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[摘 要]政府信息公开是依法治国、建设社会主义法治国家的需要，是依法行政、全心全意为人民服务的需要，也是促进我国民主制度建设、进一步完善社会主义市场经济的需要。我们必须从法治建设的高度加强对这一制度的建设。
[关键词]政府信息；公开；法律思考
我国《宪法》规定“中华人民共和国的一切权力属于人民”，我们党的宗旨是全心全意为人民服务，我国从中央到乡镇各级政府都称是“人民政府”。由此我们不难推导出：在我国，人民是国家的主人，党和政府都是为人民服务的。不言而喻，党和政府想为人民干什么，应当事先让人民知晓，得到人民的理解与支持。因此，政府的信息公开不仅是必要的，而且此项工作必须做好。
一、我国实施政府信息公开制度的必要性
在政府信息公开的实践中，我国采用的是主动公开制度，即政府主动地在有关的公开出版物上公布政府信息，或者以通告、告示、布告、公告等方式公开政府信息。
从法理的角度，政府是否应当向公众提供政府信息，不是由政府的权力决定的，而是由民众的权利决定的。人民主权理论和知情权理论是公众获得政府信息权的理由，也是政府信息公开制度的理论基础。
我国已经转到了市场经济体制，同时也已步入了信息社会，政府信息公开从技术的层面已经完全可能，从社会的层面显得尤为必要。
第一，政府信息公开是政府宏观调控的必要基础。市场经济，从某种意义上来说，就是一种信息经济。同时，市场经济又是一种平等经济，人们对信息资源的获取应当机会均等，这就需要通过政府宏观调控措施来加以保障。只有在信息公开的条件下，才能使人们在信息资源的获取上实现均等。
第二，政府信息公开是我国政府体制改革的客观要求。党的十八大《报告》主题中提出了“解放思想、改革开放、凝聚力量、攻坚克难”的要求。政治体制改革就是改革开放的重点内容之一。作为政治体制改革的重要组成部分，各种形式的政府公开制度必须尽快完善。现有的公开招标、公开竞争、公开招考、公开数据、公开配额、公开办事制度与结果等政府信息公开制度必须统一与协调。我们只有通过建立合理的政府信息公开体制，才能确保我们政府的透明、公平、公正，也只有这样，才能进一步使我国的政治体制改革不断地得到深化。
第三，政府信息公开制度是信息社会建设与经济增长的基本保障。缺少透明度的结果是政府信息资源难以为社会所利用，造成社会资源的巨大浪费。只有不断加大信息公开力度，进一步推动国家信息化，保障政府信息充分为社会所利用，才能创造巨大的经济效益与社会效益。
第四，政府信息公开是信息民主的保障。信息是当今社会一种极其重要的资源，信息民主是现代民主的重要组成部分，保障信息的公正、公平、公开是我国民主建设进程中不可或缺的重要内容，我们必须通过公开政府信息，不断满足公众获得信息权、使用信息权和参与信息权的民主权利。
二、我国政府信息公开实践的法律责任
党的十一届三中全会后，随着改革开放和政治体制改革的深入，政府信息公开的问题逐渐被提出。
（一）由村务公开导致的政府公开，是我国政府信息公开的催化剂
20世纪80年代后期，我国农村实行基层自治时间还不长，相应的法律法规也不健全，长期存在村务不公开的现象。农村实行土地承包制度后，经济利益的个体化使得农民更加关心村集体资产的使用，暗箱操作引发了农民与村干部的矛盾，甚至引起了一些严重的冲突。在这样的压力下，一些地方自发实行村务公开。
村务公开导致了乡镇政府的政务公开，乡镇政府政务公开又促进了系统性的行政公开。1999年公安部发布文件，要求在全国公安机关普遍实行警务公开。2000年国家税务总局发布《关于在全国税务系统进一步实行文明办税“八公开”的通知》。同时，国家工商管理局等部门纷纷在本部门推行政务公开。
更为重要的是，网络的迅速发展，为政务公开提供了新的渠道和方式，对政府信息公开起到了巨大的促进作用。
（二）政务公开与政府信息公开紧密联系，但绝不等同
政务公开的内容是有关行政事务的事项，即既有信息的公开也有行为的公开，信息公开是政务公开的核心内容。随着政务公开的发展，人们的注意力从宽泛的政务公开逐渐转变为关注更具体的政府信息公开。中国入世，世贸组织的透明度原则要求我国政府公开信息。随着实践的发展，信息公开的重要性越来越被公众和政府所认识。
（三）违反政府信息公开制度的责任，主要包括行政机构拒绝公开依法可以公开信息和公开了依法不能公开的信息两种情况时的法律责任
在各国政府信息公开立法中，较少有关于行政机构违反政府信息公开制度的责任的规定。如美国1966年的《信息自由法》虽然是美国行政的一个重大发展，但该法确立的保障公民了解权尽量扩大、迅速公开政府文件的目标的实现，仍然存在不少障碍。其中重要的障碍之一就是，法律对于违法拒绝提供文件的官员没有处罚的规定，不足以激发官员守法的责任心。只是在1974年对《信息自由法》进行第一次修改时，才增加规定了对违法拒绝提供文件的官员进行行政处分。
在我国，由于一直都有《保密法》和《公务员法》中有关公务员负有保密义务的规定，公务员的保密意识一直比较强。而由于政府信息公开制度的不完善，经常发生公务员拒绝向申请人提供信息。因此，我国在制定政府信息公开法时，应该规定行政机构及其工作人员违法拒绝向申请人提供信息时的法律责任，并要妥善处理好不同法律规定之间的协调和一致性问题。
三、我国政府信息公开制度目前主要存在的问题
我国政府信息公开的实践与法律制度虽然有了一定的发展，但存在的问题绝不可掉以轻心。
（一）政府信息公开还不能满足社会的需求
目前政府信息公开不是以可诉求的获得政府信息权为基础，而是以政府的职权为基础。这样公开信息是行政机关的职权行为，能否满足社会需要不得而知。 （二）政府信息公开的范围具有不确定性
目前没有信息公开法，所以政府信息公开的范围没有明确的规定。目前对信息公开的范围有界定作用的是《保密法》。《保密法》强调的是保密而不是公开。因此，政府公开的多是法律法规，办事程序和执法守则等一般性的信息。
（三）政府信息公开缺少程序规定
由于没有明确的法律程序规定政府应当以什么方式公开政府信息，所以现在政府信息公开的方式是由政府决定的。因而政府多采用主动公开的方式，公布的多是一般性的信息，而比较具体的行政信息，由于没有申请政府公开信息的程序规定，公开的就很有限。
（四）政府信息公开缺乏监督机制和救济手段
现行的信息公开义务的法律都没有明确规定信息公开的监督机制，也没有规定不公开信息的法律责任。因而，政府机关如果拒绝提供信息，信息申请人没有获得救济的途径。
四、完善政府信息公开制度的对策建议
我国目前应该从以下四个方面完善信息公开的制度建设：
（一）转变政府信息公开理念
要想加强政府信息公开工作，首先要转变政府信息公开的理念，就是要改变以往政府对待信息公开的态度，放弃权力本位思想，转到公民本位、服务本位上来。要充分认识到树立政府信息公开是保障公民知情权、监督权、参与权的重要举措；是转变执政理念、深化行政体制改革重要内容；是建立反腐倡廉长效机制重要基础。政府要勇于公开信息，在公众面前完全展露，承担更多的监督甚至批评以及由此带来的全部后果。
（二）提高公民的权利、民主及政治参与意识
在政府信息公开过程中，除了政府要转变理念外，公民也要转变观念，其中，最重要的是提高公民的权利意识和民主意识，树立政治参与的新意识。
由于中国古代专制政治制度延续了几千年，在我国缺乏民主政治文化的传统资源，这对政府信息公开的消极作用十分明显。有的群众权利意识淡薄，参与的积极性不高，对政府信息公开并不关心，甚至很少主动地对政府信息公开提出自己的要求。因此，我们必须加快培育公民的权利意识，让公众懂得如何参与到政治生活中来，了解如何通过参与政治事务，切实保障和实现自己的合法利益。无民众民主意识的觉醒，便不可能有高水平的政府信息公开。
（三）建立政府信息公开的激励、监督及考核机制
首先，应建立长效的激励机制，从中央到地方各级政府应提供强有力的硬、软件支持。其次，应建立立体的监督机制，从制度上确保政府信息公开工作的有序进行。再次，要建立科学的绩效考核机制，制定出具有较强操作性、可以量化的考核标准，把政府信息公开工作纳入干部年终考核，使领导干部逐步树立起政府信息公开的观念，使政府信息公开工作落到实处。
（四）制定统一的信息公开法
我国尚未形成统一的信息公开法，现存的国家秘密法与信息公开条例之间存在冲突，这是我国政府信息公开的制度性障碍，亟需清除。
一方面，一些国家部委或者地方政府不履行公开职责，未按《条例》规定发布年报。这既事关《信息公开条例》的尊严，更涉及到公众对政府的信任及信心问题。另一个方面，公众援引该条例要求政府公开信息时往往被“国家秘密”拒绝。
从世界范围看，政府信息公开制度的立法模式主要有两种：一种是制定《信息公开法》、《财产申报法》、《政府采购法》等政府信息公开方面的特别法，其程序方面的总则性规定适用《行政程序法》；另一种是没有特别法的规定，相关问题规定在《行政程序法》中。我国应在充分汲取外来经验的基础上，结合政府信息公开工作的实际情况，尽快制定出有中国特色的政府信息公开法，对政府信息公开的主体、机构设置、程序、公开途径等相关问题作出规定，使政府信息公开工作做到有法可依、有法必依、违法必究，逐步将政府信息公开工作引向法治化。
[作者简介]杨晓黎，黄山市委党校。
[关键词]政府信息；公开；法律思考
我国《宪法》规定“中华人民共和国的一切权力属于人民”，我们党的宗旨是全心全意为人民服务，我国从中央到乡镇各级政府都称是“人民政府”。由此我们不难推导出：在我国，人民是国家的主人，党和政府都是为人民服务的。不言而喻，党和政府想为人民干什么，应当事先让人民知晓，得到人民的理解与支持。因此，政府的信息公开不仅是必要的，而且此项工作必须做好。
一、我国实施政府信息公开制度的必要性
在政府信息公开的实践中，我国采用的是主动公开制度，即政府主动地在有关的公开出版物上公布政府信息，或者以通告、告示、布告、公告等方式公开政府信息。
从法理的角度，政府是否应当向公众提供政府信息，不是由政府的权力决定的，而是由民众的权利决定的。人民主权理论和知情权理论是公众获得政府信息权的理由，也是政府信息公开制度的理论基础。
我国已经转到了市场经济体制，同时也已步入了信息社会，政府信息公开从技术的层面已经完全可能，从社会的层面显得尤为必要。
第一，政府信息公开是政府宏观调控的必要基础。市场经济，从某种意义上来说，就是一种信息经济。同时，市场经济又是一种平等经济，人们对信息资源的获取应当机会均等，这就需要通过政府宏观调控措施来加以保障。只有在信息公开的条件下，才能使人们在信息资源的获取上实现均等。
第二，政府信息公开是我国政府体制改革的客观要求。党的十八大《报告》主题中提出了“解放思想、改革开放、凝聚力量、攻坚克难”的要求。政治体制改革就是改革开放的重点内容之一。作为政治体制改革的重要组成部分，各种形式的政府公开制度必须尽快完善。现有的公开招标、公开竞争、公开招考、公开数据、公开配额、公开办事制度与结果等政府信息公开制度必须统一与协调。我们只有通过建立合理的政府信息公开体制，才能确保我们政府的透明、公平、公正，也只有这样，才能进一步使我国的政治体制改革不断地得到深化。
第三，政府信息公开制度是信息社会建设与经济增长的基本保障。缺少透明度的结果是政府信息资源难以为社会所利用，造成社会资源的巨大浪费。只有不断加大信息公开力度，进一步推动国家信息化，保障政府信息充分为社会所利用，才能创造巨大的经济效益与社会效益。
第四，政府信息公开是信息民主的保障。信息是当今社会一种极其重要的资源，信息民主是现代民主的重要组成部分，保障信息的公正、公平、公开是我国民主建设进程中不可或缺的重要内容，我们必须通过公开政府信息，不断满足公众获得信息权、使用信息权和参与信息权的民主权利。
二、我国政府信息公开实践的法律责任
党的十一届三中全会后，随着改革开放和政治体制改革的深入，政府信息公开的问题逐渐被提出。
（一）由村务公开导致的政府公开，是我国政府信息公开的催化剂
20世纪80年代后期，我国农村实行基层自治时间还不长，相应的法律法规也不健全，长期存在村务不公开的现象。农村实行土地承包制度后，经济利益的个体化使得农民更加关心村集体资产的使用，暗箱操作引发了农民与村干部的矛盾，甚至引起了一些严重的冲突。在这样的压力下，一些地方自发实行村务公开。
村务公开导致了乡镇政府的政务公开，乡镇政府政务公开又促进了系统性的行政公开。1999年公安部发布文件，要求在全国公安机关普遍实行警务公开。2000年国家税务总局发布《关于在全国税务系统进一步实行文明办税“八公开”的通知》。同时，国家工商管理局等部门纷纷在本部门推行政务公开。
更为重要的是，网络的迅速发展，为政务公开提供了新的渠道和方式，对政府信息公开起到了巨大的促进作用。
（二）政务公开与政府信息公开紧密联系，但绝不等同
政务公开的内容是有关行政事务的事项，即既有信息的公开也有行为的公开，信息公开是政务公开的核心内容。随着政务公开的发展，人们的注意力从宽泛的政务公开逐渐转变为关注更具体的政府信息公开。中国入世，世贸组织的透明度原则要求我国政府公开信息。随着实践的发展，信息公开的重要性越来越被公众和政府所认识。
（三）违反政府信息公开制度的责任，主要包括行政机构拒绝公开依法可以公开信息和公开了依法不能公开的信息两种情况时的法律责任
在各国政府信息公开立法中，较少有关于行政机构违反政府信息公开制度的责任的规定。如美国1966年的《信息自由法》虽然是美国行政的一个重大发展，但该法确立的保障公民了解权尽量扩大、迅速公开政府文件的目标的实现，仍然存在不少障碍。其中重要的障碍之一就是，法律对于违法拒绝提供文件的官员没有处罚的规定，不足以激发官员守法的责任心。只是在1974年对《信息自由法》进行第一次修改时，才增加规定了对违法拒绝提供文件的官员进行行政处分。
在我国，由于一直都有《保密法》和《公务员法》中有关公务员负有保密义务的规定，公务员的保密意识一直比较强。而由于政府信息公开制度的不完善，经常发生公务员拒绝向申请人提供信息。因此，我国在制定政府信息公开法时，应该规定行政机构及其工作人员违法拒绝向申请人提供信息时的法律责任，并要妥善处理好不同法律规定之间的协调和一致性问题。
三、我国政府信息公开制度目前主要存在的问题
我国政府信息公开的实践与法律制度虽然有了一定的发展，但存在的问题绝不可掉以轻心。
（一）政府信息公开还不能满足社会的需求
目前政府信息公开不是以可诉求的获得政府信息权为基础，而是以政府的职权为基础。这样公开信息是行政机关的职权行为，能否满足社会需要不得而知。 （二）政府信息公开的范围具有不确定性
目前没有信息公开法，所以政府信息公开的范围没有明确的规定。目前对信息公开的范围有界定作用的是《保密法》。《保密法》强调的是保密而不是公开。因此，政府公开的多是法律法规，办事程序和执法守则等一般性的信息。
（三）政府信息公开缺少程序规定
由于没有明确的法律程序规定政府应当以什么方式公开政府信息，所以现在政府信息公开的方式是由政府决定的。因而政府多采用主动公开的方式，公布的多是一般性的信息，而比较具体的行政信息，由于没有申请政府公开信息的程序规定，公开的就很有限。
（四）政府信息公开缺乏监督机制和救济手段
现行的信息公开义务的法律都没有明确规定信息公开的监督机制，也没有规定不公开信息的法律责任。因而，政府机关如果拒绝提供信息，信息申请人没有获得救济的途径。
四、完善政府信息公开制度的对策建议
我国目前应该从以下四个方面完善信息公开的制度建设：
（一）转变政府信息公开理念
要想加强政府信息公开工作，首先要转变政府信息公开的理念，就是要改变以往政府对待信息公开的态度，放弃权力本位思想，转到公民本位、服务本位上来。要充分认识到树立政府信息公开是保障公民知情权、监督权、参与权的重要举措；是转变执政理念、深化行政体制改革重要内容；是建立反腐倡廉长效机制重要基础。政府要勇于公开信息，在公众面前完全展露，承担更多的监督甚至批评以及由此带来的全部后果。
（二）提高公民的权利、民主及政治参与意识
在政府信息公开过程中，除了政府要转变理念外，公民也要转变观念，其中，最重要的是提高公民的权利意识和民主意识，树立政治参与的新意识。
由于中国古代专制政治制度延续了几千年，在我国缺乏民主政治文化的传统资源，这对政府信息公开的消极作用十分明显。有的群众权利意识淡薄，参与的积极性不高，对政府信息公开并不关心，甚至很少主动地对政府信息公开提出自己的要求。因此，我们必须加快培育公民的权利意识，让公众懂得如何参与到政治生活中来，了解如何通过参与政治事务，切实保障和实现自己的合法利益。无民众民主意识的觉醒，便不可能有高水平的政府信息公开。
（三）建立政府信息公开的激励、监督及考核机制
首先，应建立长效的激励机制，从中央到地方各级政府应提供强有力的硬、软件支持。其次，应建立立体的监督机制，从制度上确保政府信息公开工作的有序进行。再次，要建立科学的绩效考核机制，制定出具有较强操作性、可以量化的考核标准，把政府信息公开工作纳入干部年终考核，使领导干部逐步树立起政府信息公开的观念，使政府信息公开工作落到实处。
（四）制定统一的信息公开法
我国尚未形成统一的信息公开法，现存的国家秘密法与信息公开条例之间存在冲突，这是我国政府信息公开的制度性障碍，亟需清除。
一方面，一些国家部委或者地方政府不履行公开职责，未按《条例》规定发布年报。这既事关《信息公开条例》的尊严，更涉及到公众对政府的信任及信心问题。另一个方面，公众援引该条例要求政府公开信息时往往被“国家秘密”拒绝。
从世界范围看，政府信息公开制度的立法模式主要有两种：一种是制定《信息公开法》、《财产申报法》、《政府采购法》等政府信息公开方面的特别法，其程序方面的总则性规定适用《行政程序法》；另一种是没有特别法的规定，相关问题规定在《行政程序法》中。我国应在充分汲取外来经验的基础上，结合政府信息公开工作的实际情况，尽快制定出有中国特色的政府信息公开法，对政府信息公开的主体、机构设置、程序、公开途径等相关问题作出规定，使政府信息公开工作做到有法可依、有法必依、违法必究，逐步将政府信息公开工作引向法治化。
[作者简介]杨晓黎，黄山市委党校。