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摘要 本文从我国农地制度变革的历史沿革及演变趋势出发,如实地提出了现阶段我国农村土地制度存在的现状及问题,最后针对以上问题探讨了农村土地制度改革的具体思路,谨以抛砖引玉。
关键词 现阶段 我国 农村土地制度
中图分类号:F320.3 文献标识码:A
改革开放以来,中国农业经过了20世纪80年代前期的高速增长之后,20世纪80年代中期以来,农业经济发展的速度和农民收入的增长明显减缓,农业发展中存在的诸多问题日益凸现。实践证明,依靠传统农业的发展模式,解决不了中国农业的根本问题。要想使中国农业摆脱目前的困境,持续向前发展,必须要通过农业自身的制度创新和技术创新来实现农业经济的增长与现代化的改造。然而,在家庭联产承包责任制的执行过程中,一些深层次的矛盾日益暴露出来,有些问题亟待我们解决。
一、现阶段我国农村土地制度的现状及存在问题
我国农村现行的土地制度,是20世纪80年代初形成的,到1983年底,确立了以集体所有制为前提的家庭联产承包经营责任制。这种制度规定土地所有权属于国家,农民享有土地的使用权。二十几年来,这一土地制度推动着我国农村不断发展,但随着我国现代化事业的全面发展,已经不适应形势发展的要求,存在的主要问题有:
(一)土地超小规模的平均化经营阻碍了农业生产率的提高和农业现代化的实现。
中国农业经济表现为一种超小型农户经济。这种超小型农户经济不利于耕作,影响了水利设施的建设和农业机械化的使用,使科技推广受到限制,固定资产利用率低,经济效益不明显,与社会对提高土地使用效率的要求相差甚远。
在传统社会中,人口的规模与土地的负载力之间的低水平平衡,注定了它只能以“黎民不饥不寒”的温饱局面为目标。现代农业与传统农业有着本质的不同,其中最主要的表现就是经营的规模的不同。这是因为:首先,现代农业是经营者追求利润最大化的农业,这一目标在小规模或超小规模的以满足自给性消费为目的的传统农业基础上是不可能实现的,而必须在较大的经营规模上,农民摆脱生产者的生存压力,把利润最大化作为自己追求目标的情况下才能实现。从我国的实际情况来看,从建国后的土地改革、农业合作化运动到十一届三中全会后实行的家庭联产承包责任制,都是为了解决当时“农民的吃饭”问题而采取的权宜之计,这些措施在当时对农业经济的发展的确起了促进作用,但随着整个经济的发展,它的弊端就会日益凸现出来。其次,现代农业是高收入的农业。纵观世界发达国家,农民都是比较富裕的阶层,在欧洲,特别是北欧,农民是富裕的象征,而这种高收入必须建立在较大农业经营规模之上。而目前这种土地的平均化和超小规模经营方式,是建立在解决温饱问题的基础之上,农民很难从土地上看到提高其收入的希望。其三,现代农业是农产品高商品率农业。衡量一个国家农业的发展水平,关键看它农产品商品率的高低,而农产品的商品率必然与较大的农业经营规模相联系。最后,现代农业是高技术农业。传统农业主要是利用人力和畜力,而现代农业是利用现代机械技术,现代生物化学技术和现代管理技术武装起来的农业。特别是大型农业机械的应用必须有较大规模的作业空间,因而也需要较大的农场规模。从发达国家的农业发展经验来看,无论是人地比例宽松的国家,如澳大利亚、美国和加拿大,还是人地比例紧张的国家或地区,如日本、韩国和我国的台湾,它的农业现代化水平提高的过程,也是农业经营规模扩大的过程。然而,我国现阶段的家庭联产承包责任制是一种超小规模的平均化零散的经营方式,这种经营方式不利于土地的耕作,影响了水利设施的建设和农业机械化的使用,使科技推广受到限制,固定资产利用率低,经济效益不明显,与社会对提高土地使用效率的要求相距甚远。
(二)土地资源紧缺与土地严重浪费的矛盾十分突出。
由于土地承包是在村民小组范围来划分土地的地理位置、数量和质量的,所以受到很大的空间约束。土地资源的配置水平十分低下,加上土地的超小规模经营,投入高,产出低,使得农民粗放经营和弃耕现象十分普遍。根据调查显示,农民弃耕、粗放经营的因素来自许多方面,主要原因有举家外出打工,逃避计划生育,强壮劳力外出务工,还有缺乏资金、技术以及少数农民以帮工为业放弃自己的承包地等。近年来的城市化建设和工业用地,新型住宅区的兴建以及大学城的建设在繁荣经济的同时,也进一步加剧了我国的人地矛盾。
(三)农村土地产权关系紊乱,农民的土地权益得不到切实有效保护。
我国《宪法》、《民法通则》、《土地管理法》和《农业法》等重要法律都明确规定我国农村土地属于农民集体所有。但对“集体”的法律规定又很不确定,土地所有权的归属是模糊的。
(四)农村土地使用制度与流转制度市场化程度低。
市场对土地资源的配置未能起到基础性作用,使农民通过土地取得经营性收人和财产性收人的机会大大下降。
(五)土地资源紧缺的同时,又有不少的土地被弃耕、薄耕。
根据四川一些地区的调查显示,农民弃耕、薄耕的主要原因有举家外出打工,逃避计划生育,强壮劳力外出务工,还有缺乏资金、技术以及少数懒农或以帮工为业放弃自己的承包地。
二、农村土地制度改革的具体思路
目前,我国广大农村地区的经济发展水平和农村产业化水平存在着巨大差异,这客观上要求农村在稳定现有土地制度的前提下,根据各地区经济发展水平和农村土地制度改革的迫切性,针对现行土地制度的弊端,适当进行局部土地制度的改革,以利于促进土地资源的合理流动和优化配置。
(一)在广大的经济欠发达和不发达以及贫穷落后地区,继续稳定和不断完善土地承包经营责任制。
现阶段家庭承包经营仍充满着旺盛的生命力,应该成为农村土地经营的主要和基本的形式,尤其是在我国中部内陆欠发达和西部不发达地区,更应该稳定家庭承包经营责任制。但鉴于其内在缺陷,也需要在实践中不断完善和发展,使家庭经营适应市场化和现代化的发展趋势,关键是进行经营体制创新。
1. 继续完善双层经营体制。在坚持稳定家庭经营的基础上,进一步完善社区性集体经济组织,兴办那些一家一户办不了、办不好、办了不合算的事情,为农户提供灌溉、机耕、植保、种子、农资供应等服务,帮助农户发展生产和进入市场。
2. 支持农民发展专业合作组织。使农民通过合作降低生产成本,联合起来走向市场。专业技术协会、流通销售组织等专业合作组织可以成为农民共同传播推广技术、抵御市场风险,扩大农产品专业化和规模化生产的重要组织形式,实行积极鼓励的政策等。
3. 积极推进农业产业化经营。龙头企业带动是农业产业化的一种重要形式,通过公司+农户,一头连接市场,一头连接农户,形成小农户、大群体,小规模、大基地的经营格局,可以实现农业的区域化布局、规模化生产、标准化管理、企业化经营。
(二)在经济比较发达的东部沿海地区和少数比较富裕的农村,可以在进一步完善土地承包经营责任制的基础上,按照自愿、有偿原则发展土地的适度规模经营。
城市郊区、经济较发达地区非农产业发展较快,农村剩余劳动力就地转移较多,农民的恋土心理也相对较轻,市场经济观念相对较强。因此,在这些地区的农村经济进一步改革中,可以在提高农业集约化程度和群众自愿的基础上,发展多种形式的土地适度规模经营。在一些经济较为发达的地区,在坚持土地集体所有的前提下,已经出现了土地股份合作制这一新型的土地制度。
土地股份合作制,是在坚持土地集体所有的前提下,按照市场经济的要求,把集体土地所有权的占有权、使用权、收益权、处置权进一步分开,集体只保留部分收益权和最终处置权,土地的占有权和受益权则分为两部分,通过股份分红,一部分归集体所有,一部分归农民个人所有。村级集体实行土地的统一规划和统一开发利用,发展适度规模经营。
土地股份合作制改变传统农业的生产经营方式,实现规模化生产,企业化经营,从而与市场经济对接。其特征为:
1. 建立具有明晰产权关系的土地制度。国家从法律上明确集体土地所有权主体代表,界定土地所有权的归属,规定集体土地产权的各项权能。在此基础上,具体界定农民对土地享受的诸项权益,永久承认和保护其合法的土地股份权。
2. 农民拥有的只是一种对使用权货币化的股权,它不以占有实物土地为基本特征;土地股权的交易,并不影响集体组织对实物土地的受益与处置权的行使,而农民则可以凭借其拥有的股权参与土地收益分配,并得到法律上的认可和保护。
3. 土地股份合作制是集体土地产权制度改革和完善的一种制度规定,而家庭联产承包责任制是一种集体土地的经营形式。实行土地股份合作制,并没有改变以家庭承包为主的多种经营形式,农民仍可以以家庭为基本单位去承包或租赁若干股份的土地经营,或者若干农户联合租赁若干股份的土地经营,这样就能进一步优化经营权主体的市场化选择,让那些经营有方的人优先获得土地经营权,从而确保土地这个农业中最基本的生产要素经常地、自觉地与那些经营水平较高的人结合在一起,最大限度地发挥土地的效用。
参照一些地方的成功经验,其具体做法是:(1)将集体土地全部以价折股,使实物土地货币化;(2)按照综合因素,评定应享有土地股份权的人员及应享有股权的份额;(3)在留出部分公股后,将其余部分土地股权确认给农户,并参与股份合作企业的收益分红;(4)土地股份合作企业改变土地家庭平均承包制,从当地经济条件出发,根据村民委员会及群众建议,土地经营采取家庭自愿承包、公开投标、专业队集体土地承包、租赁经营等多种形式。
这种土地股份合作制的构建,保留了农村土地集体所有制的精髓。它既保留了公股,又有个人股,其个人股在很大程度上又不是土地的最终所有权,而是土地所有权中的某些“权利束”,这是一种土地集体所有和个人占有受益相契合的土地产权制度既维护了集体土地所有制,又体现了个人对集体土地的占用权益。
从实践来看,实行土地股份合作制是一种较为可行的制度安排:(1)有助于土地流转机制的建立。因为土地承包权股份化后,农民转让的只是土地的经营权,并非土地的所有权和承包权,从而有利于土地流转机制的建立。(2)有利于解决现行土地集体所有制下产权主体欠缺这一弊端。土地股份合作制坚持了土地所有权集体拥有、土地承包权农民拥有这一基本的农地制度,并在此基础上把土地经营权集中起来,这样农户拥有独立的承包权就得到事实上的承认,而承认农民拥有独立的土地承包权就是土地集体所有的人格化表现。(3)可以有效地扫除土地集中的基本障碍,免除土地迅速集中过程中的摩擦。□
(作者单位:武汉职业技术学院建筑工程学院物业与消防教研室)
参考资料:
[1]程怀儒.对现阶段我国农村土地制度问题的思考.经济问题探索.2004.11.
[2]龚双红.关于农村土地制度变革的思考.成都行政学院学报.2005.02.
[3]杨显贵,夏玉华.我国现阶段农村土地制度探析. 湖北社会科学 2005.02
[4]赵美英.农村土地制度改革的新思路:“灵活承包制”.理论界.2005.02.
[5]王单英.现行农地产权制度下的农民土地权益. 调研世界 2006.01.
[6]金华新,郑成刚,马先福.中国现行农村土地制度的历史演变与改革对策.硅谷.2008 .06
关键词 现阶段 我国 农村土地制度
中图分类号:F320.3 文献标识码:A
改革开放以来,中国农业经过了20世纪80年代前期的高速增长之后,20世纪80年代中期以来,农业经济发展的速度和农民收入的增长明显减缓,农业发展中存在的诸多问题日益凸现。实践证明,依靠传统农业的发展模式,解决不了中国农业的根本问题。要想使中国农业摆脱目前的困境,持续向前发展,必须要通过农业自身的制度创新和技术创新来实现农业经济的增长与现代化的改造。然而,在家庭联产承包责任制的执行过程中,一些深层次的矛盾日益暴露出来,有些问题亟待我们解决。
一、现阶段我国农村土地制度的现状及存在问题
我国农村现行的土地制度,是20世纪80年代初形成的,到1983年底,确立了以集体所有制为前提的家庭联产承包经营责任制。这种制度规定土地所有权属于国家,农民享有土地的使用权。二十几年来,这一土地制度推动着我国农村不断发展,但随着我国现代化事业的全面发展,已经不适应形势发展的要求,存在的主要问题有:
(一)土地超小规模的平均化经营阻碍了农业生产率的提高和农业现代化的实现。
中国农业经济表现为一种超小型农户经济。这种超小型农户经济不利于耕作,影响了水利设施的建设和农业机械化的使用,使科技推广受到限制,固定资产利用率低,经济效益不明显,与社会对提高土地使用效率的要求相差甚远。
在传统社会中,人口的规模与土地的负载力之间的低水平平衡,注定了它只能以“黎民不饥不寒”的温饱局面为目标。现代农业与传统农业有着本质的不同,其中最主要的表现就是经营的规模的不同。这是因为:首先,现代农业是经营者追求利润最大化的农业,这一目标在小规模或超小规模的以满足自给性消费为目的的传统农业基础上是不可能实现的,而必须在较大的经营规模上,农民摆脱生产者的生存压力,把利润最大化作为自己追求目标的情况下才能实现。从我国的实际情况来看,从建国后的土地改革、农业合作化运动到十一届三中全会后实行的家庭联产承包责任制,都是为了解决当时“农民的吃饭”问题而采取的权宜之计,这些措施在当时对农业经济的发展的确起了促进作用,但随着整个经济的发展,它的弊端就会日益凸现出来。其次,现代农业是高收入的农业。纵观世界发达国家,农民都是比较富裕的阶层,在欧洲,特别是北欧,农民是富裕的象征,而这种高收入必须建立在较大农业经营规模之上。而目前这种土地的平均化和超小规模经营方式,是建立在解决温饱问题的基础之上,农民很难从土地上看到提高其收入的希望。其三,现代农业是农产品高商品率农业。衡量一个国家农业的发展水平,关键看它农产品商品率的高低,而农产品的商品率必然与较大的农业经营规模相联系。最后,现代农业是高技术农业。传统农业主要是利用人力和畜力,而现代农业是利用现代机械技术,现代生物化学技术和现代管理技术武装起来的农业。特别是大型农业机械的应用必须有较大规模的作业空间,因而也需要较大的农场规模。从发达国家的农业发展经验来看,无论是人地比例宽松的国家,如澳大利亚、美国和加拿大,还是人地比例紧张的国家或地区,如日本、韩国和我国的台湾,它的农业现代化水平提高的过程,也是农业经营规模扩大的过程。然而,我国现阶段的家庭联产承包责任制是一种超小规模的平均化零散的经营方式,这种经营方式不利于土地的耕作,影响了水利设施的建设和农业机械化的使用,使科技推广受到限制,固定资产利用率低,经济效益不明显,与社会对提高土地使用效率的要求相距甚远。
(二)土地资源紧缺与土地严重浪费的矛盾十分突出。
由于土地承包是在村民小组范围来划分土地的地理位置、数量和质量的,所以受到很大的空间约束。土地资源的配置水平十分低下,加上土地的超小规模经营,投入高,产出低,使得农民粗放经营和弃耕现象十分普遍。根据调查显示,农民弃耕、粗放经营的因素来自许多方面,主要原因有举家外出打工,逃避计划生育,强壮劳力外出务工,还有缺乏资金、技术以及少数农民以帮工为业放弃自己的承包地等。近年来的城市化建设和工业用地,新型住宅区的兴建以及大学城的建设在繁荣经济的同时,也进一步加剧了我国的人地矛盾。
(三)农村土地产权关系紊乱,农民的土地权益得不到切实有效保护。
我国《宪法》、《民法通则》、《土地管理法》和《农业法》等重要法律都明确规定我国农村土地属于农民集体所有。但对“集体”的法律规定又很不确定,土地所有权的归属是模糊的。
(四)农村土地使用制度与流转制度市场化程度低。
市场对土地资源的配置未能起到基础性作用,使农民通过土地取得经营性收人和财产性收人的机会大大下降。
(五)土地资源紧缺的同时,又有不少的土地被弃耕、薄耕。
根据四川一些地区的调查显示,农民弃耕、薄耕的主要原因有举家外出打工,逃避计划生育,强壮劳力外出务工,还有缺乏资金、技术以及少数懒农或以帮工为业放弃自己的承包地。
二、农村土地制度改革的具体思路
目前,我国广大农村地区的经济发展水平和农村产业化水平存在着巨大差异,这客观上要求农村在稳定现有土地制度的前提下,根据各地区经济发展水平和农村土地制度改革的迫切性,针对现行土地制度的弊端,适当进行局部土地制度的改革,以利于促进土地资源的合理流动和优化配置。
(一)在广大的经济欠发达和不发达以及贫穷落后地区,继续稳定和不断完善土地承包经营责任制。
现阶段家庭承包经营仍充满着旺盛的生命力,应该成为农村土地经营的主要和基本的形式,尤其是在我国中部内陆欠发达和西部不发达地区,更应该稳定家庭承包经营责任制。但鉴于其内在缺陷,也需要在实践中不断完善和发展,使家庭经营适应市场化和现代化的发展趋势,关键是进行经营体制创新。
1. 继续完善双层经营体制。在坚持稳定家庭经营的基础上,进一步完善社区性集体经济组织,兴办那些一家一户办不了、办不好、办了不合算的事情,为农户提供灌溉、机耕、植保、种子、农资供应等服务,帮助农户发展生产和进入市场。
2. 支持农民发展专业合作组织。使农民通过合作降低生产成本,联合起来走向市场。专业技术协会、流通销售组织等专业合作组织可以成为农民共同传播推广技术、抵御市场风险,扩大农产品专业化和规模化生产的重要组织形式,实行积极鼓励的政策等。
3. 积极推进农业产业化经营。龙头企业带动是农业产业化的一种重要形式,通过公司+农户,一头连接市场,一头连接农户,形成小农户、大群体,小规模、大基地的经营格局,可以实现农业的区域化布局、规模化生产、标准化管理、企业化经营。
(二)在经济比较发达的东部沿海地区和少数比较富裕的农村,可以在进一步完善土地承包经营责任制的基础上,按照自愿、有偿原则发展土地的适度规模经营。
城市郊区、经济较发达地区非农产业发展较快,农村剩余劳动力就地转移较多,农民的恋土心理也相对较轻,市场经济观念相对较强。因此,在这些地区的农村经济进一步改革中,可以在提高农业集约化程度和群众自愿的基础上,发展多种形式的土地适度规模经营。在一些经济较为发达的地区,在坚持土地集体所有的前提下,已经出现了土地股份合作制这一新型的土地制度。
土地股份合作制,是在坚持土地集体所有的前提下,按照市场经济的要求,把集体土地所有权的占有权、使用权、收益权、处置权进一步分开,集体只保留部分收益权和最终处置权,土地的占有权和受益权则分为两部分,通过股份分红,一部分归集体所有,一部分归农民个人所有。村级集体实行土地的统一规划和统一开发利用,发展适度规模经营。
土地股份合作制改变传统农业的生产经营方式,实现规模化生产,企业化经营,从而与市场经济对接。其特征为:
1. 建立具有明晰产权关系的土地制度。国家从法律上明确集体土地所有权主体代表,界定土地所有权的归属,规定集体土地产权的各项权能。在此基础上,具体界定农民对土地享受的诸项权益,永久承认和保护其合法的土地股份权。
2. 农民拥有的只是一种对使用权货币化的股权,它不以占有实物土地为基本特征;土地股权的交易,并不影响集体组织对实物土地的受益与处置权的行使,而农民则可以凭借其拥有的股权参与土地收益分配,并得到法律上的认可和保护。
3. 土地股份合作制是集体土地产权制度改革和完善的一种制度规定,而家庭联产承包责任制是一种集体土地的经营形式。实行土地股份合作制,并没有改变以家庭承包为主的多种经营形式,农民仍可以以家庭为基本单位去承包或租赁若干股份的土地经营,或者若干农户联合租赁若干股份的土地经营,这样就能进一步优化经营权主体的市场化选择,让那些经营有方的人优先获得土地经营权,从而确保土地这个农业中最基本的生产要素经常地、自觉地与那些经营水平较高的人结合在一起,最大限度地发挥土地的效用。
参照一些地方的成功经验,其具体做法是:(1)将集体土地全部以价折股,使实物土地货币化;(2)按照综合因素,评定应享有土地股份权的人员及应享有股权的份额;(3)在留出部分公股后,将其余部分土地股权确认给农户,并参与股份合作企业的收益分红;(4)土地股份合作企业改变土地家庭平均承包制,从当地经济条件出发,根据村民委员会及群众建议,土地经营采取家庭自愿承包、公开投标、专业队集体土地承包、租赁经营等多种形式。
这种土地股份合作制的构建,保留了农村土地集体所有制的精髓。它既保留了公股,又有个人股,其个人股在很大程度上又不是土地的最终所有权,而是土地所有权中的某些“权利束”,这是一种土地集体所有和个人占有受益相契合的土地产权制度既维护了集体土地所有制,又体现了个人对集体土地的占用权益。
从实践来看,实行土地股份合作制是一种较为可行的制度安排:(1)有助于土地流转机制的建立。因为土地承包权股份化后,农民转让的只是土地的经营权,并非土地的所有权和承包权,从而有利于土地流转机制的建立。(2)有利于解决现行土地集体所有制下产权主体欠缺这一弊端。土地股份合作制坚持了土地所有权集体拥有、土地承包权农民拥有这一基本的农地制度,并在此基础上把土地经营权集中起来,这样农户拥有独立的承包权就得到事实上的承认,而承认农民拥有独立的土地承包权就是土地集体所有的人格化表现。(3)可以有效地扫除土地集中的基本障碍,免除土地迅速集中过程中的摩擦。□
(作者单位:武汉职业技术学院建筑工程学院物业与消防教研室)
参考资料:
[1]程怀儒.对现阶段我国农村土地制度问题的思考.经济问题探索.2004.11.
[2]龚双红.关于农村土地制度变革的思考.成都行政学院学报.2005.02.
[3]杨显贵,夏玉华.我国现阶段农村土地制度探析. 湖北社会科学 2005.02
[4]赵美英.农村土地制度改革的新思路:“灵活承包制”.理论界.2005.02.
[5]王单英.现行农地产权制度下的农民土地权益. 调研世界 2006.01.
[6]金华新,郑成刚,马先福.中国现行农村土地制度的历史演变与改革对策.硅谷.2008 .06