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一、2013年上半年就业状况及主要形势特征
（一）城镇就业总量增长总体稳定，就业任务指标完成大部
2013年1—6月，城镇新增就业人数725万人，同比增长4.5%，完成全年900万人目标的80.6%；城镇失业人员再就业298万人，同比增长1.4%，完成全年500万人目标的59.6%；就业困难人员实现就业94万人，同比降低0.1%，完成全年100万人目标的94%。城镇登记失业率4.1%，与一季度和去年同期持平。
（二）人力资源市场总体求大于供格局依旧，但同时呈现供需“双降”迹象
根据中国人力资源市场信息监测中心对全国104个城市的公共就业服务机构市场供求信息进行了统计分析，2013年二季度用人单位通过公共就业服务机构招聘各类人员约609.2万人，进入市场的求职者约569.6万人，岗位空缺与求职人数的比率约为1.07，比上季度下降了0.03，与去年同期相比上升了0.02，说明岗位需求有所减少。在本季度与2012年第二季度相同的94个城市中，本季度的需求人数减少了34.8万人，下降了5.7%，求职人数减少约40.7万人，下降了7%；从分区域情况看，东中西部三大区域均同样呈现出供需“双降”迹象。但人力资源总量求大于供的供需格局依然得以延续。“双降”现象的出现，从用人需求方面看，经济增速放缓是主要原因，传统劳动密集型制造加工业的转型减产及市场不振，以及部分服务业受政策因素影响出现下滑。与上季度相比，制造业的用人需求比重下降了1.6个百分点；批发和零售业、住宿和餐饮业、租赁和商务服务业的用人需求比重分别上升了0.5、0.1、0.2个百分点，居民服务和其他服务业的需求比重与上季度持平；与去年同期相比，制造业、批发和零售业、租赁和商务服务业的需求比重分别上升了0.2、1和0.5个百分点；住宿和餐饮业、居民服务和其他服务业的用人需求比重分别下降了0.9、0.2个百分点。而从求职人数出现下降的情况看，是多种因素交织作用的结果，其中不排除劳动年龄人口尤其是适合于生产一线的年轻劳动力供给总量开始减少的因素，加之劳动力主要输出地工业化、城市化加速带来更多的当地就业机会吸引部分劳动力就近就地就业，使到省外求职转移就业的人数减少。
（三）产业结构调整效应显现，制造业与非制造业就业态势反差显著
将1—6月份的中国制造业PMI与非制造业PMI及其从业人员指数对比来看，上半年中国制造业PMI尽管都在高于临界点之上，但始终在51%以下徘徊，6月份为50.1%，比上月回落0.7个百分点，而其从业人员指数继续延续2012年6月份以来在临界点以下的走势，且低于历史同期均值，6月份为48.7%，比上月微降0.1个百分点，连续13个月位于临界点以下。而从中国非制造业PMI来看，2013年上半年各月份均明显高于临界点，6月份为53.9%，比上月回落0.4个百分点，同比上升3.7个百分点，其中服务业指数表现良好，新兴服务业表现突出，邮政快递、互联网信息服务业及公共设施管理业商务活动指数保持在58%以上；非制造业从业人员指数均稳定在临界值以上，6月份为51.5%，比上月提高0.1个百分点，同比上升2.1个百分点，持续3个月稳定在51%以上，其中的服务业从业人员指数总体呈缓步上升态势，6月份达到50.0%，比上月上升0.2个百分点。
（四）高校毕业生就业压力继续增大，就业结构性矛盾凸显
2013年应届大学毕业生数量攀新高，达到699万规模，与往届积累下来的待业学生数量叠加，就业压力加大。腾讯和麦可思2012年的一项调查显示，2013届毕业生中，硕士、本科和高职高专毕业生签约率分别为26%、35%和32%，与2012届同期相比，分别低11%、12%和13%。从求职人员结构看，2013年一季度，应届毕业生所占比重为10.7%，与2012年同期相比，增加了3.7个百分点。而据教育部2月初对近500家用人单位的统计，2013年这些单位计划招聘岗位数同比平均降幅约15%，供需缺口加大。
二、对2013年下半年就业形势的分析和判断
（一）对下半年就业形势主要影响因素分析
1、经济增长速度：对就业的负面影响将会有所减弱
从国际金融危机以来的就业形势变动情况看，国内经济增速放缓对就业总量有所影响，但主要比较集中在沿海对外加工制造业，影响人群更多的是出外打工的农村进城务工人员，因此对城镇就业的影响表现不甚突出。由于目前我国的经济增速是呈缓慢波动式放缓，尚未出现大幅下滑迹象，并且预计下半年中央将会采取有利于促进固定资产投资、稳定经济增速的举措，因此，经济增速放缓对就业的负面影响将会继续减弱。
2、产业结构调整和既有产业格局：服务业带动就业和加工制造业“缺工”将同时显现
可以预计，未来一个时期对国内就业形成重要影响的主导因素是产业结构。主要体现在两个方面，一方面是产业结构调整加快的影响，受国际市场需求下滑、国内劳动力成本上升、人民币汇率波动、国家战略性新兴产业发展战略实施、地方产业转型力度加大等多种因素影响，部分劳动密集型外向加工制造业企业向境外迁移、关闭或转产转型，信息通讯、交通运输、金融、居民服务等现代服务业发展愈益显著，对就业的产业结构和行业结构调整的影响作用更加显著。另一方面是我国改革开放后几十年形成的以加工制造业为支柱的第二产业的产业特征，以及以东部经济为依托的区域经济格局在相当时间内会继续存在，由此产生的大规模一线加工生产线普工和熟练技工的用工需求、以东部地区为劳动力主要流入地的劳动力市场特征仍会继续延续一个时期。因此，总体上看，制造业就业在下半年将不会出现大幅下滑，但服务业带动的就业增速将会继续保持平稳上升势头，成为今后就业的新的增长点，同时加工制造业“缺工”现象仍将继续显现。
3、人口及人力资源构成：普工技工“缺工”和大学毕业生“就业难”将持续并存 当前，受劳动力年龄结构、文化素质构成、职业技能构成等人力资源供给结构的制约，在产业结构转型加速的情况下，一线普工和技术工人的“缺工”和大学毕业生“就业难”的矛盾将会持续并存。与就业总量问题相比，结构性就业矛盾愈显突出，失业问题将更多地体现为结构性失业。结构性失业问题同样会在下半年有突出表现，尤其是大学毕业生的“就业难”问题将会存在始终，并会对2014年产生后续影响。
（二）对下半年总体就业形势判断
根据上半年宏观经济形势和就业形势走势，以及对下半年经济运行总体态势及主要影响因素分析，预计下半年就业形势将继续保持总体稳定态势，全年目标任务有望如期完成，但就业结构性矛盾会依然突出，并会对就业形势产生深刻影响，使人力资源市场供求关系更加复杂。
三、下半年就业工作建议
（一）开展用工和失业动态监测，研判地区就业失业形势
建立健全就业监测制度，对地区用工量较大的单位，进行就业动态用工监测，掌握入职人数、入职人员结构、入职原因等信息。做好企业用工招聘服务，并通过四级就业服务网络，及时发布就业信息，指导就业困难人员、农村富余劳动力转移就业工作。同时，建立失业预警制度，加强失业动态监测，及时、准确掌握监测企业岗位增减情况，分析、判断监测地区就业失业总体形势。以电话随访、情况报送等形式与监测单位建立用工情况监测机制，按月或分季度报送在职人数、在职人员结构、离职人数、离职人员结构、离职原因等信息。
（二）与社会稳定工作相结合，把对就业影响评估纳入相关工作体系
要重视各级政府决策、重要政策、重大改革措施、重大项目等的实施对就业的影响评估，制定完善相关规章制度，把对就业影响评估纳入重大决策社会稳定评估和社会效果评估体系之中，作为具有高权重的一级指标执行，并对其不同等级风险制定防范预案。尤其是要对征地拆迁造成的失业风险要慎重对待，制定合理的补偿标准和吸纳就业责任制度，避免决策失误带来的失业风险，促进社会形势稳定。
（三）把扶持中小企业政策落到实处，提高就业稳定性
要认真落实中央和国务院扶持中小企业相关政策，对高风险投资的、新兴产业的创业型中小企业和营利率较低的中小企业，应通过财政税收优惠减免、减息免息小额信贷等信贷手段积极引导和扶持中小企业发展并创造更多就业岗位。鉴于目前中小企业社会保险缴费负担较重的情况，可以参照国际金融危机时期“五缓四减三补”的经验，对吸纳就业较为明显的中小企业予以社保补贴或岗位补贴，减轻其社保缴费负担。
（四）切实加强重点人群就业培训，积极缓解就业结构性矛盾
要充分认识就业培训对缓解就业结构性矛盾、扩大就业规模、提高就业质量的积极作用。要坚持以就业为导向，强化实际操作技能训练和职业素质培养，对农村转移就业劳动者和城镇登记失业人员，要重点开展初级技能培训，使其掌握就业的一技之长；对城乡未继续升学的应届初高中毕业生等新成长劳动力，鼓励其参加1—2个学期的劳动预备制培训，提升技能水平和就业能力；对企业新录用的人员，要结合就业岗位的实际要求，通过师傅带徒弟、集中培训等形式开展岗前培训；对退役士兵要积极开展免费职业技能培训；对职业院校学生要强化职业技能和从业素质培养，使他们掌握中级以上职业技能。促进人力资源供需衔接，满足产业升级和城市化发展需要，缓解就业结构性矛盾。
（五）进一步整合现有政策，开发扶持青年群体创业就业
政府要统一规划包括高校毕业生在内的就业促进政策，整合各部门出台的针对不同人群的就业促进政策，更好地促进毕业生就业。毕业生就业促进措施要具体化、规范化，减少模糊规定，细化各项措施的实施内容和程序。加速“简政放权”，通过转变职能、减少审批环节，继续清理不必要的资质资格许可和认定，降低就业创业门槛。充实完善对网络商务产业创业就业的相关政策，将现行的积极就业政策和对实体经济的创业扶持政策向网络商务产业的创业就业延伸，提供资金、信贷支持政策和税费减免政策，拓宽融资渠道。拓展网络创业就业的渠道，强化网络创业就业的指导和服务，各级公共就业服务机构应建立网络创业就业管理服务平台。
（六）综合运用多种政策工具，建立促进大学生就业的长效机制
加强部际协调机制建设，做好各部门鼓励毕业生就业项目（措施）之间的政策衔接，增强人才配置调控的整体效应。完善相关配套政策，综合运用收入分配、产业、税收、政治待遇等多种政策工具，注重程序的完善和配套，并在经济补偿水平、未来政治待遇等激励措施上给予更加具体和明确的政策，通过有效的激励政策引导高校毕业生转变就业观念，面向城乡基层、中西部以及民族、贫困和边远地区就业。建设大学生就业信息系统，加强市场监管，完善就业指导服务。加强对大学生职业生涯规划指导和创业咨询服务。对于长期性失业，统一纳入社会失业保险的范畴，给予失业救济金和最低生活保障。
（一）城镇就业总量增长总体稳定，就业任务指标完成大部
2013年1—6月，城镇新增就业人数725万人，同比增长4.5%，完成全年900万人目标的80.6%；城镇失业人员再就业298万人，同比增长1.4%，完成全年500万人目标的59.6%；就业困难人员实现就业94万人，同比降低0.1%，完成全年100万人目标的94%。城镇登记失业率4.1%，与一季度和去年同期持平。
（二）人力资源市场总体求大于供格局依旧，但同时呈现供需“双降”迹象
根据中国人力资源市场信息监测中心对全国104个城市的公共就业服务机构市场供求信息进行了统计分析，2013年二季度用人单位通过公共就业服务机构招聘各类人员约609.2万人，进入市场的求职者约569.6万人，岗位空缺与求职人数的比率约为1.07，比上季度下降了0.03，与去年同期相比上升了0.02，说明岗位需求有所减少。在本季度与2012年第二季度相同的94个城市中，本季度的需求人数减少了34.8万人，下降了5.7%，求职人数减少约40.7万人，下降了7%；从分区域情况看，东中西部三大区域均同样呈现出供需“双降”迹象。但人力资源总量求大于供的供需格局依然得以延续。“双降”现象的出现，从用人需求方面看，经济增速放缓是主要原因，传统劳动密集型制造加工业的转型减产及市场不振，以及部分服务业受政策因素影响出现下滑。与上季度相比，制造业的用人需求比重下降了1.6个百分点；批发和零售业、住宿和餐饮业、租赁和商务服务业的用人需求比重分别上升了0.5、0.1、0.2个百分点，居民服务和其他服务业的需求比重与上季度持平；与去年同期相比，制造业、批发和零售业、租赁和商务服务业的需求比重分别上升了0.2、1和0.5个百分点；住宿和餐饮业、居民服务和其他服务业的用人需求比重分别下降了0.9、0.2个百分点。而从求职人数出现下降的情况看，是多种因素交织作用的结果，其中不排除劳动年龄人口尤其是适合于生产一线的年轻劳动力供给总量开始减少的因素，加之劳动力主要输出地工业化、城市化加速带来更多的当地就业机会吸引部分劳动力就近就地就业，使到省外求职转移就业的人数减少。
（三）产业结构调整效应显现，制造业与非制造业就业态势反差显著
将1—6月份的中国制造业PMI与非制造业PMI及其从业人员指数对比来看，上半年中国制造业PMI尽管都在高于临界点之上，但始终在51%以下徘徊，6月份为50.1%，比上月回落0.7个百分点，而其从业人员指数继续延续2012年6月份以来在临界点以下的走势，且低于历史同期均值，6月份为48.7%，比上月微降0.1个百分点，连续13个月位于临界点以下。而从中国非制造业PMI来看，2013年上半年各月份均明显高于临界点，6月份为53.9%，比上月回落0.4个百分点，同比上升3.7个百分点，其中服务业指数表现良好，新兴服务业表现突出，邮政快递、互联网信息服务业及公共设施管理业商务活动指数保持在58%以上；非制造业从业人员指数均稳定在临界值以上，6月份为51.5%，比上月提高0.1个百分点，同比上升2.1个百分点，持续3个月稳定在51%以上，其中的服务业从业人员指数总体呈缓步上升态势，6月份达到50.0%，比上月上升0.2个百分点。
（四）高校毕业生就业压力继续增大，就业结构性矛盾凸显
2013年应届大学毕业生数量攀新高，达到699万规模，与往届积累下来的待业学生数量叠加，就业压力加大。腾讯和麦可思2012年的一项调查显示，2013届毕业生中，硕士、本科和高职高专毕业生签约率分别为26%、35%和32%，与2012届同期相比，分别低11%、12%和13%。从求职人员结构看，2013年一季度，应届毕业生所占比重为10.7%，与2012年同期相比，增加了3.7个百分点。而据教育部2月初对近500家用人单位的统计，2013年这些单位计划招聘岗位数同比平均降幅约15%，供需缺口加大。
二、对2013年下半年就业形势的分析和判断
（一）对下半年就业形势主要影响因素分析
1、经济增长速度：对就业的负面影响将会有所减弱
从国际金融危机以来的就业形势变动情况看，国内经济增速放缓对就业总量有所影响，但主要比较集中在沿海对外加工制造业，影响人群更多的是出外打工的农村进城务工人员，因此对城镇就业的影响表现不甚突出。由于目前我国的经济增速是呈缓慢波动式放缓，尚未出现大幅下滑迹象，并且预计下半年中央将会采取有利于促进固定资产投资、稳定经济增速的举措，因此，经济增速放缓对就业的负面影响将会继续减弱。
2、产业结构调整和既有产业格局：服务业带动就业和加工制造业“缺工”将同时显现
可以预计，未来一个时期对国内就业形成重要影响的主导因素是产业结构。主要体现在两个方面，一方面是产业结构调整加快的影响，受国际市场需求下滑、国内劳动力成本上升、人民币汇率波动、国家战略性新兴产业发展战略实施、地方产业转型力度加大等多种因素影响，部分劳动密集型外向加工制造业企业向境外迁移、关闭或转产转型，信息通讯、交通运输、金融、居民服务等现代服务业发展愈益显著，对就业的产业结构和行业结构调整的影响作用更加显著。另一方面是我国改革开放后几十年形成的以加工制造业为支柱的第二产业的产业特征，以及以东部经济为依托的区域经济格局在相当时间内会继续存在，由此产生的大规模一线加工生产线普工和熟练技工的用工需求、以东部地区为劳动力主要流入地的劳动力市场特征仍会继续延续一个时期。因此，总体上看，制造业就业在下半年将不会出现大幅下滑，但服务业带动的就业增速将会继续保持平稳上升势头，成为今后就业的新的增长点，同时加工制造业“缺工”现象仍将继续显现。
3、人口及人力资源构成：普工技工“缺工”和大学毕业生“就业难”将持续并存 当前，受劳动力年龄结构、文化素质构成、职业技能构成等人力资源供给结构的制约，在产业结构转型加速的情况下，一线普工和技术工人的“缺工”和大学毕业生“就业难”的矛盾将会持续并存。与就业总量问题相比，结构性就业矛盾愈显突出，失业问题将更多地体现为结构性失业。结构性失业问题同样会在下半年有突出表现，尤其是大学毕业生的“就业难”问题将会存在始终，并会对2014年产生后续影响。
（二）对下半年总体就业形势判断
根据上半年宏观经济形势和就业形势走势，以及对下半年经济运行总体态势及主要影响因素分析，预计下半年就业形势将继续保持总体稳定态势，全年目标任务有望如期完成，但就业结构性矛盾会依然突出，并会对就业形势产生深刻影响，使人力资源市场供求关系更加复杂。
三、下半年就业工作建议
（一）开展用工和失业动态监测，研判地区就业失业形势
建立健全就业监测制度，对地区用工量较大的单位，进行就业动态用工监测，掌握入职人数、入职人员结构、入职原因等信息。做好企业用工招聘服务，并通过四级就业服务网络，及时发布就业信息，指导就业困难人员、农村富余劳动力转移就业工作。同时，建立失业预警制度，加强失业动态监测，及时、准确掌握监测企业岗位增减情况，分析、判断监测地区就业失业总体形势。以电话随访、情况报送等形式与监测单位建立用工情况监测机制，按月或分季度报送在职人数、在职人员结构、离职人数、离职人员结构、离职原因等信息。
（二）与社会稳定工作相结合，把对就业影响评估纳入相关工作体系
要重视各级政府决策、重要政策、重大改革措施、重大项目等的实施对就业的影响评估，制定完善相关规章制度，把对就业影响评估纳入重大决策社会稳定评估和社会效果评估体系之中，作为具有高权重的一级指标执行，并对其不同等级风险制定防范预案。尤其是要对征地拆迁造成的失业风险要慎重对待，制定合理的补偿标准和吸纳就业责任制度，避免决策失误带来的失业风险，促进社会形势稳定。
（三）把扶持中小企业政策落到实处，提高就业稳定性
要认真落实中央和国务院扶持中小企业相关政策，对高风险投资的、新兴产业的创业型中小企业和营利率较低的中小企业，应通过财政税收优惠减免、减息免息小额信贷等信贷手段积极引导和扶持中小企业发展并创造更多就业岗位。鉴于目前中小企业社会保险缴费负担较重的情况，可以参照国际金融危机时期“五缓四减三补”的经验，对吸纳就业较为明显的中小企业予以社保补贴或岗位补贴，减轻其社保缴费负担。
（四）切实加强重点人群就业培训，积极缓解就业结构性矛盾
要充分认识就业培训对缓解就业结构性矛盾、扩大就业规模、提高就业质量的积极作用。要坚持以就业为导向，强化实际操作技能训练和职业素质培养，对农村转移就业劳动者和城镇登记失业人员，要重点开展初级技能培训，使其掌握就业的一技之长；对城乡未继续升学的应届初高中毕业生等新成长劳动力，鼓励其参加1—2个学期的劳动预备制培训，提升技能水平和就业能力；对企业新录用的人员，要结合就业岗位的实际要求，通过师傅带徒弟、集中培训等形式开展岗前培训；对退役士兵要积极开展免费职业技能培训；对职业院校学生要强化职业技能和从业素质培养，使他们掌握中级以上职业技能。促进人力资源供需衔接，满足产业升级和城市化发展需要，缓解就业结构性矛盾。
（五）进一步整合现有政策，开发扶持青年群体创业就业
政府要统一规划包括高校毕业生在内的就业促进政策，整合各部门出台的针对不同人群的就业促进政策，更好地促进毕业生就业。毕业生就业促进措施要具体化、规范化，减少模糊规定，细化各项措施的实施内容和程序。加速“简政放权”，通过转变职能、减少审批环节，继续清理不必要的资质资格许可和认定，降低就业创业门槛。充实完善对网络商务产业创业就业的相关政策，将现行的积极就业政策和对实体经济的创业扶持政策向网络商务产业的创业就业延伸，提供资金、信贷支持政策和税费减免政策，拓宽融资渠道。拓展网络创业就业的渠道，强化网络创业就业的指导和服务，各级公共就业服务机构应建立网络创业就业管理服务平台。
（六）综合运用多种政策工具，建立促进大学生就业的长效机制
加强部际协调机制建设，做好各部门鼓励毕业生就业项目（措施）之间的政策衔接，增强人才配置调控的整体效应。完善相关配套政策，综合运用收入分配、产业、税收、政治待遇等多种政策工具，注重程序的完善和配套，并在经济补偿水平、未来政治待遇等激励措施上给予更加具体和明确的政策，通过有效的激励政策引导高校毕业生转变就业观念，面向城乡基层、中西部以及民族、贫困和边远地区就业。建设大学生就业信息系统，加强市场监管，完善就业指导服务。加强对大学生职业生涯规划指导和创业咨询服务。对于长期性失业，统一纳入社会失业保险的范畴，给予失业救济金和最低生活保障。