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摘 要: 秘密章奏是指臣民不经他人,直接上呈给皇帝的有别于普通章奏的一种特殊上行官文书。秦代由于各种原因,秘密奏章制度并未施行,但为其在后世的实施创造了条件。自秦以后,除元代之外,各代统治者均施行了秘密章奏制度,并加以丰富发展和变化。本文对此进行了探讨,并指出,这是封建制度发展的必然产物。
关键词: 封建王朝 秘密章奏制度 时代 产物
所谓秘密章奏是指臣民不经他人,直接上呈给皇帝的有别于普通章奏的一种特殊上行官文书。在不同的历史时期,秘密章奏有封事、密章、密奏、密启、密扎、奏折等别称。它与普通章奏最大的区别是跳过了以丞相为代表的外朝官僚的处理,秘密地直达御前,由君主掌控批答权,以实现对以掌握中枢文书处理权为代表的外朝相权的调控。
公元前221年,第一个统一的封建王朝——秦朝出现,出于中央集权和君主专制的需要,秦在中央实行丞相、御史大夫、太尉为首的三公九卿的国家制度,地方上呈的公文,都最终由丞相府整理送交皇宫秘书官尚书,转呈皇帝。凡皇帝下达的诏书,由尚书转交丞相府,分送各相关官衙执行。丞相府作为承担秦朝中央政府秘书工作的机构,通过对官文书的控制,在中国历史上第一次辅助了全国范围内的政务管理,与之相关的秦朝官文书制度也首次显示出浓厚的封建制色彩。包括“书同文”制度、行文制度、校勘制度、避讳制度、传递制度、用印制度在内的一系列文书制度为后代王朝确立了初步的典范。尤其需要指出的是,由于秦朝享祚日短,又处于封建王朝的制度草创时期,一方面客观上尚未具备实施秘密章奏制度的条件,另一方面秦始皇主观上也没有认识到分权的必要性,没有实施秘密章奏制度的要求。《史记·秦始皇本纪》中记载“天下已定,法令出一”,始皇深恐“入则心非,出则巷议,夸主以为名,异取以为高”,造成“主势降乎上,党与成乎下”的皇权危机,所以几乎独揽了所有上书的处理大权,“天下之事无小大皆决于上,上至以衡石量书,日夜有呈,不中呈,不得休息”。[1]完全剥夺了包括丞相、御史大夫、博士等大小官吏处理文书、决定政务的权力,“侯生、卢生相与谋曰:‘始皇为人,天性刚戾自用,起诸侯,并天下,意得欲从,以为自古莫及己。专任狱吏,狱吏得亲幸。博士虽七十人,特备员弗用。丞相诸大臣皆受成事,倚辨于上。’”[2]
作为历史上第一个统一封建王朝的秦朝虽然并未形成明确的秘密章奏制度,但诸多官文书制度的确立为后代秘密章奏制度的确立奠定了基础。
如秦朝用印制度对前代印章作了统一整理、对各级官员的印章和具体的官文书用印进行了规定,为后世用印章密封文书创造了条件。又如秦朝的官文书传递制度继承和发展了战国时期的邮传制度。规定在水陆交通线上每隔五里设一邮,十里设一亭,三十里设一驿,驿有陆驿和水驿。各县衙所在地设“传舍”,为传递公文的人员提供食宿及马匹,邮传制度的建立大大提高了文书的传递速度,使秘密章奏的传递成为可能。除邮传制度外,秦律中对公文的传递多有规定,如《睡虎地秦墓竹简》中所载《秦律十八种》,其中第十五种《行书》记曰:“行命书及书署急者,辄行之;不急者,日毕,勿敢留。留者以律论之。”意思是传送命书(即制书)及标明急字的公文,应立即传送;不急的,当天送完,不准耽搁,耽搁的依法论处。另外,《行书》中对公文传递人员、伪公文传递、公文传递的定期检查等情况都有专门的规定。后世秘密章奏的传递制度也是在此基础上丰富发展和变化的。
综之,秦朝这个大统一、中央集权和专制主义皇权三者结合的大帝国的出现,在中国封建制度发展历史上是一个巨大的进步,它为两千年中国的封建王朝奠定了基础。所谓“百代皆行秦政法”,从官文书制度的变化上看,这也是符合实际的评价。秦朝诸多官文书制度的确立为汉朝秘密章奏制度的确立创造了条件。
西汉宣帝时出现了现存最早的秘密章奏——封事。《后汉书》载:“宣帝始令群臣得奏封事,以知下情。”[3]更为详细的记载是:“宣帝始令群臣得奏封事,以知下情。封有正有副,领尚书者先发副封,所言不善,屏而不奏。后魏相奏,去副封,以防拥蔽。”[4]这是现存史料中皇帝主动要求官员进呈秘密章奏的已知最早记载。
汉宣帝即位不久,大将军霍光死,宣帝思其功德,任命其子霍禹为右将军,并让霍光兄子乐平侯霍山掌领外朝尚书事。在霍光掌权时期,外朝尚书是有权力先行审阅群臣章奏的。《汉书·金日磾传》载:“光自后元秉持万机,及上即位,乃归政。上谦让不受,诸事皆先关白光,然后奏御天子。光每朝见,上虚己敛容,礼下之已甚。”而等到霍山担任尚书的时候,由于功勋、影响和资历都远不如霍光,于是宣帝想趁机收回权力。《汉书·宣帝纪》载:“上始亲政事,又思报大将军功徳,乃复使乐平侯山领尚书事。而令群臣得奏封事,以知下情。五日一听事,自丞相以下各奉职奏事,以傅奏其言。”当时宣帝令群臣得奏封事,本意想用秘密章奏的形式绕过时任尚书的霍山,但时掌章奏出纳的霍山对朝臣上呈给宣帝的封事,仍然利用“先发副封”的权力,左右封事的上呈:“若所奏不善,则尚书往往屏而不奏”,实为在封事上呈的过程中“邀截实封”,想揽权如其叔父旧事。
而这不仅有碍于君权的至高无上,也有碍于以相权为代表的士人官僚权力的行使,于是时任大司农、御史大夫的魏相因平恩侯许伯奏封事,指出“自后元以来,禄去王室,政繇冢宰。今光死,子复为大将军,兄子秉枢机,昆弟诸婿据权势,在兵官。光夫人显及诸女皆通籍长信宫,或夜诏门出入,骄奢放纵,恐浸不制。宜有以损夺其权,破散阴谋,以固万世之基,全功臣之世。”然后“相复因许伯白,去副封以防雍蔽”,建议取消副封制度。宣帝接受了他们的建议,遂颁诏“令吏民得奏封事,不关尚书,群臣进见独往来”,实际上通过取消副封的方式剥夺了外朝尚书的优先开发权。而到了后期“上书者益黠,尽奏封事,(宣帝)辄下中书令出取之,不关尚书,益不信人。”[5]宣帝是最早让臣民上封事的皇帝,他通过让臣民呈送不备“副封”的密章的方式,降低了外朝尚书可能擅权的风险,实现了集权的目的。
自此,秘密章奏开始成为君主专权、访问下情和官员们政治斗争的重要工具登上了历史舞台。
魏晋南北朝密章的使用亦零散见于史料,与两汉相比变化不大。
唐代秘密章奏的使用较为普遍,并且在秘密章奏实践的基础上开始建章立制,对其进行规范。
唐初时,秘密章奏的主要功能是群臣向皇帝主动进谏。据《新唐书·魏征传》记载,太宗初年,“时上封者众,或不切事,帝厌之,欲加谯黜,(魏)征曰:‘古者立谤木,欲闻己过。封事,其谤木之遗乎!陛下思闻得失,当恣其所陈。言而是乎,为朝廷之益;非乎,无损于政。’帝悦,皆劳遣之。”
至武则天当政时则主动设置铜匦,鼓励臣民密章言事。《旧唐书》载,“则天临朝,初欲大收人望。垂拱初年,令熔铜为匦,四面置门,各依方色,共为一室。东面名曰延恩匦,上赋颂及许求官爵者封表投之。南面曰招谏匦,有言时政得失及直言谏诤者投之。西面曰申冤匦,有得罪冤滥者投之。北面曰通玄匦,有玄象灾变及军谋秘策者投之。每日置之于朝堂,以收天下表疏。”[6]
武则天设铜匦让天下人密疏言事,本来是为了达到“人间善恶事多所知悉”的目的,但是“投匦者或不陈事,而谩以嘲戏之言”,“于是乃置使先阅其书奏,然后投之,匦院有司,自此始也。”[7]这是首次设立专门人员掌管秘密章奏的进呈,而这一制度一直为唐代后世君主所继承,这也是设知匦使之职的利弊所在。针对知匦使可能的泄密,朝廷很快对知匦使的职责做了规定,即,肃宗乾元元年七月,肃宗下诏“不许匦使阅投匦人文状。”[8]再次取消了副封制度。
唐代在密章奏事的实践中,还形成了其它的一些制度与规定。
如关于投匦封事验卷的规定:
应投匦进封事人等,宜起今后,并须将所进文书,到匦院验卷轴入匦函,不得便进。如轴稍大,入函不得,即依前降使宣取,仍永为常式。[9]
又如,关于谏官上封事时间不限的规定:
进封事不限旦晚敕
(玄宗开元十二年四月),自今以后,谏官所献封事,不限旦晚,任封状进来,所由门司不得有停滞。如须侧门论事,亦任随状面奏,即便令引对。如有除拜不称于职,诏令不便于时,法禁乖宜,刑赏未当,征求无节,冤抑在人,并极论失,无所回避,以称朕意。其常诏六品以上,亦宜准此。[10]
再如,要求谏官定期上封事的规定:
《唐会要》五十六《谏官每月上封事敕》
(广德二年)敕谏官令每月一上封事,指陈时政得失。
关于上书人资格的规定:《旧唐书?高宗纪》高宗在总章元年四月规定,“令内外五品已(以)上上封事,极言得失。”而《唐会要》五十五载:(谏官)其常诏六品以上,亦宜准此(进封事不限旦晚)。
《旧唐书·则天皇后》载,证圣元年春一月时,这一范围扩大至九品,“令内外文武九品已上各上封事,极言正谏。”
至此,几乎所有的官员都具有了密章言事的权力。唐代密章言事的还有两点值得注意:
一是唐玄宗时宦官渐渐得势,开始出现宦官向皇帝密章言事的事情:
先是,(李)琰妃韦氏有过,琰怒之,不敢奏闻,乃斥于别室。宠二孺人,孺人又不相协。至十一载,孺人乃密求巫者,书符置于琰履中以求媚。琰与监院中官有隙,中官闻其事,密奏于玄宗,云琰厌魅圣躬,玄宗使人掩其履而获之。[11]
二是谏官给事中等职,有权封驳皇帝不恰当的制敕:
给事中之职,凡制敕有不便于时者,得封奏之,刑狱有未合于理者,得驳正之。[12]
凡制命颁行,事有不可,给事中职合封进,省审既毕,宣布百司,稽停晷刻,皆著律令。自今尚书省、御史台所有制敕及官属除不当,宜封章上论。[13]
宋代秘密章奏基本上沿袭了唐代的传统,但又有所变化发展。
例如,宋代第一次对秘密章奏的封装有了明确的规定,创造了“实封”制度,即官员呈奏的文书如事关机密,皆须将其封皮折角重封,两端盖印,无印者书官名,封面不准贴黄。在外奏者,只贴“系机密”或“急速”字样。并规定:若发现依例应该实封而未实封的公文,其主管官员将被严惩。
宋代对秘密章奏的“实封”,不仅具有保密功能,而且还增加了处理的便利。宋真宗就曾因“通进司文字不以迟速公事,直至夜深通进”而下诏:
通进司文字并须未闭内门前,节次通进。如是闭门后诸处传进到机密急切实封,上贴画时通进者,及通封、散状、榜子,但系机密急切公事,并须依旧通进。若是常程文字,不是画时待报公事,并须候杀点后即得入,不得辄有住滞。[14]
在这里实封还具有了标签作用,通进司只要发现各地呈送的实封密章便可不拘时辰,即刻进呈。
汉唐时期虽然也有地方官员利用秘密章奏上书,但首次明确规定则是在天圣七年,宋仁宗“诏百官转对,极言时政阙失,在外者实封以闻。”[15]
此外,值得注意的是,宋代还出现了质疑秘密章奏的声音。宋真宗时,李沆为相,“帝以沆无密奏,谓之曰:‘人皆有密启,卿独无,何也?’对曰:“臣待罪宰相,公事则公言之,何用密启?夫人臣有密启者,非谗即佞,臣常恶之,岂可效尤!”李沆的刚直是一贯的,史载:“一夕,(宋真宗)遣使持手诏欲以刘氏为贵妃,沆对使者引烛焚诏,附奏曰:‘但道臣沆以为不可。’其议遂寝”。当然李沆的刚直也是有原因的:“真宗升储,(太宗)迁礼部侍郎兼太子宾客,诏东宫待以师傅礼”。[16]李沆的言行不仅是丞相的进谏,还是“帝师”的规戒。
秘密章奏制度在元代发生了新的变化。
首先是元朝统治者极少在灾异发生时要求群臣上封事,也没有官员利用灾异封事干政。这主要是元朝蒙古族统治者在思想上并没有接受汉族传统的“阴阳五行”学说,没有将灾异与天人感应联系起来。成宗元贞元年仅有的一个政治投机者也以失败告终:“南人洪幼学上封事,妄言五运,笞而遣之。”[17]
其次,由于元代由皇太子兼任中书令,所以中书令权力很大,可以在皇帝御览之前审阅臣民的密奏。“诸大小机务,必由中书,惟枢密院、御史台、徽政、宣政诸院许自言所职,其余不由中书而辄上闻,既上闻而又不由中书径下所司行之者,以违制论。所司亦不禀白而辄受以行之者,从监察御史、廉访司纠之。”[18]从成宗始,“敕上封事者,命中书省检视再闻奏。”[19]
明代由于彻底排除了相权,君主集权进一步加强,密疏言事空前广泛,密疏言事制度逐步形成。王剑认为:从太宗永乐到英宗正统初年,是明代密疏言事发展的重要时期。在这个时期,诸帝以密谕、或鼓励、或给部分亲信大臣赐银印许密疏言事等方式让朝臣进密疏,并对进密疏人的资格、密疏传递与进呈的渠道、密疏的处理程序、密疏的保密等方面,进行了相应的规定。明代密疏的传递与进呈,经过不断的发展,大致形成了几种固定的渠道,如地方官多经通政司转呈,而京官多经会极门直呈,或上密疏者在觐见皇帝时面呈,或在紧急之时从宫门的门隙递入,最后经小内使传到御前。在地方官向皇帝进呈密疏时,他们或通过驿递邮传,或亲自派人径送京师。[20]明代的密疏,在形式和本质上,和历史上其它时期类似的秘密上行官文书并无本质的区别的。但与明代以前历朝的密疏言事相比,明代密疏言事更具制度化的特征。
清代在明代排除相权的基础上进一步加强君主集权,南书房、军机处的设立进一步架空了内阁权力,使后者成为皇帝的高级秘书班子。而奏折(秘密章奏)制度,在加强君主集权方面发挥了重要作用。
奏折制度最初产生于康熙朝,是作为一种非正式的文书形式而出现的。《康熙起居注》康熙二十年十月初二日记载:“大学士、学士等会同户部并仓场,为潜运冻阻,具折请旨……此折着户部领去,具本来奏。尔等将此情节票上,着严行议奏。”这是现在见到的关于奏折文书的最早记载。
由于康熙朝未实行奏折回缴制度,绝大部分康熙朝奏折已经不知去向,所见最早的奏折文书就是康熙三十二年六月内务府包衣苏州织造李煦的请安折。而这种奏折不通过内阁所属的通政司转呈,而由具奏人派遣专人直接将奏折送到景运门,由奏事处转呈皇帝亲自拆阅和批答。皇帝的批示完全出自自己之手。
清朝政府对官员使用奏折的权限范围有很具体的规定:“在京宗室王公,文职京堂以上,武职副都统以上,及翰林詹事授日讲起居注官者,皆得递奏折。科、道言事亦得递奏折。在外各省,文职按察使以上,武职总兵以上,驻防总管城守尉以上,新疆北路办事大臣、领队大臣以上皆得递奏折。道员言事亦得递奏折。其言事得递奏折者,遇除授谢恩、老疾请假等事,仍不准自递奏折。凡在京例不准递奏折人员,如特旨派往外省查办事件,及任学政、织造、关监督,并科道及抽查者,亦得递奏折。其派各省正副考官,例得递奏折人员,出京回京皆得递奏折。例不准递奏折人员,惟回京时准递折复命。其外省得递折人员来京时,亦准递折请安。”[21]
雍正即位后对奏折制度进行了重大改革,开始实行回缴朱批奏折制度。在雍正中期设立军机处以后,将奏折的处理程序纳入军机处的轨道,全国先后有一千多人具有上折权,进一步架空外朝官员的权力,将内阁置之高阁。雍正朝的奏折制度达到了封建王朝自我调节的顶峰,君主的集权业已到了无以复加的地步。
封建王朝的君主专制本质要求封建统治者必须干纲独断、大权独揽——唯以一人治天下。但一个人的时间精力与能力总是有限的,如何以有限的时间精力与能力去管理无限的国家事务,即以最小的成本投入去获得最大的利益产出,以实现封建君主专制效率的最优化、封建君主个人利益的最大化。秘密章奏正是这一根本要求的时代产物,而其也正是在两千多年的封建王朝里伴随着专制皇权的不断集中而不断获得了发展和加强。
参考文献:
[1]史记·秦始皇本纪.
[2]同上.
[3]李贤注.后汉书·光武帝纪.
[4]后汉书·魏相传.
[5]汉书·霍光传.
[6]旧唐书·志第三十.
[7]隋唐嘉话.(卷下).
[8]旧唐书·代宗纪.
[9]唐会要(卷五十五).“省号下·匦”条,会昌元年四月.
[10]唐会要(五十五).“省号下·谏议大夫”条,开元十二年四月.
[11]旧唐书·李琰传.
[12]白居易.长庆集(卷三一),郑覃可给事中制.
[13]《唐会要》卷五四 “省号上·给事中”条,太和三年八月.
[14]徐松.宋会要辑稿.中华书局,1957:2385.
[15]宋史·仁宗纪.
[16]宋史·李沆传.
[17]元史·成宗纪一.
[18]元史·职制志上.
[19]新元史·成宗纪上.
[20]王剑.明代密疏研究.中国社会科学出版社,P353-354.
[21]光绪.大清会典(卷八十二).
基金项目:江苏省高校社科基金 09SJD750019
关键词: 封建王朝 秘密章奏制度 时代 产物
所谓秘密章奏是指臣民不经他人,直接上呈给皇帝的有别于普通章奏的一种特殊上行官文书。在不同的历史时期,秘密章奏有封事、密章、密奏、密启、密扎、奏折等别称。它与普通章奏最大的区别是跳过了以丞相为代表的外朝官僚的处理,秘密地直达御前,由君主掌控批答权,以实现对以掌握中枢文书处理权为代表的外朝相权的调控。
公元前221年,第一个统一的封建王朝——秦朝出现,出于中央集权和君主专制的需要,秦在中央实行丞相、御史大夫、太尉为首的三公九卿的国家制度,地方上呈的公文,都最终由丞相府整理送交皇宫秘书官尚书,转呈皇帝。凡皇帝下达的诏书,由尚书转交丞相府,分送各相关官衙执行。丞相府作为承担秦朝中央政府秘书工作的机构,通过对官文书的控制,在中国历史上第一次辅助了全国范围内的政务管理,与之相关的秦朝官文书制度也首次显示出浓厚的封建制色彩。包括“书同文”制度、行文制度、校勘制度、避讳制度、传递制度、用印制度在内的一系列文书制度为后代王朝确立了初步的典范。尤其需要指出的是,由于秦朝享祚日短,又处于封建王朝的制度草创时期,一方面客观上尚未具备实施秘密章奏制度的条件,另一方面秦始皇主观上也没有认识到分权的必要性,没有实施秘密章奏制度的要求。《史记·秦始皇本纪》中记载“天下已定,法令出一”,始皇深恐“入则心非,出则巷议,夸主以为名,异取以为高”,造成“主势降乎上,党与成乎下”的皇权危机,所以几乎独揽了所有上书的处理大权,“天下之事无小大皆决于上,上至以衡石量书,日夜有呈,不中呈,不得休息”。[1]完全剥夺了包括丞相、御史大夫、博士等大小官吏处理文书、决定政务的权力,“侯生、卢生相与谋曰:‘始皇为人,天性刚戾自用,起诸侯,并天下,意得欲从,以为自古莫及己。专任狱吏,狱吏得亲幸。博士虽七十人,特备员弗用。丞相诸大臣皆受成事,倚辨于上。’”[2]
作为历史上第一个统一封建王朝的秦朝虽然并未形成明确的秘密章奏制度,但诸多官文书制度的确立为后代秘密章奏制度的确立奠定了基础。
如秦朝用印制度对前代印章作了统一整理、对各级官员的印章和具体的官文书用印进行了规定,为后世用印章密封文书创造了条件。又如秦朝的官文书传递制度继承和发展了战国时期的邮传制度。规定在水陆交通线上每隔五里设一邮,十里设一亭,三十里设一驿,驿有陆驿和水驿。各县衙所在地设“传舍”,为传递公文的人员提供食宿及马匹,邮传制度的建立大大提高了文书的传递速度,使秘密章奏的传递成为可能。除邮传制度外,秦律中对公文的传递多有规定,如《睡虎地秦墓竹简》中所载《秦律十八种》,其中第十五种《行书》记曰:“行命书及书署急者,辄行之;不急者,日毕,勿敢留。留者以律论之。”意思是传送命书(即制书)及标明急字的公文,应立即传送;不急的,当天送完,不准耽搁,耽搁的依法论处。另外,《行书》中对公文传递人员、伪公文传递、公文传递的定期检查等情况都有专门的规定。后世秘密章奏的传递制度也是在此基础上丰富发展和变化的。
综之,秦朝这个大统一、中央集权和专制主义皇权三者结合的大帝国的出现,在中国封建制度发展历史上是一个巨大的进步,它为两千年中国的封建王朝奠定了基础。所谓“百代皆行秦政法”,从官文书制度的变化上看,这也是符合实际的评价。秦朝诸多官文书制度的确立为汉朝秘密章奏制度的确立创造了条件。
西汉宣帝时出现了现存最早的秘密章奏——封事。《后汉书》载:“宣帝始令群臣得奏封事,以知下情。”[3]更为详细的记载是:“宣帝始令群臣得奏封事,以知下情。封有正有副,领尚书者先发副封,所言不善,屏而不奏。后魏相奏,去副封,以防拥蔽。”[4]这是现存史料中皇帝主动要求官员进呈秘密章奏的已知最早记载。
汉宣帝即位不久,大将军霍光死,宣帝思其功德,任命其子霍禹为右将军,并让霍光兄子乐平侯霍山掌领外朝尚书事。在霍光掌权时期,外朝尚书是有权力先行审阅群臣章奏的。《汉书·金日磾传》载:“光自后元秉持万机,及上即位,乃归政。上谦让不受,诸事皆先关白光,然后奏御天子。光每朝见,上虚己敛容,礼下之已甚。”而等到霍山担任尚书的时候,由于功勋、影响和资历都远不如霍光,于是宣帝想趁机收回权力。《汉书·宣帝纪》载:“上始亲政事,又思报大将军功徳,乃复使乐平侯山领尚书事。而令群臣得奏封事,以知下情。五日一听事,自丞相以下各奉职奏事,以傅奏其言。”当时宣帝令群臣得奏封事,本意想用秘密章奏的形式绕过时任尚书的霍山,但时掌章奏出纳的霍山对朝臣上呈给宣帝的封事,仍然利用“先发副封”的权力,左右封事的上呈:“若所奏不善,则尚书往往屏而不奏”,实为在封事上呈的过程中“邀截实封”,想揽权如其叔父旧事。
而这不仅有碍于君权的至高无上,也有碍于以相权为代表的士人官僚权力的行使,于是时任大司农、御史大夫的魏相因平恩侯许伯奏封事,指出“自后元以来,禄去王室,政繇冢宰。今光死,子复为大将军,兄子秉枢机,昆弟诸婿据权势,在兵官。光夫人显及诸女皆通籍长信宫,或夜诏门出入,骄奢放纵,恐浸不制。宜有以损夺其权,破散阴谋,以固万世之基,全功臣之世。”然后“相复因许伯白,去副封以防雍蔽”,建议取消副封制度。宣帝接受了他们的建议,遂颁诏“令吏民得奏封事,不关尚书,群臣进见独往来”,实际上通过取消副封的方式剥夺了外朝尚书的优先开发权。而到了后期“上书者益黠,尽奏封事,(宣帝)辄下中书令出取之,不关尚书,益不信人。”[5]宣帝是最早让臣民上封事的皇帝,他通过让臣民呈送不备“副封”的密章的方式,降低了外朝尚书可能擅权的风险,实现了集权的目的。
自此,秘密章奏开始成为君主专权、访问下情和官员们政治斗争的重要工具登上了历史舞台。
魏晋南北朝密章的使用亦零散见于史料,与两汉相比变化不大。
唐代秘密章奏的使用较为普遍,并且在秘密章奏实践的基础上开始建章立制,对其进行规范。
唐初时,秘密章奏的主要功能是群臣向皇帝主动进谏。据《新唐书·魏征传》记载,太宗初年,“时上封者众,或不切事,帝厌之,欲加谯黜,(魏)征曰:‘古者立谤木,欲闻己过。封事,其谤木之遗乎!陛下思闻得失,当恣其所陈。言而是乎,为朝廷之益;非乎,无损于政。’帝悦,皆劳遣之。”
至武则天当政时则主动设置铜匦,鼓励臣民密章言事。《旧唐书》载,“则天临朝,初欲大收人望。垂拱初年,令熔铜为匦,四面置门,各依方色,共为一室。东面名曰延恩匦,上赋颂及许求官爵者封表投之。南面曰招谏匦,有言时政得失及直言谏诤者投之。西面曰申冤匦,有得罪冤滥者投之。北面曰通玄匦,有玄象灾变及军谋秘策者投之。每日置之于朝堂,以收天下表疏。”[6]
武则天设铜匦让天下人密疏言事,本来是为了达到“人间善恶事多所知悉”的目的,但是“投匦者或不陈事,而谩以嘲戏之言”,“于是乃置使先阅其书奏,然后投之,匦院有司,自此始也。”[7]这是首次设立专门人员掌管秘密章奏的进呈,而这一制度一直为唐代后世君主所继承,这也是设知匦使之职的利弊所在。针对知匦使可能的泄密,朝廷很快对知匦使的职责做了规定,即,肃宗乾元元年七月,肃宗下诏“不许匦使阅投匦人文状。”[8]再次取消了副封制度。
唐代在密章奏事的实践中,还形成了其它的一些制度与规定。
如关于投匦封事验卷的规定:
应投匦进封事人等,宜起今后,并须将所进文书,到匦院验卷轴入匦函,不得便进。如轴稍大,入函不得,即依前降使宣取,仍永为常式。[9]
又如,关于谏官上封事时间不限的规定:
进封事不限旦晚敕
(玄宗开元十二年四月),自今以后,谏官所献封事,不限旦晚,任封状进来,所由门司不得有停滞。如须侧门论事,亦任随状面奏,即便令引对。如有除拜不称于职,诏令不便于时,法禁乖宜,刑赏未当,征求无节,冤抑在人,并极论失,无所回避,以称朕意。其常诏六品以上,亦宜准此。[10]
再如,要求谏官定期上封事的规定:
《唐会要》五十六《谏官每月上封事敕》
(广德二年)敕谏官令每月一上封事,指陈时政得失。
关于上书人资格的规定:《旧唐书?高宗纪》高宗在总章元年四月规定,“令内外五品已(以)上上封事,极言得失。”而《唐会要》五十五载:(谏官)其常诏六品以上,亦宜准此(进封事不限旦晚)。
《旧唐书·则天皇后》载,证圣元年春一月时,这一范围扩大至九品,“令内外文武九品已上各上封事,极言正谏。”
至此,几乎所有的官员都具有了密章言事的权力。唐代密章言事的还有两点值得注意:
一是唐玄宗时宦官渐渐得势,开始出现宦官向皇帝密章言事的事情:
先是,(李)琰妃韦氏有过,琰怒之,不敢奏闻,乃斥于别室。宠二孺人,孺人又不相协。至十一载,孺人乃密求巫者,书符置于琰履中以求媚。琰与监院中官有隙,中官闻其事,密奏于玄宗,云琰厌魅圣躬,玄宗使人掩其履而获之。[11]
二是谏官给事中等职,有权封驳皇帝不恰当的制敕:
给事中之职,凡制敕有不便于时者,得封奏之,刑狱有未合于理者,得驳正之。[12]
凡制命颁行,事有不可,给事中职合封进,省审既毕,宣布百司,稽停晷刻,皆著律令。自今尚书省、御史台所有制敕及官属除不当,宜封章上论。[13]
宋代秘密章奏基本上沿袭了唐代的传统,但又有所变化发展。
例如,宋代第一次对秘密章奏的封装有了明确的规定,创造了“实封”制度,即官员呈奏的文书如事关机密,皆须将其封皮折角重封,两端盖印,无印者书官名,封面不准贴黄。在外奏者,只贴“系机密”或“急速”字样。并规定:若发现依例应该实封而未实封的公文,其主管官员将被严惩。
宋代对秘密章奏的“实封”,不仅具有保密功能,而且还增加了处理的便利。宋真宗就曾因“通进司文字不以迟速公事,直至夜深通进”而下诏:
通进司文字并须未闭内门前,节次通进。如是闭门后诸处传进到机密急切实封,上贴画时通进者,及通封、散状、榜子,但系机密急切公事,并须依旧通进。若是常程文字,不是画时待报公事,并须候杀点后即得入,不得辄有住滞。[14]
在这里实封还具有了标签作用,通进司只要发现各地呈送的实封密章便可不拘时辰,即刻进呈。
汉唐时期虽然也有地方官员利用秘密章奏上书,但首次明确规定则是在天圣七年,宋仁宗“诏百官转对,极言时政阙失,在外者实封以闻。”[15]
此外,值得注意的是,宋代还出现了质疑秘密章奏的声音。宋真宗时,李沆为相,“帝以沆无密奏,谓之曰:‘人皆有密启,卿独无,何也?’对曰:“臣待罪宰相,公事则公言之,何用密启?夫人臣有密启者,非谗即佞,臣常恶之,岂可效尤!”李沆的刚直是一贯的,史载:“一夕,(宋真宗)遣使持手诏欲以刘氏为贵妃,沆对使者引烛焚诏,附奏曰:‘但道臣沆以为不可。’其议遂寝”。当然李沆的刚直也是有原因的:“真宗升储,(太宗)迁礼部侍郎兼太子宾客,诏东宫待以师傅礼”。[16]李沆的言行不仅是丞相的进谏,还是“帝师”的规戒。
秘密章奏制度在元代发生了新的变化。
首先是元朝统治者极少在灾异发生时要求群臣上封事,也没有官员利用灾异封事干政。这主要是元朝蒙古族统治者在思想上并没有接受汉族传统的“阴阳五行”学说,没有将灾异与天人感应联系起来。成宗元贞元年仅有的一个政治投机者也以失败告终:“南人洪幼学上封事,妄言五运,笞而遣之。”[17]
其次,由于元代由皇太子兼任中书令,所以中书令权力很大,可以在皇帝御览之前审阅臣民的密奏。“诸大小机务,必由中书,惟枢密院、御史台、徽政、宣政诸院许自言所职,其余不由中书而辄上闻,既上闻而又不由中书径下所司行之者,以违制论。所司亦不禀白而辄受以行之者,从监察御史、廉访司纠之。”[18]从成宗始,“敕上封事者,命中书省检视再闻奏。”[19]
明代由于彻底排除了相权,君主集权进一步加强,密疏言事空前广泛,密疏言事制度逐步形成。王剑认为:从太宗永乐到英宗正统初年,是明代密疏言事发展的重要时期。在这个时期,诸帝以密谕、或鼓励、或给部分亲信大臣赐银印许密疏言事等方式让朝臣进密疏,并对进密疏人的资格、密疏传递与进呈的渠道、密疏的处理程序、密疏的保密等方面,进行了相应的规定。明代密疏的传递与进呈,经过不断的发展,大致形成了几种固定的渠道,如地方官多经通政司转呈,而京官多经会极门直呈,或上密疏者在觐见皇帝时面呈,或在紧急之时从宫门的门隙递入,最后经小内使传到御前。在地方官向皇帝进呈密疏时,他们或通过驿递邮传,或亲自派人径送京师。[20]明代的密疏,在形式和本质上,和历史上其它时期类似的秘密上行官文书并无本质的区别的。但与明代以前历朝的密疏言事相比,明代密疏言事更具制度化的特征。
清代在明代排除相权的基础上进一步加强君主集权,南书房、军机处的设立进一步架空了内阁权力,使后者成为皇帝的高级秘书班子。而奏折(秘密章奏)制度,在加强君主集权方面发挥了重要作用。
奏折制度最初产生于康熙朝,是作为一种非正式的文书形式而出现的。《康熙起居注》康熙二十年十月初二日记载:“大学士、学士等会同户部并仓场,为潜运冻阻,具折请旨……此折着户部领去,具本来奏。尔等将此情节票上,着严行议奏。”这是现在见到的关于奏折文书的最早记载。
由于康熙朝未实行奏折回缴制度,绝大部分康熙朝奏折已经不知去向,所见最早的奏折文书就是康熙三十二年六月内务府包衣苏州织造李煦的请安折。而这种奏折不通过内阁所属的通政司转呈,而由具奏人派遣专人直接将奏折送到景运门,由奏事处转呈皇帝亲自拆阅和批答。皇帝的批示完全出自自己之手。
清朝政府对官员使用奏折的权限范围有很具体的规定:“在京宗室王公,文职京堂以上,武职副都统以上,及翰林詹事授日讲起居注官者,皆得递奏折。科、道言事亦得递奏折。在外各省,文职按察使以上,武职总兵以上,驻防总管城守尉以上,新疆北路办事大臣、领队大臣以上皆得递奏折。道员言事亦得递奏折。其言事得递奏折者,遇除授谢恩、老疾请假等事,仍不准自递奏折。凡在京例不准递奏折人员,如特旨派往外省查办事件,及任学政、织造、关监督,并科道及抽查者,亦得递奏折。其派各省正副考官,例得递奏折人员,出京回京皆得递奏折。例不准递奏折人员,惟回京时准递折复命。其外省得递折人员来京时,亦准递折请安。”[21]
雍正即位后对奏折制度进行了重大改革,开始实行回缴朱批奏折制度。在雍正中期设立军机处以后,将奏折的处理程序纳入军机处的轨道,全国先后有一千多人具有上折权,进一步架空外朝官员的权力,将内阁置之高阁。雍正朝的奏折制度达到了封建王朝自我调节的顶峰,君主的集权业已到了无以复加的地步。
封建王朝的君主专制本质要求封建统治者必须干纲独断、大权独揽——唯以一人治天下。但一个人的时间精力与能力总是有限的,如何以有限的时间精力与能力去管理无限的国家事务,即以最小的成本投入去获得最大的利益产出,以实现封建君主专制效率的最优化、封建君主个人利益的最大化。秘密章奏正是这一根本要求的时代产物,而其也正是在两千多年的封建王朝里伴随着专制皇权的不断集中而不断获得了发展和加强。
参考文献:
[1]史记·秦始皇本纪.
[2]同上.
[3]李贤注.后汉书·光武帝纪.
[4]后汉书·魏相传.
[5]汉书·霍光传.
[6]旧唐书·志第三十.
[7]隋唐嘉话.(卷下).
[8]旧唐书·代宗纪.
[9]唐会要(卷五十五).“省号下·匦”条,会昌元年四月.
[10]唐会要(五十五).“省号下·谏议大夫”条,开元十二年四月.
[11]旧唐书·李琰传.
[12]白居易.长庆集(卷三一),郑覃可给事中制.
[13]《唐会要》卷五四 “省号上·给事中”条,太和三年八月.
[14]徐松.宋会要辑稿.中华书局,1957:2385.
[15]宋史·仁宗纪.
[16]宋史·李沆传.
[17]元史·成宗纪一.
[18]元史·职制志上.
[19]新元史·成宗纪上.
[20]王剑.明代密疏研究.中国社会科学出版社,P353-354.
[21]光绪.大清会典(卷八十二).
基金项目:江苏省高校社科基金 09SJD750019