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“凡事预则立，不预则废”。环境影响评价制度是“预防为主，防治结合”的环境法基本原则的体现，是对传统发展模式和决策方式的重大变革，是保持经济、社会及生态持续协调发展的有效措施，是现代环境法的重要制度。
一、环境影响评价制度的概况
环境影响评价，又称环境质量的预断评价，是指在进行某项人为活动之前，对实施该活动可能给环境质量造成的影响进行调查、预测和估价，并提出相应的处理意见和对策。环境影响评价制度是环境影响评价活动的法律化、制度化，是国家通过立法对环境影响评价的对象、范围、内容、程序等进行规定而形成的有关环境影响评价活动的一套规则。
（一）环境影响评价制度的起源和发展
环境影响评价作为一项正式的法律制度首创于美国，至 1996年，全球已有85个国家制定了有关环境影响评价的立法。此外，该制度也逐渐被越来越多的国际环境条约所采纳，如《跨国界的环境影响评价公约》《生物多样性公约》等。环境影响评价制度正逐步成为一项各国以及国际社会通用的环境管理制度和措施。
1972年，我国开始对环境影响评价制度进行探讨和研究。1979年颁布的《环境保护法(试行)》借鉴国外的做法，对该制度作了规定。为全面落实该制度，从1981年到1986年，我国又颁布了一系列行政法规和部门规章，从而在我国确立了内容较为完整的环境影响评价制度。之后，我国又在《海洋环境保护法》等单行法中对海洋、水、大气、野生动物等的环境影响评价作了明确规定。2002年10月28日颁布的《中华人民共和国环境影响评价法》，对于完善和健全环境影响评价制度具有重要意义，是我国环境法历史上的一个里程碑。
（二）环境影响评价制度的价值分析
我国现行环境影响评价的对象包含规划和建设项目，该制度在社会和经济发展中的积极作用主要表现在：
1.环境影响评价制度是对传统的经济发展模式的重大改革。在传统的经济发展中，往往考虑直接的、眼前的经济效益，没有或很少考虑环境效益，有时甚至为获取局部的、暂时的效益，以牺牲资源和环境为代价，结果就不可避免地造成环境的污染和破坏，导致经济发展与环境保护的尖锐对立。实行环境影响评价制度，能有效地改变这种状况。进行环境影响评价的过程，是认识生态环境与人类经济活动相互依赖和相互制约关系的过程，认识的提高和深化，有助于经济效益与环境效益的统一，实现经济与环境的协调发展。
2.环境影响评价可以为区域经济发展规划的制定提供科学依据。过去，由于缺乏社会的、经济的，特别是环境的综合分析评价，往往造成各地的畸形发展，出现资源和环境的严重破坏和污染。通过环境影响评价，掌握区域的环境特征和环境容量，在此基础上制定的社会经济发展规划才能符合客观规律并切实可行。
3.环境影响评价是实行科学管理的依据。通过环境影响评价，可以获得应将建设项目的污染和破坏限制在什么范围和程度才能符合环境标准要求的信息和资料。据此提出既符合环境效益又符合经济效益的环境保护对策，并在项目设计中体现，使规划和建设项目的环保措施和设施建立在较科学可靠的基础上，同时也为环境管理提供了依据。
二、我国现行环境影响评价制度的缺陷
虽然《环境影响评价法》已开始实施，但现行环境影响评价制度的内容仍然存在着一些缺陷，亟待完善。
（一）我国现行环境影响评价对象范围偏窄
我国环境影响评价的范围虽已扩大至规划和建设项目，但对象范围仍然偏窄，应该增加对政策、法规等宏观性、战略性行为的环境影响评价。因为农业政策可能是土地、森林和水体遭受破坏的原因，能源政策也可能是全球温室效应、酸雨以及许多地方为取得燃料而砍伐森林的原因，技术和发展方面的决策易产生环境风险等，所有这些压力都威胁着经济的发展。而且，政策、法规制定后对环境的影响更大、更复杂、更广泛，一项政策法规的实施，可能导致众多建设项目的上马。因此，对政策、法规等宏观性、战略性行为的环境影响评价就具有了重要的意义。
（二）我国环境影响评价实践中对地方的作用重视不够
我国国土面积辽阔，南北、东西差异较大。《环境影响评价法》只给我们提供了一个原则性、概括性的标准，在具体实施过程中各地区面临的条件和问题都会有所不同。因此，积极发挥地方的优势和作用，能够节省时间和效率。
（三）我国环境影响评价制度缺乏对生态脆弱区的保护
我国存在着许多自然条件相对较差的区域，尤其是西部地区生态脆弱，濒危动物、植物和自然保护区分布比较集中。随着西部大开发的推进，必将出现建设狂潮，难以避免对当地生态脆弱区的环境破坏。而我国的《环境影响评价法》对这方面没有任何的规定。
三、我国环境影响评价制度的完善途径
（一）推进实现由具体项目评价到宏观活动评价的转变
美国环境影响评价的对象是联邦政府的立法建议和其他的对人类环境有重大影响的重大联邦行为。俄罗斯的国家生态鉴定的对象则更为广泛，不仅包括联邦政府的行为，还包括联邦主体的行为；不仅包括政府行为，还包括立法行为；不仅包括国家行为，还包括企业和其他经济组织的行为；不仅涉及一般法律文件草案，而且还有技术规范草案，只要行为可能对自然环境产生消极影响，就属于国家生态鉴定的范围。总之，扩大环境影响评价的范围是一个正确的方向。
（二）更加重视地方政府的作用
当前应尝试在国家法律没有明确规定的情况下，在不违反宪法和法律的前提下，允许地方根据自己的情况，进一步扩大环境影响评价的范围，进行对政策法规的环境影响评价，保护环境；制定具体的程序和规则，使《环境影响评价法》的原则性规定具体化，更具有操作性；在地方立法中进一步完善公众参与机制，建立环境影响评价的公示制度。
（三）补充生态脆弱区保护的立法
对生态脆弱区的规划和建设项目的环境影响评价，应规定更为严格的审批标准。在某些重要的生态功能区（如青藏高原的“江河源”生态功能区）应设定建设项目禁令。此外，还应根据地域的生态状况和特点，对全国实行跨行政区域的生态区分级管理，即将全国分为若干级的生态区，每一生态区应该具有相同或相近的生态状况，这样做可以更好地对生态脆弱区进行重点保护。对于自然保护区、江河源头区等水土保持的重点区域和重要的渔业水域、荒漠绿洲等区域生态功能区的政策法规、规划的制定和拟建项目，应规定必须进行环境影响评价，并由国家级环境影响评价审批部门审批。
综上，环境影响评价作为当前各国环境法的基本法律制度之一，是环境法科技化的一个突出表现，是当代决策方法的重大发展。环境影响评价是科学决策、民主决策的基础之一，是实现经济建设、城乡建设和环境建设同步发展的主要法律手段。完善我国的环境影响评价制度，对于环境影响评价活动的顺利推广和有效开展，促进经济和社会的可持续发展具有重要作用。
一、环境影响评价制度的概况
环境影响评价，又称环境质量的预断评价，是指在进行某项人为活动之前，对实施该活动可能给环境质量造成的影响进行调查、预测和估价，并提出相应的处理意见和对策。环境影响评价制度是环境影响评价活动的法律化、制度化，是国家通过立法对环境影响评价的对象、范围、内容、程序等进行规定而形成的有关环境影响评价活动的一套规则。
（一）环境影响评价制度的起源和发展
环境影响评价作为一项正式的法律制度首创于美国，至 1996年，全球已有85个国家制定了有关环境影响评价的立法。此外，该制度也逐渐被越来越多的国际环境条约所采纳，如《跨国界的环境影响评价公约》《生物多样性公约》等。环境影响评价制度正逐步成为一项各国以及国际社会通用的环境管理制度和措施。
1972年，我国开始对环境影响评价制度进行探讨和研究。1979年颁布的《环境保护法(试行)》借鉴国外的做法，对该制度作了规定。为全面落实该制度，从1981年到1986年，我国又颁布了一系列行政法规和部门规章，从而在我国确立了内容较为完整的环境影响评价制度。之后，我国又在《海洋环境保护法》等单行法中对海洋、水、大气、野生动物等的环境影响评价作了明确规定。2002年10月28日颁布的《中华人民共和国环境影响评价法》，对于完善和健全环境影响评价制度具有重要意义，是我国环境法历史上的一个里程碑。
（二）环境影响评价制度的价值分析
我国现行环境影响评价的对象包含规划和建设项目，该制度在社会和经济发展中的积极作用主要表现在：
1.环境影响评价制度是对传统的经济发展模式的重大改革。在传统的经济发展中，往往考虑直接的、眼前的经济效益，没有或很少考虑环境效益，有时甚至为获取局部的、暂时的效益，以牺牲资源和环境为代价，结果就不可避免地造成环境的污染和破坏，导致经济发展与环境保护的尖锐对立。实行环境影响评价制度，能有效地改变这种状况。进行环境影响评价的过程，是认识生态环境与人类经济活动相互依赖和相互制约关系的过程，认识的提高和深化，有助于经济效益与环境效益的统一，实现经济与环境的协调发展。
2.环境影响评价可以为区域经济发展规划的制定提供科学依据。过去，由于缺乏社会的、经济的，特别是环境的综合分析评价，往往造成各地的畸形发展，出现资源和环境的严重破坏和污染。通过环境影响评价，掌握区域的环境特征和环境容量，在此基础上制定的社会经济发展规划才能符合客观规律并切实可行。
3.环境影响评价是实行科学管理的依据。通过环境影响评价，可以获得应将建设项目的污染和破坏限制在什么范围和程度才能符合环境标准要求的信息和资料。据此提出既符合环境效益又符合经济效益的环境保护对策，并在项目设计中体现，使规划和建设项目的环保措施和设施建立在较科学可靠的基础上，同时也为环境管理提供了依据。
二、我国现行环境影响评价制度的缺陷
虽然《环境影响评价法》已开始实施，但现行环境影响评价制度的内容仍然存在着一些缺陷，亟待完善。
（一）我国现行环境影响评价对象范围偏窄
我国环境影响评价的范围虽已扩大至规划和建设项目，但对象范围仍然偏窄，应该增加对政策、法规等宏观性、战略性行为的环境影响评价。因为农业政策可能是土地、森林和水体遭受破坏的原因，能源政策也可能是全球温室效应、酸雨以及许多地方为取得燃料而砍伐森林的原因，技术和发展方面的决策易产生环境风险等，所有这些压力都威胁着经济的发展。而且，政策、法规制定后对环境的影响更大、更复杂、更广泛，一项政策法规的实施，可能导致众多建设项目的上马。因此，对政策、法规等宏观性、战略性行为的环境影响评价就具有了重要的意义。
（二）我国环境影响评价实践中对地方的作用重视不够
我国国土面积辽阔，南北、东西差异较大。《环境影响评价法》只给我们提供了一个原则性、概括性的标准，在具体实施过程中各地区面临的条件和问题都会有所不同。因此，积极发挥地方的优势和作用，能够节省时间和效率。
（三）我国环境影响评价制度缺乏对生态脆弱区的保护
我国存在着许多自然条件相对较差的区域，尤其是西部地区生态脆弱，濒危动物、植物和自然保护区分布比较集中。随着西部大开发的推进，必将出现建设狂潮，难以避免对当地生态脆弱区的环境破坏。而我国的《环境影响评价法》对这方面没有任何的规定。
三、我国环境影响评价制度的完善途径
（一）推进实现由具体项目评价到宏观活动评价的转变
美国环境影响评价的对象是联邦政府的立法建议和其他的对人类环境有重大影响的重大联邦行为。俄罗斯的国家生态鉴定的对象则更为广泛，不仅包括联邦政府的行为，还包括联邦主体的行为；不仅包括政府行为，还包括立法行为；不仅包括国家行为，还包括企业和其他经济组织的行为；不仅涉及一般法律文件草案，而且还有技术规范草案，只要行为可能对自然环境产生消极影响，就属于国家生态鉴定的范围。总之，扩大环境影响评价的范围是一个正确的方向。
（二）更加重视地方政府的作用
当前应尝试在国家法律没有明确规定的情况下，在不违反宪法和法律的前提下，允许地方根据自己的情况，进一步扩大环境影响评价的范围，进行对政策法规的环境影响评价，保护环境；制定具体的程序和规则，使《环境影响评价法》的原则性规定具体化，更具有操作性；在地方立法中进一步完善公众参与机制，建立环境影响评价的公示制度。
（三）补充生态脆弱区保护的立法
对生态脆弱区的规划和建设项目的环境影响评价，应规定更为严格的审批标准。在某些重要的生态功能区（如青藏高原的“江河源”生态功能区）应设定建设项目禁令。此外，还应根据地域的生态状况和特点，对全国实行跨行政区域的生态区分级管理，即将全国分为若干级的生态区，每一生态区应该具有相同或相近的生态状况，这样做可以更好地对生态脆弱区进行重点保护。对于自然保护区、江河源头区等水土保持的重点区域和重要的渔业水域、荒漠绿洲等区域生态功能区的政策法规、规划的制定和拟建项目，应规定必须进行环境影响评价，并由国家级环境影响评价审批部门审批。
综上，环境影响评价作为当前各国环境法的基本法律制度之一，是环境法科技化的一个突出表现，是当代决策方法的重大发展。环境影响评价是科学决策、民主决策的基础之一，是实现经济建设、城乡建设和环境建设同步发展的主要法律手段。完善我国的环境影响评价制度，对于环境影响评价活动的顺利推广和有效开展，促进经济和社会的可持续发展具有重要作用。