间和潜力较大、开发见效快。增城大力实施“南部带动”和“中心城镇带动”战略，集中力量规划建设了广州东部（增城）汽车产业基地、新塘环保工业园等工业集聚区，引进了广州本田、五羊本田、福耀玻璃等生产力骨干项目，培育形成了汽车、摩托车和牛仔休闲服装三大支柱产业。中部作为优化发展的主要区域，努力打造成广州市周边最美丽的文化产业城。一是拓展城市发展空间。推动22平方公里的新城市中心“南移”，提高城区的承载能力。二是完善城市功能。加大城市公共设施建设力度，兴建了一大批公共市政工程，城市面貌大为改观。同时，大力提升教育、卫生、体育、社区等公共服务和公共管理水平，市政府投入30多亿元，狠抓基础教育，集中在城区创办了一批优质规范学校，成功创建了广东省教育强市；三是大力发展文化产业，提升增城的文化品位，吸引更多的游客和投资者。
北部牢固树立保护也是发展的理念， 2001年以来明确把北部地区定为不发展工业的生态保护区，变资源优势为优势资源，变单一效益为综合效益，变农产品为旅游商品，变扶贫输血为创业致富，努力营造国际化乡村生态大公园，旅游承载能力不断增强。
增城市功能分区发展的基本经验
（一）因地制宜，科学分区，打造各功能区的错位差序发展新格局
以南中北“三圈”来对区域发展进行功能布局，既为增城区域之间、城乡之间和三次产业之间的协调发展奠定了基础，又为统筹城乡发展，促进人口、经济、资源环境实现空间均衡找到了新路。
增城南部区位优势得天独厚，交通发达，与广州经济技术开发区紧密相连，毗邻深圳和港澳。是广州实施“东进”战略的主战场，据此，增城把南部定为重点开发区，与广州经济技术开发区、黄埔区实现道路对接，产业互补，招商互动，全力打造成广州东部乃至广东省的重要的经济增长点。
中部地区（增城市区）环境优美，城市公共服务和配套设施较为完善，具有集聚本市及承接广州、东莞、惠州等周边城市分流人口的效应。据此，努力营造适宜创业和生活居住的优美环境，创建文化产业城；打造国际化会议休闲胜地，推动形成城市生活圈。
北部地区以山区为主，旅游资源丰富，发展生态旅游和都市农业前景广阔。据此，把北部定为限制开发区，严格保护生态环境，营造国际化乡村生态大公园，发展都市农业、生态旅游和会议休闲经济，形成都市农业与生态旅游圈。
（二）规划引导，稳步推进，塑造政府、市场、民间合力协作的区域发展新态势
增城在推进三大功能区建设中，积极发挥市场在资源配置中的基础性作用，引导民间资本和社会力量参与，充分发挥财政杠杆作用，引导各种生产要素向优化和重点开发功能区集中。
近年来，增城注重放大政府投资的杠杆效应，以有限的财政资金为杠杆，政府资金先行启动，创造条件吸引社会资金的投入，破解资金难题。碧桂园凤凰城原地块，因拖欠征地款等各种债务被长期闲置， 2001年引进了碧桂园公司，既解决了历史遗留问题，又盘活了土地，取得了很好的效益，增城广场、挂绿广场、污水处理厂等一批重大市政设施，都是政府运用市场的手段，通过招商引资、商场换广场、企业捐助、BOT等方式建成的。近两年，市财政仅投入2亿多带动了10倍以上的资金投入到三大功能区的基础建设。
（三）以点带面，分类处理，发挥主体功能区对于生产要素的引导和积聚效应
通过策划一系列富有实效的招商、文化与旅游活动，创立品牌，增强投资吸引力，引导社会资金投入三大功能区建设。近年来，策划推出了“广州东部板块”概念，举办了各种招商会等大型活动，一大批科技含量高、投资密度大、能耗低、占地少、劳动力素质高、效益好的优质项目落户到南部，使南部地区快速成为了增城的经济增长极；策划举办了许多富有实效的节庆活动，带动了商业、房地产业、酒店会议休闲产业等相关服务业的发展，实现了强力拉动周边地区消费的目标。
南部工业区，保留了万亩荔枝林，作为工业组团之间的生态隔离带，努力建设新型工业化集聚区，提高了招商引资的竞争力。中部以新城市中心建设为龙头，着力打造文化产业城。以新城市中心南移为重点，大力推进增城广场周边的文化产业设施和增江一河两岸建设，北部山区生态旅游集群发展势头迅猛。
为了适应功能区建设的需要，增城注重加大就业培训力度，促进人的全面发展，注重转移农民到中南部就业安居，通过有针对性地对农民进行专业技能的免费培训和推荐就业，为南部工业区提供了大量的产业工人，
（四）统筹兼顾，合理配置，确保功能区建设与发展的可持续性
推动三大功能区建设必须统筹兼顾各功能分区的发展需求，合理配置各类资源，推动各功能区真正实现互补互动发展。增城从组织体系、资源配置、利益补偿、绩效考核等方面着手，建立起促进各功能区经济发展与人口、资源、环境相协调的制度安排，确保功能区建设真正落到实处。
1．完善组织机制，将干部队伍建设、基层组织领导力建设与功能区建设相结合。将干部队伍建设与功能区建设紧密结合起来，注重结合功能区的不同定位，科学选配好各镇街班子，统筹调配专业对口干部，为推动增城南、中、北三大经济圈的形成和科学协调发展打下了组织基础。
2．建立资源配置机制，优化各种要素的均衡布局。扩大三个南部中心镇的面积，拓宽了发展空间，优化了城镇空间发展格局和产业发展布局。增城划定南中北功能分区，打破了镇街区域界限，土地资源配置方面，工业建设用地向南部集中，推动工业产业集聚发展。农田保护区和生态保护区则向北部集中。对属于重点开发的南部地区实行用地的倾斜。财政投向方面进行分类投入，南部重点投向工业基地以及与工业发展相配套的基础设施建设；中部重点投向城市配套设施和公共服务设施建设，营造一流的创业和安居环境；北部则重点投向农村基础设施以及生态环境保护和建设。
3．建立生态补偿机制，保证发展惠益均享。一是对于优化开发、重点开发区域，为保证其财政收入的大幅度增长，应从财政投入、金融支持、税收优惠、重点项目等方面给予倾斜激励政策，建立制度保证；对于限制开发和禁止开发区域，基础设施建设、教育事业和社会公共服务等方面给予倾斜和扶持，并建立相关利益补偿机制。北部地区禁止发展工业，造成了较大的财政缺口，带来区域财力的不平衡问题，从2002年起，每年从南部工业镇税收超收返还额中提取10%给北部山区镇，每个镇每年补贴不少于300万元。二是设立北部山区专项发展资金。从2006年起，市财政每年拿出3000万元用于反哺北部三镇，主要用于转移农民，抓好教育、治安、计生等各项社会事业建设，并且还拨出专项资金，支持北部搞好发展都市农业和生态旅游业的基础设施。三是建立对生态公益林的补偿机制，逐年提高补贴标准，四是北部三镇税收市级留成部分全额还返，用于当地社会事业发展。
4．创新绩效评估和政绩考核机制，充分发挥干部队伍积极性和创造性。在近几年的实践当中，由于政府职能的转变，增城推行干部政绩考核和绩效评估的价值取向也应发生重大变化：从单纯注重经济增长转向经济社会全面、协调可持续发展。从政府本位转向民众本位，从无限政府转向有限政府，从效率标准转向效益标准，从要素评估转向系统评估等。在推进绩效评价指标体系调整和方法改进中，既立足近景发展，又谋划长远大局，注重规模与效益的平衡，统筹考虑，协调推进。根据不同功能区的定位，增城制订了有针对性的绩效评价和政绩考核制度。
（五）以基本公共服务均等化为契机，实现不同功能分区之间的明细分工和有效对接，将功能分区与产业和城镇布局优化协调起来，强化整体综合竞争力
增城以实行差异化的财政政策为切入点，通过促进基本公共服务均等化，来实现不同功能分区之间的明细分工和有效对接，将功能分区与产业和城镇布局优化协调起来，保障各类功能区和谐发展。增城通过实行差异化的财政政策，引导人口、资本、劳动力和技术从限制开发功能区和禁止开发功能区向优化开发功能区、重点开发功能区流动，提高经济效益和效率。
在财政投向方面，按照中央和省提出的加快促进区域基本公共服务均等化的目标，大力进行财力调控，采取解困向均衡转变、济弱与扶强并举的新模式，以财力差异调控为突破口，引导要素向财税政策的目标区域转移进行分类投入，使各类功能区政府间财政关系渐趋横向均衡，地区间财力差异逐步缩小。
通过推进三大功能区建设，区域间公共服务的差距不断缩小，南、中、北各功能区人民的生活水平、生活质量和幸福指数不断提高。全面改善了增城农村、农民的生产生活条件。农村合作医疗、低保、社保等社会保障事业也有了充足财力的支持，实现了“应保尽保”。有57.7万人参加了农村合作医疗，参合率达99.26％，南部发展先进制造业也为中部、北部提供大量的财力和就业岗位，营造良好的创业环境，为农村转移农民，减少农民、富裕农民创造了有利条件，中部为南、北部的居民提供了一流的生活服务环境；北部为中、南部地区营造优越的生态环境，提供了优质的水源和清新的空气，创造生态反哺工业的良好效应。
增城市功能分区发展的启示与借鉴
增城的功能分区发展模式之所以能够取得成功，很大程度上在于增城市委市政能够较好地把握中央和省有关主体功能区规划的精神，特别是以《国务院关于编制全国主体功能区规划的意见》和《珠江三角洲地区改革发展规划纲要》为指南，结合本地区实际，具体问题具体分析，形成有针对性的、集成本土特色的应对方略，初步闯出一条经济发展与生态建设良性互动、区域、城乡协调发展的新路。其成功经验主要体现在以下几个方面。
第一，以全局视野谋划增城功能分区，在区际联系中实现本地发展科学定位。上世纪小而全、拼资源的旧发展模式，是造成包括增城在内的珠三角经济与环境发展不协调的关键。增城之所以能迅速地从旧发展模式的桎梏下解放出来，主要得益于“跳出增城看增城”。在制定区域规划战略中，充分考虑各地自然禀赋和经济基础的差异，制定切合当地实际的社会经济发展举措，实现经济发展和资源环境的和谐统一。
第二，针对不同功能分区的实际情况，统筹兼顾，立足当下，适度前瞻，保持发展的可持续性。增城以主体功能区规划建设为突破口推动科学发展的最大特色，就在于以区域协调发展带动了一、二、三产业协调发展。增城近几年的发展，最大的思想解放就是打破了过去20多年形成的根深蒂固的“工业化就要办工业项目，而且是每个市、每个县、每个镇甚至每个村都要办工业项目”的惯性思维。五六年过去了，“三大圈层”发展取得的显著成效。
第三，科学决策、以人为本，全面落实科学发展观。近些年，增城市之所以初步闯出一条以功能分区为特色的科学发展的新路，关键还在于做到了科学决策，以人为本。在功能分区的尝试中，增城确保了政府角色定位的精准，负责规划经济与社会发展的远景目标，制定发展的步骤，明确政府发展的目的是要以民为本，让全体人民共享发展的成果，提高了人民的幸福感。在增城推进工业化、城市化的进程当中，实际上是让广大人民群众分享到了工业化和城市化的成果，这也非常符合中共十七大提出的，让全体社会成员分享改革开放，分享工业化、城市化、现代化的成果。
（作者单位:中共广东省委组织部）