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摘要：农地征收出让中的土地增值收益分配关系到“三农”发展甚至整个经济社会发展。尽管国家不断地提供农地征收补偿标准，但农地非农化征收与出让过程中农民的土地收益占土地出让收益比例偏低，而地方政府的收益份额则居高不下。研究结果表明，保障农民土地收益权、构建农民长期分享土地增值收益机制需要改革现行征地补偿制度，在合理的土地增值收益测算方法的基础上，确定增值收益分配比例、分配方式及建设用地与农民留用土地的比例，建立国家土地基金制度及国有土地资产经营制度。
关键词：农村土地征收，补偿，增值收益，分配机制
中图分类号：F301 文献标识码：B
文章编号：1001-9138-（2014）04-0018-21 收稿日期：2014-03-10
1 引言
近年来，我国工业化实现了举世瞩目的快速发展，城镇化率从1978年的17.92%以每年平均1%的速度提高到了2012年的52.57%，现阶段城镇化也已经进入了快速发展的时期。作为社会现代化过程中的突出特征，我国新型城镇化不仅引发了土地产权的变化和土地利用方式的转变，而且使土地的经济属性变得更加重要，巨大的土地增值收益导致政府和农民之间产生了如何分配的问题，并引起了人们的广泛关注。2011年中央农村工作会议提出：“中国经济发展水平有了很大提高，不能再靠牺牲农民土地财产权利降低工业化城镇化成本，有必要、也有条件大幅度提高农民在土地增值收益中的分配比例。”2012年中共十八大报告指出：“改革征地制度，提高农民在土地增值收益中的分配比例”；“让广大农民平等参与现代化进程、共同分享现代化成果”，“促进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置”。2013年十八届三中全会指出：“改革目标是建立两种所有制土地权利平等、市场统一、增值收益公平共享的土地制度，促进土地利用方式和经济发展方式转变。”尽管国家不断出台提高农地征收的补偿标准，但农地非农化征收与出让过程中农民的土地收益占土地出让收益比例仍然偏低，而地方政府的收益份额则一直居高不下。在新型城镇化的过程中，土地增值收益分配的不合理现象既不能长久地解决失地农民的生活保障，也不能为我国社会和经济持续发展提供动力。
土地增值收益分配的本质是一个外部性管理的问题，是市场失灵条件下的政府管理职责，但与政府作为土地公有制的代理所有人身份产生了根本冲突。土地增值收益分配需要考虑不同的土地产权所有者（包括政府、农民、村集体等）之间复杂的利益关系，以及中央与地方、效率与公平以及发展与环境之间的平衡，不是依靠简单的市场化途径或统一管理体制就能解决。本文基于新型城镇化中我国农村土地增值收益分配的格局，探索公平合理的土地增值收益分配机制，以使失地农民能够通过这种分配机制获得土地增值收益的“分红”，确保他们共享新型城镇化的长效收益。
2 现阶段我国农村土地增值收益分配格局
农村土地增值收益的分配构成主要包括三个部分：地方政府的土地出让金收入、各级政府的税费收入以及农民的征地补偿。
2.1 地方政府是土地增值收益格局中的主要获益者
土地出让金收入是土地供应环节中产生的纯收益，主要表现为土地供应价格扣除征地补偿费、政府税费以及土地开发成本的余额。随着1994年我国开始实施分税制财政管理体制以后，中央上收了大量财权，地方政府财权缩小而事权范围扩大，从而导致税收收入在地方财政收入中的比重明显下降。同时，地方政府的事权支出范围却越来越大，负担也越来越重，进而导致地方政府出让土地以追求地方财政收入的增加，政府土地出让金占财政收入的比重从2001年的14.4%增加到了2012年的31%。政府以农村土地在转为国有土地后的增值收益的大部分用以经济建设和城市的发展，失地农民只能获得较少的征地补偿，社会保障也就失去了支撑。
2.2 各级政府是土地增值收益格局中的重要参与者
土地征收中产生的税费由五部分组成，分别是耕地占用税、耕地开垦费、新增建设用地有偿使用费、征地管理费、农业重点开发建设资金等。近年来，我国政府在土地征收中获得的税费占土地供应价格的比重远远超过征地补偿费在土地供应价格中所占的比重。土地征收税费主要在中央、省、市、县等政府中按照一定比例进行分配，国家相继出台了土地税费的使用规定，明确规定将这些税费运用在农村土地的复垦、整治等提高农地数量和质量的方案中，真正做到“取之于农村、农民，用之于农村、农民”，然而在实际中，由于使用、监管及审计人员的工作疏漏无法保证这些资金完全物尽其用，造成这部分财政支持的不到位，从而在一定程度上侵害了失地农民在增值收益分配上的权益。
2.3 农民并未共享土地增值收益
征地补偿部分，主要包括土地补偿费、安置补助费、青苗补偿费以及地上附着物补偿费等。在我国现行土地制度下，农村土地属于集体，农民只拥有承包土地的经营权。随着城镇化和工业化的发展和需要，大量农村土地被国家收回，转变为工业化、商业化等国有用地进行售卖。中国失地农民的总量已经达到4000万-5000万人左右，而且仍以每年约300万人的速度递增，预计到2030年将增至1.1亿人左右。虽然地方政府也为失地农民提供了以耕地产值为测算标准的补偿费用和基本的社会保障，然而却没有让广大的失地农民共享土地被征后庞大的增值收益，失地农民权益缺失难以避免，他们成为了降低工业化、城镇化成本的牺牲者。
3 政策与建议
3.1 构建合理的土地增值收益测算方法
构建合理的土地增值收益测算方法首先要分析土地增值收益的来源，土地增值来自两方面：一是供求关系，二是经由多种要素投入引起的。供求关系所带来的增值主要基于需求拉动和供给推动两个方面。需求对土地增值的拉动主要是通过人口、经济发展、城市化、产业结构等因素进行传导，而供给对土地增值的带动则是基于政府干预、科技以及区域等因素的传导。土地要素、劳动要素、资本要素、管理要素等的增加是土地增值的另一原因，通过两方面因素的界定和计算可以得到合理的土地增值收益测算结果。 3.2 对于被政府征收土地，将按照原用途补偿的标准改为公平补偿，农民房屋按市价补偿
我国农地被征收后，土地通过农用改为工业或商业等其他用途后会产生巨大的增值收益，而对于失地农民的征地补偿仍然没有脱离以农地的农用价值为基础核算的基本思路，即按耕地产值进行测算，这显然是极不合理的。因此，对于被政府征收的农村土地，应将按照原用途补偿的标准改为公平补偿，并且被征收的农民房屋通过具有相应资质的房地产价格评估机构进行评估，按照市价进行补偿。
3.3 确定合理的收益比例和灵活多样的分配方式
确定政府和失地农民合理的收益分配比例，并且探索和建立农民长效共享收益增值的分配机制以及灵活多样的分配方式，例如采取现金、物业、以地入股分红、收取土地年租金等灵活多样的利益分成方式，实现失地农民、企业、政府等多方共赢，使农民也能以地生财、致富，保障其长期生活，也有利于社会的稳定和和谐发展。
3.4 合理确定用于建设的征用土地与农民留用土地的比例
在确定合理收益比例的同时还应在被征土地中确定用于建设的征用土地与农民留用土地的比例，即为失地村集体配置一定面积的自留土地，规定其明确的建筑用途，例如由村集体经济组织建造标准厂房、铺面等出租，租金收益以股份形式在村民中分配。实际上，村留用地不仅能够促进村级经济壮大，并且土地分红还能成为发达地区农民长期分享土地级差收益的重要途径。
3.5 建立国家土地基金制度
严格的土地出让收益基金专项管理制度不仅能够为农村和包含失地农民在内的广大农民提供保障，也可以为土地税收向财产税制的转移提前做准备。对于土地出让的收益和费用实施专款专用的基金管理方式，采用“收支两条线”的形式。收支全额预算管理有助于征地补偿资金的真正到位，并由政府机构负责支付失地农民的全部补偿费用。基于现行的税费使用规定，对失地农民社会保障、土地收购储备、基础设施建设和风险备用金的具体标准和比例进行更加清晰、明确的规定。
3.6 建立国有土地资产经营制度
改变目前政府卖地的现状，建立国有土地资产经营制度，政府以国有土地所有者身份取得土地的经营资格，成立国有土地资产公司进行土地出让经营，从而促进国有土地资产交易市场的成熟和发展。
参考文献：
1.刘守英.城市化进程中土地增值收益分配.中国地产市场.2011.12
2.万朝林.失地农民权益流失与保障.经济体制改革.2003.6
3.王景新.乡村现代化中土地制度及利益格局重构——对江苏、浙江发达地区的调研.现代经济探讨.2004.3
4.薛慧光.中国式分权对地方政府土地出让行为的影响研究.南京农业大学硕士学位论文.2012
5.张曙光.城市化背景下土地产权的实施和保护.天则研究所报告.2007.8
6.邹爱华.科学发展观视阈下土地征收制度的完善.当代世界与社会主义.2011.3
7.诸培新 唐鹏.农地征收与供应中的土地增值收益分配机制创新——基于江苏省的实证分析.南京农业大学学报（社会科学版）.2009.6
作者简介：
臧微，南开大学博士后，研究方向为新型城镇化建设、土地增值收益分配与土地整备研究。
王春敏，中国房地产杂志社编辑。
马明，管理学博士、博士后，天津市房地产开发经营集团有限责任公司高级经济师，研究方向为工商管理、房地产金融。
韩冬，北京大学博士后，研究方向为城镇化、城市土地利用。
关键词：农村土地征收，补偿，增值收益，分配机制
中图分类号：F301 文献标识码：B
文章编号：1001-9138-（2014）04-0018-21 收稿日期：2014-03-10
1 引言
近年来，我国工业化实现了举世瞩目的快速发展，城镇化率从1978年的17.92%以每年平均1%的速度提高到了2012年的52.57%，现阶段城镇化也已经进入了快速发展的时期。作为社会现代化过程中的突出特征，我国新型城镇化不仅引发了土地产权的变化和土地利用方式的转变，而且使土地的经济属性变得更加重要，巨大的土地增值收益导致政府和农民之间产生了如何分配的问题，并引起了人们的广泛关注。2011年中央农村工作会议提出：“中国经济发展水平有了很大提高，不能再靠牺牲农民土地财产权利降低工业化城镇化成本，有必要、也有条件大幅度提高农民在土地增值收益中的分配比例。”2012年中共十八大报告指出：“改革征地制度，提高农民在土地增值收益中的分配比例”；“让广大农民平等参与现代化进程、共同分享现代化成果”，“促进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置”。2013年十八届三中全会指出：“改革目标是建立两种所有制土地权利平等、市场统一、增值收益公平共享的土地制度，促进土地利用方式和经济发展方式转变。”尽管国家不断出台提高农地征收的补偿标准，但农地非农化征收与出让过程中农民的土地收益占土地出让收益比例仍然偏低，而地方政府的收益份额则一直居高不下。在新型城镇化的过程中，土地增值收益分配的不合理现象既不能长久地解决失地农民的生活保障，也不能为我国社会和经济持续发展提供动力。
土地增值收益分配的本质是一个外部性管理的问题，是市场失灵条件下的政府管理职责，但与政府作为土地公有制的代理所有人身份产生了根本冲突。土地增值收益分配需要考虑不同的土地产权所有者（包括政府、农民、村集体等）之间复杂的利益关系，以及中央与地方、效率与公平以及发展与环境之间的平衡，不是依靠简单的市场化途径或统一管理体制就能解决。本文基于新型城镇化中我国农村土地增值收益分配的格局，探索公平合理的土地增值收益分配机制，以使失地农民能够通过这种分配机制获得土地增值收益的“分红”，确保他们共享新型城镇化的长效收益。
2 现阶段我国农村土地增值收益分配格局
农村土地增值收益的分配构成主要包括三个部分：地方政府的土地出让金收入、各级政府的税费收入以及农民的征地补偿。
2.1 地方政府是土地增值收益格局中的主要获益者
土地出让金收入是土地供应环节中产生的纯收益，主要表现为土地供应价格扣除征地补偿费、政府税费以及土地开发成本的余额。随着1994年我国开始实施分税制财政管理体制以后，中央上收了大量财权，地方政府财权缩小而事权范围扩大，从而导致税收收入在地方财政收入中的比重明显下降。同时，地方政府的事权支出范围却越来越大，负担也越来越重，进而导致地方政府出让土地以追求地方财政收入的增加，政府土地出让金占财政收入的比重从2001年的14.4%增加到了2012年的31%。政府以农村土地在转为国有土地后的增值收益的大部分用以经济建设和城市的发展，失地农民只能获得较少的征地补偿，社会保障也就失去了支撑。
2.2 各级政府是土地增值收益格局中的重要参与者
土地征收中产生的税费由五部分组成，分别是耕地占用税、耕地开垦费、新增建设用地有偿使用费、征地管理费、农业重点开发建设资金等。近年来，我国政府在土地征收中获得的税费占土地供应价格的比重远远超过征地补偿费在土地供应价格中所占的比重。土地征收税费主要在中央、省、市、县等政府中按照一定比例进行分配，国家相继出台了土地税费的使用规定，明确规定将这些税费运用在农村土地的复垦、整治等提高农地数量和质量的方案中，真正做到“取之于农村、农民，用之于农村、农民”，然而在实际中，由于使用、监管及审计人员的工作疏漏无法保证这些资金完全物尽其用，造成这部分财政支持的不到位，从而在一定程度上侵害了失地农民在增值收益分配上的权益。
2.3 农民并未共享土地增值收益
征地补偿部分，主要包括土地补偿费、安置补助费、青苗补偿费以及地上附着物补偿费等。在我国现行土地制度下，农村土地属于集体，农民只拥有承包土地的经营权。随着城镇化和工业化的发展和需要，大量农村土地被国家收回，转变为工业化、商业化等国有用地进行售卖。中国失地农民的总量已经达到4000万-5000万人左右，而且仍以每年约300万人的速度递增，预计到2030年将增至1.1亿人左右。虽然地方政府也为失地农民提供了以耕地产值为测算标准的补偿费用和基本的社会保障，然而却没有让广大的失地农民共享土地被征后庞大的增值收益，失地农民权益缺失难以避免，他们成为了降低工业化、城镇化成本的牺牲者。
3 政策与建议
3.1 构建合理的土地增值收益测算方法
构建合理的土地增值收益测算方法首先要分析土地增值收益的来源，土地增值来自两方面：一是供求关系，二是经由多种要素投入引起的。供求关系所带来的增值主要基于需求拉动和供给推动两个方面。需求对土地增值的拉动主要是通过人口、经济发展、城市化、产业结构等因素进行传导，而供给对土地增值的带动则是基于政府干预、科技以及区域等因素的传导。土地要素、劳动要素、资本要素、管理要素等的增加是土地增值的另一原因，通过两方面因素的界定和计算可以得到合理的土地增值收益测算结果。 3.2 对于被政府征收土地，将按照原用途补偿的标准改为公平补偿，农民房屋按市价补偿
我国农地被征收后，土地通过农用改为工业或商业等其他用途后会产生巨大的增值收益，而对于失地农民的征地补偿仍然没有脱离以农地的农用价值为基础核算的基本思路，即按耕地产值进行测算，这显然是极不合理的。因此，对于被政府征收的农村土地，应将按照原用途补偿的标准改为公平补偿，并且被征收的农民房屋通过具有相应资质的房地产价格评估机构进行评估，按照市价进行补偿。
3.3 确定合理的收益比例和灵活多样的分配方式
确定政府和失地农民合理的收益分配比例，并且探索和建立农民长效共享收益增值的分配机制以及灵活多样的分配方式，例如采取现金、物业、以地入股分红、收取土地年租金等灵活多样的利益分成方式，实现失地农民、企业、政府等多方共赢，使农民也能以地生财、致富，保障其长期生活，也有利于社会的稳定和和谐发展。
3.4 合理确定用于建设的征用土地与农民留用土地的比例
在确定合理收益比例的同时还应在被征土地中确定用于建设的征用土地与农民留用土地的比例，即为失地村集体配置一定面积的自留土地，规定其明确的建筑用途，例如由村集体经济组织建造标准厂房、铺面等出租，租金收益以股份形式在村民中分配。实际上，村留用地不仅能够促进村级经济壮大，并且土地分红还能成为发达地区农民长期分享土地级差收益的重要途径。
3.5 建立国家土地基金制度
严格的土地出让收益基金专项管理制度不仅能够为农村和包含失地农民在内的广大农民提供保障，也可以为土地税收向财产税制的转移提前做准备。对于土地出让的收益和费用实施专款专用的基金管理方式，采用“收支两条线”的形式。收支全额预算管理有助于征地补偿资金的真正到位，并由政府机构负责支付失地农民的全部补偿费用。基于现行的税费使用规定，对失地农民社会保障、土地收购储备、基础设施建设和风险备用金的具体标准和比例进行更加清晰、明确的规定。
3.6 建立国有土地资产经营制度
改变目前政府卖地的现状，建立国有土地资产经营制度，政府以国有土地所有者身份取得土地的经营资格，成立国有土地资产公司进行土地出让经营，从而促进国有土地资产交易市场的成熟和发展。
参考文献：
1.刘守英.城市化进程中土地增值收益分配.中国地产市场.2011.12
2.万朝林.失地农民权益流失与保障.经济体制改革.2003.6
3.王景新.乡村现代化中土地制度及利益格局重构——对江苏、浙江发达地区的调研.现代经济探讨.2004.3
4.薛慧光.中国式分权对地方政府土地出让行为的影响研究.南京农业大学硕士学位论文.2012
5.张曙光.城市化背景下土地产权的实施和保护.天则研究所报告.2007.8
6.邹爱华.科学发展观视阈下土地征收制度的完善.当代世界与社会主义.2011.3
7.诸培新 唐鹏.农地征收与供应中的土地增值收益分配机制创新——基于江苏省的实证分析.南京农业大学学报（社会科学版）.2009.6
作者简介：
臧微，南开大学博士后，研究方向为新型城镇化建设、土地增值收益分配与土地整备研究。
王春敏，中国房地产杂志社编辑。
马明，管理学博士、博士后，天津市房地产开发经营集团有限责任公司高级经济师，研究方向为工商管理、房地产金融。
韩冬，北京大学博士后，研究方向为城镇化、城市土地利用。