论文部分内容阅读
基本公共服务实现均等化，是我国到2035年基本实现社会主义现代化远景目标的重要组成部分。党的十九届五中全会提出，“十四五”期间要健全基本公共服务体系，完善共建共治共享的社会治理制度，扎实推进共同富裕，不断增强人民群众获得感、幸福感、安全感。在全面建成小康社会之后开启全面建设社会主义现代化国家新征程之际，制定和实施《国家基本公共服务标准（2021版）》（以下简称为《国家标准2021》），为全国各地提供大致相当的基本公共服务划定了底线、明确了责任，是健全基本公共服务体系的关键一步，为今后五年实现“基本公共服务均等化水平明显提升”奠定了坚实基础。
一、《国家标准2021》坚持以人民为中心，紧扣弱势群体的急难愁盼和人民群众的基本生活保障
《国家标准2021》将以人民为中心的发展思想贯穿于国家基本公共服务标准研究制定的各个环节，始终把实现好、维护好、发展好最广大人民根本利益作为发展的出发点和落脚点，始终做到发展为了人民、发展依靠人民、发展成果由人民共享，并将提供标准化的基本公共服务作为共享改革发展成果和实现共同富裕的重要途径。国家基本公共服务标准围绕公民个体从出生到死亡各个阶段和不同領域，着眼于实现人民群众都能公平可及地获得大致均等的基本公共服务，明确各级政府兜底保障的基本公共服务项目和标准，以“标准化”推动城乡、区域、人群间基本公共服务水平差距不断缩小，将以人民为中心的发展思想落到实处、做到细处。
基本公共服务涉及到与人民生活和经济社会发展密切相关的多个领域，制定和实施国家基本公共服务标准是解决不平衡不充分问题、满足人民美好生活需要的重要手段。人民希望享受基本公共服务，更希望享受均等优质高效的基本公共服务，共享改革发展成果。如何适应现代社会背景下公众对政府履行基本公共服务职能的新要求，如何更好满足人民群众对基本公共服务的客观需求，成为各级政府需要共同面对的重要课题。制定和实施国家基本公共服务标准，就是要进一步明确基本公共服务的实现目标，优化资源配置，明晰责任权属，保证基本公共服务的公正、均等、高效和稳定供给。通过国家标准的实施，不仅能够增强政府的公共服务意识，提高政府的公共服务能力和效率，而且能够使城乡居民从切身利益的变化中感受到政府的公共服务行为，从而提高对政府公共服务的认同感和满意度。
二、《国家标准2021》坚持整体理念和系统思维，统筹推进基本公共服务标准体系建设和顶层设计
《国家标准2021》以幼有所育、学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居、弱有所扶、优军服务保障、文体服务保障为统领，涵盖公共教育、劳动就业创业、社会保险、医疗卫生、社会服务、住房保障、公共文化体育、优抚安置、残疾人服务等9个领域，提供22类80项公共服务。每一项公共服务明确了服务对象、服务内容、服务标准、支出责任、牵头负责单位等要素，内容明晰，体系完整，以此作为政府履行公共服务职责和人民享有相应权利的依据。
国家基本公共服务标准是全国层面的基础标准，是在考虑国家经济社会发展水平和财政保障能力的基础上，逐项确定基本公共服务的基准和最低要求，属于政策标准，与通常意义上的技术性标准存在一定差异。对于基本公共服务提供者而言，国家标准是全国统一的基本公共服务标准的下限，各地不论经济社会发展水平高低都应该兜底保障。对于基本公共服务享有者来说，国家标准是权利清单，保障了人民群众基本生存和发展的权利。
基本公共服务标准体系是一个立体化体系，既包括国家标准，也包括地方标准。国家标准是全国层面的指导标准，属于顶层设计，地方标准是体现地方客观情况和地域特色的实施标准。国家标准是底线标准，地方标准不能低于国家标准。同时，基本公共服务标准不搞平均主义，要尊重不同地区之间的经济社会差异。各地依据国家标准和各领域标准规范，结合本地区经济基础、空间布局、人口结构和变动趋势、文化习俗等因素，经与国家基本公共服务规划和标准衔接，并进行财政承受能力评估后，因地制宜制定本地区基本公共服务具体实施标准，逐步形成既有基本共性又有特色个性、上下衔接的基本公共服务标准体系。
三、《国家标准2021》坚持目标导向和问题导向，聚焦新发展阶段的共同富裕目标和均等化面临的突出问题
《国家标准2021》立足基本国情，牢牢把握基本民生需要，突出重点领域、重点群体和薄弱环节，将更多着眼点放在“雪中送炭”上，明确政府兜底保障的标准与水平，巩固基本公共服务投入，促进基本公共服务资源向基层延伸，向农村覆盖、向边远地区和生活困难群众倾斜，织密扎牢民生保障网。同时，国家基本公共服务标准抓住人民最关心最直接最现实的利益问题，优先解决主要矛盾和矛盾的主要方面，以缩小城乡间、区域间、人群间的基本公共服务差距为方向，努力推进基本公共服务均等化，有助于扎实推进共同富裕。
随着经济社会发展阶段和国内外形势的变化，人民群众对美好生活的需要日趋多元化，社会结构多元发展，利益格局深刻变动，各种深层次矛盾相互交织，基本公共服务均等化需要解决的突出问题和需要实现的预期目标也会发生相应变化，这需要予以充分研判和积极应对。国家标准必须始终突出重心、聚焦靶心、集中用力、精准发力，注重抓重要领域和关键环节，将有限的资源优先用在“刀刃”上，按照政府兜底保障的标准和水平，优先补齐基本公共服务短板。在补足设施、设备等“硬短板”的同时，更加注重补齐体制机制、人才队伍等“软短板”。当前，东部发达地区特别是大城市面临“新二元结构”问题，外来人口加剧流入极大增加了基本公共服务常住人口全覆盖的实现难度，西部欠发达地区特别是边远地区和农村面临“空心化”问题，人口迅速外流导致基本公共服务设施闲置和资源浪费现象严重，这在国家标准的制定过程中都予以充分考虑，也必将在国家标准的落实执行中得到妥善解决。
四、《国家标准2021》坚持尽力而为和量力而行，强调民生保障与经济社会发展阶段相适应 《国家标准2021》充分考虑需要与可能，既根据我国经济社会发展和财力状况，不断加大保障和改善民生的工作力度，又兼顾各地发展的阶段性特征和财政承受能力，强调不能一味地提高标准和作出脱离实际的福利承诺。作为满足全体公民生存和发展基本需求的保障，国家标准由实现该项基本公共服务供给所需要的人力、财力、物力等因素综合决定，一般情况下只升不降。同时，国家标准还会随着基本公共服务内容增加、物价变化和城乡居民收入增加而进行调整。由于涉及到基本民生和广大人民群众的切身利益，国家标准的制定与调整都需要经过科学研究和慎重决定。
当前我国正处于全面建成小康社会之后开启全面建设社会主义现代化国家新征程的新发展阶段，经济总量稳居世界第二但人均经济总量不高，城乡之间和区域之间的发展不平衡問题仍比较突出。制定国家标准必须充分考虑基本国情，既要坚持尽力而为，着力保障和改善民生，又要坚持量力而行，合理引导社会预期，不能吊高胃口，不能盲目攀比。国家标准过低，难以对政策实践发挥实质性指导作用，过高则会给公共财政造成较大压力，一旦无法兑现就会有损政府形象和失去群众信任。各地结合社会经济、资源禀赋、人口结构等变化，确保财政供给能力具有可持续性，因地制宜合理确定本地基本公共服务标准水平，同时推动标准水平动态调整。
五、《国家标准2021》坚持继承与创新相结合，增强基本公共服务的便利性和可及性
《国家标准2021》主要依据《关于建立健全基本公共服务标准体系的指导意见》等文件来确定，在“十三五”基本公共服务清单的基础上，根据党中央国务院近期的相关部署，按照幼有所育、学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居、弱有所扶、优军服务保障、文体服务保障9个方面来进行梳理重组，既体现出在国家相关政策文件中，基本公共服务由行业特点向服务特性的转变，也体现出国家基本公共服务内容的延续性和创新性。
国家标准突出“现居住地”“辖区内”等地域范围特征，着力推动人民群众就近就地享有基本公共服务，部分服务内容和项目进一步明确了服务频次和服务规范，从而极大增强了基本公共服务的便利性和可及性。在此基础上，建议今后各级政府要紧扣人民群众获取基本公共服务的便利性和可及性，以服务半径和服务人口为基本依据，更好统筹基本公共服务设施布局和共建共享。加强服务供需对接，加大信息化应用，推进“一站式”办理，提高经办机构标准化服务管理水平，推动群众便捷享有。国家层面上要以《国家标准2021》的贯彻落实为重要抓手，进一步推动相关标准体系建设，推动完善统一协调、运行高效、多元共治的基本公共服务标准化管理体制，健全基本公共服务标准的实施保障机制，推动基本公共服务更加便捷可及。
国家标准突出政府在基本公共服务供给保障中的主体地位，强化标准落实和监督问责，同时要求充分发挥市场机制作用，积极引导社会组织、相关企事业单位和公众参与，同时要求将适合通过政府购买方式提供的基本公共服务纳入政府购买服务指导性目录，突出基本公共服务标准在政府购买服务中的基础性作用，推动基本公共服务提供主体多元化、提供方式多样化，有效提升服务供给效能。国家标准的实施要求促进标准信息公开共享，利用政府公报、政府网站、新媒体平台等及时公开各项基本公共服务标准，畅通意见建议反馈渠道，方便群众获取信息、参与标准监督实施、维护自身权益，同时推动形成全国统一的基本公共服务标准信息资源库。国家标准的实施强调要加强监测预警，及时跟踪各地各行业的标准水平和实施进展，对各地落实情况进行检查指导，对未达到国家标准以及脱离实际盲目攀高的地方进行监督提醒。同时构建基本公共服务均等化评价指标体系，推动各地区各领域开展均等化水平评价。上述举措的施行，必将有效提升基本公共服务供给与广大人民群众需求的适配性，增强基本公共服务供给的规范性，有效推动基本公共服务的全覆盖、可及性和便捷化，实现基本公共服务的高质量发展。
（作者为中国宏观经济研究院研究员）
一、《国家标准2021》坚持以人民为中心，紧扣弱势群体的急难愁盼和人民群众的基本生活保障
《国家标准2021》将以人民为中心的发展思想贯穿于国家基本公共服务标准研究制定的各个环节，始终把实现好、维护好、发展好最广大人民根本利益作为发展的出发点和落脚点，始终做到发展为了人民、发展依靠人民、发展成果由人民共享，并将提供标准化的基本公共服务作为共享改革发展成果和实现共同富裕的重要途径。国家基本公共服务标准围绕公民个体从出生到死亡各个阶段和不同領域，着眼于实现人民群众都能公平可及地获得大致均等的基本公共服务，明确各级政府兜底保障的基本公共服务项目和标准，以“标准化”推动城乡、区域、人群间基本公共服务水平差距不断缩小，将以人民为中心的发展思想落到实处、做到细处。
基本公共服务涉及到与人民生活和经济社会发展密切相关的多个领域，制定和实施国家基本公共服务标准是解决不平衡不充分问题、满足人民美好生活需要的重要手段。人民希望享受基本公共服务，更希望享受均等优质高效的基本公共服务，共享改革发展成果。如何适应现代社会背景下公众对政府履行基本公共服务职能的新要求，如何更好满足人民群众对基本公共服务的客观需求，成为各级政府需要共同面对的重要课题。制定和实施国家基本公共服务标准，就是要进一步明确基本公共服务的实现目标，优化资源配置，明晰责任权属，保证基本公共服务的公正、均等、高效和稳定供给。通过国家标准的实施，不仅能够增强政府的公共服务意识，提高政府的公共服务能力和效率，而且能够使城乡居民从切身利益的变化中感受到政府的公共服务行为，从而提高对政府公共服务的认同感和满意度。
二、《国家标准2021》坚持整体理念和系统思维，统筹推进基本公共服务标准体系建设和顶层设计
《国家标准2021》以幼有所育、学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居、弱有所扶、优军服务保障、文体服务保障为统领，涵盖公共教育、劳动就业创业、社会保险、医疗卫生、社会服务、住房保障、公共文化体育、优抚安置、残疾人服务等9个领域，提供22类80项公共服务。每一项公共服务明确了服务对象、服务内容、服务标准、支出责任、牵头负责单位等要素，内容明晰，体系完整，以此作为政府履行公共服务职责和人民享有相应权利的依据。
国家基本公共服务标准是全国层面的基础标准，是在考虑国家经济社会发展水平和财政保障能力的基础上，逐项确定基本公共服务的基准和最低要求，属于政策标准，与通常意义上的技术性标准存在一定差异。对于基本公共服务提供者而言，国家标准是全国统一的基本公共服务标准的下限，各地不论经济社会发展水平高低都应该兜底保障。对于基本公共服务享有者来说，国家标准是权利清单，保障了人民群众基本生存和发展的权利。
基本公共服务标准体系是一个立体化体系，既包括国家标准，也包括地方标准。国家标准是全国层面的指导标准，属于顶层设计，地方标准是体现地方客观情况和地域特色的实施标准。国家标准是底线标准，地方标准不能低于国家标准。同时，基本公共服务标准不搞平均主义，要尊重不同地区之间的经济社会差异。各地依据国家标准和各领域标准规范，结合本地区经济基础、空间布局、人口结构和变动趋势、文化习俗等因素，经与国家基本公共服务规划和标准衔接，并进行财政承受能力评估后，因地制宜制定本地区基本公共服务具体实施标准，逐步形成既有基本共性又有特色个性、上下衔接的基本公共服务标准体系。
三、《国家标准2021》坚持目标导向和问题导向，聚焦新发展阶段的共同富裕目标和均等化面临的突出问题
《国家标准2021》立足基本国情，牢牢把握基本民生需要，突出重点领域、重点群体和薄弱环节，将更多着眼点放在“雪中送炭”上，明确政府兜底保障的标准与水平，巩固基本公共服务投入，促进基本公共服务资源向基层延伸，向农村覆盖、向边远地区和生活困难群众倾斜，织密扎牢民生保障网。同时，国家基本公共服务标准抓住人民最关心最直接最现实的利益问题，优先解决主要矛盾和矛盾的主要方面，以缩小城乡间、区域间、人群间的基本公共服务差距为方向，努力推进基本公共服务均等化，有助于扎实推进共同富裕。
随着经济社会发展阶段和国内外形势的变化，人民群众对美好生活的需要日趋多元化，社会结构多元发展，利益格局深刻变动，各种深层次矛盾相互交织，基本公共服务均等化需要解决的突出问题和需要实现的预期目标也会发生相应变化，这需要予以充分研判和积极应对。国家标准必须始终突出重心、聚焦靶心、集中用力、精准发力，注重抓重要领域和关键环节，将有限的资源优先用在“刀刃”上，按照政府兜底保障的标准和水平，优先补齐基本公共服务短板。在补足设施、设备等“硬短板”的同时，更加注重补齐体制机制、人才队伍等“软短板”。当前，东部发达地区特别是大城市面临“新二元结构”问题，外来人口加剧流入极大增加了基本公共服务常住人口全覆盖的实现难度，西部欠发达地区特别是边远地区和农村面临“空心化”问题，人口迅速外流导致基本公共服务设施闲置和资源浪费现象严重，这在国家标准的制定过程中都予以充分考虑，也必将在国家标准的落实执行中得到妥善解决。
四、《国家标准2021》坚持尽力而为和量力而行，强调民生保障与经济社会发展阶段相适应 《国家标准2021》充分考虑需要与可能，既根据我国经济社会发展和财力状况，不断加大保障和改善民生的工作力度，又兼顾各地发展的阶段性特征和财政承受能力，强调不能一味地提高标准和作出脱离实际的福利承诺。作为满足全体公民生存和发展基本需求的保障，国家标准由实现该项基本公共服务供给所需要的人力、财力、物力等因素综合决定，一般情况下只升不降。同时，国家标准还会随着基本公共服务内容增加、物价变化和城乡居民收入增加而进行调整。由于涉及到基本民生和广大人民群众的切身利益，国家标准的制定与调整都需要经过科学研究和慎重决定。
当前我国正处于全面建成小康社会之后开启全面建设社会主义现代化国家新征程的新发展阶段，经济总量稳居世界第二但人均经济总量不高，城乡之间和区域之间的发展不平衡問题仍比较突出。制定国家标准必须充分考虑基本国情，既要坚持尽力而为，着力保障和改善民生，又要坚持量力而行，合理引导社会预期，不能吊高胃口，不能盲目攀比。国家标准过低，难以对政策实践发挥实质性指导作用，过高则会给公共财政造成较大压力，一旦无法兑现就会有损政府形象和失去群众信任。各地结合社会经济、资源禀赋、人口结构等变化，确保财政供给能力具有可持续性，因地制宜合理确定本地基本公共服务标准水平，同时推动标准水平动态调整。
五、《国家标准2021》坚持继承与创新相结合，增强基本公共服务的便利性和可及性
《国家标准2021》主要依据《关于建立健全基本公共服务标准体系的指导意见》等文件来确定，在“十三五”基本公共服务清单的基础上，根据党中央国务院近期的相关部署，按照幼有所育、学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居、弱有所扶、优军服务保障、文体服务保障9个方面来进行梳理重组，既体现出在国家相关政策文件中，基本公共服务由行业特点向服务特性的转变，也体现出国家基本公共服务内容的延续性和创新性。
国家标准突出“现居住地”“辖区内”等地域范围特征，着力推动人民群众就近就地享有基本公共服务，部分服务内容和项目进一步明确了服务频次和服务规范，从而极大增强了基本公共服务的便利性和可及性。在此基础上，建议今后各级政府要紧扣人民群众获取基本公共服务的便利性和可及性，以服务半径和服务人口为基本依据，更好统筹基本公共服务设施布局和共建共享。加强服务供需对接，加大信息化应用，推进“一站式”办理，提高经办机构标准化服务管理水平，推动群众便捷享有。国家层面上要以《国家标准2021》的贯彻落实为重要抓手，进一步推动相关标准体系建设，推动完善统一协调、运行高效、多元共治的基本公共服务标准化管理体制，健全基本公共服务标准的实施保障机制，推动基本公共服务更加便捷可及。
国家标准突出政府在基本公共服务供给保障中的主体地位，强化标准落实和监督问责，同时要求充分发挥市场机制作用，积极引导社会组织、相关企事业单位和公众参与，同时要求将适合通过政府购买方式提供的基本公共服务纳入政府购买服务指导性目录，突出基本公共服务标准在政府购买服务中的基础性作用，推动基本公共服务提供主体多元化、提供方式多样化，有效提升服务供给效能。国家标准的实施要求促进标准信息公开共享，利用政府公报、政府网站、新媒体平台等及时公开各项基本公共服务标准，畅通意见建议反馈渠道，方便群众获取信息、参与标准监督实施、维护自身权益，同时推动形成全国统一的基本公共服务标准信息资源库。国家标准的实施强调要加强监测预警，及时跟踪各地各行业的标准水平和实施进展，对各地落实情况进行检查指导，对未达到国家标准以及脱离实际盲目攀高的地方进行监督提醒。同时构建基本公共服务均等化评价指标体系，推动各地区各领域开展均等化水平评价。上述举措的施行，必将有效提升基本公共服务供给与广大人民群众需求的适配性，增强基本公共服务供给的规范性，有效推动基本公共服务的全覆盖、可及性和便捷化，实现基本公共服务的高质量发展。
（作者为中国宏观经济研究院研究员）