论文部分内容阅读
【摘要】公共服务型财政在服务型政府的建设过程中,不但发挥着重要的财力保障作用,而且还可以通过财政管理手段的创新,对政府职能的转变发挥较强的指导作用。为建设与市场经济相适应的社会主义“公共服务财政”,国家进行了一系列的财政改革,在多方面取得了重大突破和进展。本文在此基础上提出了构建地方公共服务型财政机制的若干措施。
【关键词】公共服务 地方财政 构建
“加快行政管理体制改革,建设服务型政府”是党的十七大报告中的重要内容之一,服务型政府的建设,不但是政府职能从行政管理型向服务型的转变,而且还应包括政府规模结构的优化、行政成本的降低、行政效能的提高。公共服务型财政在服务型政府的建设过程中,不但发挥着重要的财力保障作用,而且还可以通过财政管理手段的创新,对政府职能的转变发挥较强的指导作用。
一、公共服务型财政的内涵及其特点
公共服务型政府的理念,是在20世纪80年代新公共管理运动蔚然成风的背景下首先由西方国家提出的。随着市场经济体制的确立和政府职能的转变,我国于1998年提出了建立公共服务型财政体制的基本框架。“十六大”以来中央提出的服务型政府建设使公共服务型财政的地位和作用得到提升。
1、公共服务型财政的涵义
公共服务型财政是指“国家为满足一定的社会公共需要,凭借政权的力量,强制支配一部分社会财富,向社会提供公共产品和服务的经济关系”。公共服务型财政的本质仍是“国家财政”或“政府财政”,但在市场经济条件下的表现形式不再以生产性、建设性、投资性、全能性为特征;而要体现公共性、服务性、效益性、透明性、诚信性或规范性。
2、公共服务型财政的特点
(1)公共性。公共性是公共服务型财政最基本的特点。这是因为:公共服务型财政的运行目的——满足全社会公共需求——具有公共性;公共服务型财政的运行主体——政府——具有公共性;公共服务型财政运行内容——治理市场失灵——具有公共性;公共服务型财政运行资金——财政收入——具有公共性。
(2)服务性。随着社会主义市场经济体制的建立,市场价格机制应该主导资源配置,在市场经济条件下,微观经济主体的经济活动应该由市场来调节,企业根据市场信号变化自主决定自己生产什么、生产多少和用什么方式生产。财政必须从旧体制下那种政企不分、直接干预经济活动的状态中彻底摆脱出来,转到以宏观调控为重点的轨道上来。政府职能定位也应由“全能型政府”、“建设型政府”转变为“有所为有所不为”的服务型政府。
(3)效益性。公共服务型财政体现支出的效益性是以全社会福利最大化为目标的。政府除了要像微观经济主体一样计算直接的和有形的所费与所得外,还要考虑长期的、间接的和无形的所费与所得。
(4)透明性。公共服务型财政的透明性是其公共性和服务性的必然要求。公共服务型财政以满足社会公共需要为目的,“享受服务”的公众对这一目的的实现情况最有发言权,服务型财政必须公开透明,向公众提供关于过去、现在和未来预测的政府财政活动的充分信息,接受社会公众监督。
(5)诚信性或规范性。在实行法治的社会主义市场经济体制下,公共服务型财政自然也是法治财政、规范财政和诚信财政,是依法理财、按照严密的法规制度运行的新型财政。为维护公平的市场秩序,政府在充当市场规矩的制定者,而生产者和消费者是规矩的遵守者,“定规矩的”首先要守规矩,“守规矩的”才能更好地定规矩。诚信财政是信用政府的一张重要名片,是服务型政府的“立政之本”。
二、构建公共服务型地方财政机制的必要性
国外成功经验表明,公共服务型财政体制是政府科学实施宏观调控,按职能要求提供公共服务和进行社会管理的重要基础,是建立合理的国民收入分配格局,实现公共福利均等化的重要途径,是协调平衡好社会利益关系,维护社会公平正义,让广大人民群众共享发展成果的重要手段,也是保持社会和谐稳定的重要保障。具体而言,构建公共服务型地方财政机制的重要意义有以下几方面。
第一,公共服务型财政能有效解决国民各项权利实现过程中资源稀缺的矛盾。公共服务型财政体制有利于解决地方政府在安排公共支出时重经济性支出而轻社会性支出的现象,从而能够有效地合理安排财政资金,加大公共安全、公共卫生、公共教育、社会保障和基础设施等社会事业方面的支出。
第二,公共服务型财政有利于解决经济运行中市场失灵的问题。市场经济运行中存在的公共产品、垄断、信息不完全和外部性等问题会导致市场失灵,政府以其非营利性、掌握国家机器的实力以及宏观调控能力而成为解决市场失灵问题的合格主体。
第三,公共服务型财政是政府职能有效实施的物质基础。政府不仅对经济的干预和调节要通过财政手段来实现,而且在其实施社会管理和公共服务等职能时,更加需要财政资源的支持。如果没有公共服务性财政提供财力保证,服务型政府也就成了空中楼阁。
三、构建公共服务型财政机制的改革
为建设与市场经济相适应的社会主义“公共服务型财政”,1998年后国家以大力推进财政支出管理为重点,进行了一系列相互联系、相互支持的改革,同时调整财政支出结构,进一步规范收入分配,在多方面取得了重大突破和进展。
1、政府采购制度改革
2000年6月,在试点工作取得显著成效的基础上,财政部颁布了《政府采购管理暂行办法》,随后全国绝大部分地区都颁布了地方性的政府采购管理办法。2002年底,《政府采购法》正式颁布,标志着我国政府采购工作进入了成熟稳定的法治化时期。总体上讲,通过多年的改革与建设,我国政府采购制度框架基本上已经形成,采购的规模、范围渐次扩大,采购模式趋于稳定和规范,已对政府管理、社会生活产生越来越重要的影响。
2、国库集中收付制度改革
建立一个现代化的国库管理制度是强化财政管理、提高财政资金效率的必要技术支撑。国库制度改革始于1998年,正式启动于2001年2月,明确了我国要建立以国库单一账户体系为基础、资金拨缴以国库集中收付为主要形式的财政国库管理体系。这项改革的核心主要有以下两项:建立国库单一账户体系和财政收支全面实行国库集中收付。此后,相关的配套改革,如建立了统一规范的管理制度;建立了专门的国库收付执行机构——国库支付中心;深化预算编制改革等也陆续展开。同时,作为国库集中支付改革的延伸,公务卡改革是公务消费管理模式的一种创新,通过减少现金结算,促进消费透明,打造阳光财政,进一步提高财政财务管理水平。
3、金财工程
金财工程于2000年8月正式启动,主要由财政业务系统和信息网络系统构成,两大系统全部工程完成以后,将实行管理和信息沟通上的“三纵三横”,即纵向上将联通中央、省、市、县,横向上将联通财政部门、预算单位和国库、银行、税务等部门。这样一个系统出来以后,将详细记录和反映每一个预算单位、每一笔收支的来龙去脉,可监控任意时点的财政收支状况,不仅能加强财政资金管理、提高使用效率,而且还将用于宏观经济分析,为决策提供准确的信息与数据,大大提高管理与预测水平。
4、收支两条线的改革
“收支两条线”改革的核心内容是将执收、执罚单位履行职责所取得的收入与所需要的经费分开,收入全部上缴财政,支出由财政保证。这是规范政府收入分配,防腐反腐的重要举措。2002年,中央实行包括预算外资金在内的非税收入收缴改革试点。2006年,中央级70多个有非税收入的部门已全部纳入非税收入收缴改革范围,实施改革的收入项目也逐步扩大到所有非税收入。而地方非税收入收缴改革进度也明显加快,2006年全国有十几个省份通过使用中央非税收入收缴系统进行了改革,其他省份也积极探索了适合本地实际的收缴管理模式。
5、农村税费改革
农村税费改革有助于规范农村税费制度,遏制面向农民的乱收费、乱集资、乱罚款和各种摊派,从根本上解决农民负担问题。农村税费改革于2000年正式启动,随着改革的推进,农民负担明显减轻,地方政府收入也相应减少,为保证地方财政正常运转,中央财政通过完善转移支付政策,出台农村税费改革转移支付办法,对地方给予适当支持。
四、构建公共服务型地方财政的措施
1、以协调可持续发展理念为指导
长期以来,地方财政一直存在非税收入比重过大、财政支出刚性过强、地方政府债务过重、宏观税负过高等问题,这主要由于短视性严重,不注重培养财源,不重视财政支出的长期效应,忽视财政远期风险的防范。今后构建公共服务型地方财政必须树立财政协调可持续发展理念,将协调可持续发展理念深入贯彻到地方理财的实践过程中。通过优化财政收入结构、规范非税收入管理,合理配置政府财力资源、解决人民群众最迫切、最关注的实际问题,建立起财政与经济相互促进、财政收支平衡协调、财政运行健康有序的可持续地方财政。
2、实行“法治财政”
“法治财政”是财政部门在“依法治国”大背景下的必然选择。在构建公共服务型地方财政体制中,必须强化“法律至上”的意识,严格遵守法律法规,以“法治”代替“人治”,强化预算的完整性、统一性和预算执行的严肃性,最大限度地减少政府行为的不确定因素,使财政运行纳入更加稳定、规范的轨道。
3、推进“民生财政”
随着社会财富差距的逐渐拉大,如何发挥财政的收入分配职能越来越受到重视。发挥财政应有的作用,缩小贫富差距,应该在以税收政策直接调节收入分配的同时,通过进一步加大对教育、医疗卫生、社会保障、生态建设、就业再就业等民生领域的支出力度,促进社会的公平正义,真正实现“让人民的钱更好地为人民谋利益”。
4、完善地方财政监督机制
财政监督是对财政资金的运动过程及其效果所进行的专门监控,是为实现财政管理目标而建立的一种约束财政主体行为的机制,其主要功能就是发现和纠正预算执行中的偏差,确保财政分配科学、合理、有效。作为公共服务型财政的职能之一,财政监督机制也必须体现出服务的本质特征,即必须为公共服务型财政服务,必须为政府职能转变和经济体制转轨服务。
(1)建立各监督主体的协调机制。目前我国财政、税务、审计等部门都负有政府经济监督职责,虽然他们的监督目的一致,但由于监督内容和监督方式各有侧重,所以难免发生职能重叠现象。各监督部门应该树立服务意识,并且加强相互之间的协调,做到分工明确、各司其职、密切合作,最大化监督合力,提高监督效率。
(2)实行规范的财政监督方式。建立适应公共服务财政体制需要的、规范的财政监督方法体系,必须对监督方式进行规范。这包括:实行收支并重的监督方式;实行财政分配全过程的监督;实行规范化的经常性监督;实行内外监督并重的监督方式;实行宏观监督方式。
(3)加强会计监督。加强会计监督主要应做好两方面的工作:一是财政部门加强对会计工作的监督。二是必须加强会计中介机构的监督。
【参考文献】
[1] 高培勇:财政体制改革攻坚[M].中国水利水电出版社,2005.
[2] 刘明慧:公共服务型财政与社会性支出制度建构[J].东北财经大学学报,2007(2).
[3] 姚大金:公共服务型政府和公共财政体制[J].云南财贸学院学报,2003(6).
[4] 邓春霞:公共财政框架下服务型财政监督体系建设研究[D].重庆大学,2006.
【关键词】公共服务 地方财政 构建
“加快行政管理体制改革,建设服务型政府”是党的十七大报告中的重要内容之一,服务型政府的建设,不但是政府职能从行政管理型向服务型的转变,而且还应包括政府规模结构的优化、行政成本的降低、行政效能的提高。公共服务型财政在服务型政府的建设过程中,不但发挥着重要的财力保障作用,而且还可以通过财政管理手段的创新,对政府职能的转变发挥较强的指导作用。
一、公共服务型财政的内涵及其特点
公共服务型政府的理念,是在20世纪80年代新公共管理运动蔚然成风的背景下首先由西方国家提出的。随着市场经济体制的确立和政府职能的转变,我国于1998年提出了建立公共服务型财政体制的基本框架。“十六大”以来中央提出的服务型政府建设使公共服务型财政的地位和作用得到提升。
1、公共服务型财政的涵义
公共服务型财政是指“国家为满足一定的社会公共需要,凭借政权的力量,强制支配一部分社会财富,向社会提供公共产品和服务的经济关系”。公共服务型财政的本质仍是“国家财政”或“政府财政”,但在市场经济条件下的表现形式不再以生产性、建设性、投资性、全能性为特征;而要体现公共性、服务性、效益性、透明性、诚信性或规范性。
2、公共服务型财政的特点
(1)公共性。公共性是公共服务型财政最基本的特点。这是因为:公共服务型财政的运行目的——满足全社会公共需求——具有公共性;公共服务型财政的运行主体——政府——具有公共性;公共服务型财政运行内容——治理市场失灵——具有公共性;公共服务型财政运行资金——财政收入——具有公共性。
(2)服务性。随着社会主义市场经济体制的建立,市场价格机制应该主导资源配置,在市场经济条件下,微观经济主体的经济活动应该由市场来调节,企业根据市场信号变化自主决定自己生产什么、生产多少和用什么方式生产。财政必须从旧体制下那种政企不分、直接干预经济活动的状态中彻底摆脱出来,转到以宏观调控为重点的轨道上来。政府职能定位也应由“全能型政府”、“建设型政府”转变为“有所为有所不为”的服务型政府。
(3)效益性。公共服务型财政体现支出的效益性是以全社会福利最大化为目标的。政府除了要像微观经济主体一样计算直接的和有形的所费与所得外,还要考虑长期的、间接的和无形的所费与所得。
(4)透明性。公共服务型财政的透明性是其公共性和服务性的必然要求。公共服务型财政以满足社会公共需要为目的,“享受服务”的公众对这一目的的实现情况最有发言权,服务型财政必须公开透明,向公众提供关于过去、现在和未来预测的政府财政活动的充分信息,接受社会公众监督。
(5)诚信性或规范性。在实行法治的社会主义市场经济体制下,公共服务型财政自然也是法治财政、规范财政和诚信财政,是依法理财、按照严密的法规制度运行的新型财政。为维护公平的市场秩序,政府在充当市场规矩的制定者,而生产者和消费者是规矩的遵守者,“定规矩的”首先要守规矩,“守规矩的”才能更好地定规矩。诚信财政是信用政府的一张重要名片,是服务型政府的“立政之本”。
二、构建公共服务型地方财政机制的必要性
国外成功经验表明,公共服务型财政体制是政府科学实施宏观调控,按职能要求提供公共服务和进行社会管理的重要基础,是建立合理的国民收入分配格局,实现公共福利均等化的重要途径,是协调平衡好社会利益关系,维护社会公平正义,让广大人民群众共享发展成果的重要手段,也是保持社会和谐稳定的重要保障。具体而言,构建公共服务型地方财政机制的重要意义有以下几方面。
第一,公共服务型财政能有效解决国民各项权利实现过程中资源稀缺的矛盾。公共服务型财政体制有利于解决地方政府在安排公共支出时重经济性支出而轻社会性支出的现象,从而能够有效地合理安排财政资金,加大公共安全、公共卫生、公共教育、社会保障和基础设施等社会事业方面的支出。
第二,公共服务型财政有利于解决经济运行中市场失灵的问题。市场经济运行中存在的公共产品、垄断、信息不完全和外部性等问题会导致市场失灵,政府以其非营利性、掌握国家机器的实力以及宏观调控能力而成为解决市场失灵问题的合格主体。
第三,公共服务型财政是政府职能有效实施的物质基础。政府不仅对经济的干预和调节要通过财政手段来实现,而且在其实施社会管理和公共服务等职能时,更加需要财政资源的支持。如果没有公共服务性财政提供财力保证,服务型政府也就成了空中楼阁。
三、构建公共服务型财政机制的改革
为建设与市场经济相适应的社会主义“公共服务型财政”,1998年后国家以大力推进财政支出管理为重点,进行了一系列相互联系、相互支持的改革,同时调整财政支出结构,进一步规范收入分配,在多方面取得了重大突破和进展。
1、政府采购制度改革
2000年6月,在试点工作取得显著成效的基础上,财政部颁布了《政府采购管理暂行办法》,随后全国绝大部分地区都颁布了地方性的政府采购管理办法。2002年底,《政府采购法》正式颁布,标志着我国政府采购工作进入了成熟稳定的法治化时期。总体上讲,通过多年的改革与建设,我国政府采购制度框架基本上已经形成,采购的规模、范围渐次扩大,采购模式趋于稳定和规范,已对政府管理、社会生活产生越来越重要的影响。
2、国库集中收付制度改革
建立一个现代化的国库管理制度是强化财政管理、提高财政资金效率的必要技术支撑。国库制度改革始于1998年,正式启动于2001年2月,明确了我国要建立以国库单一账户体系为基础、资金拨缴以国库集中收付为主要形式的财政国库管理体系。这项改革的核心主要有以下两项:建立国库单一账户体系和财政收支全面实行国库集中收付。此后,相关的配套改革,如建立了统一规范的管理制度;建立了专门的国库收付执行机构——国库支付中心;深化预算编制改革等也陆续展开。同时,作为国库集中支付改革的延伸,公务卡改革是公务消费管理模式的一种创新,通过减少现金结算,促进消费透明,打造阳光财政,进一步提高财政财务管理水平。
3、金财工程
金财工程于2000年8月正式启动,主要由财政业务系统和信息网络系统构成,两大系统全部工程完成以后,将实行管理和信息沟通上的“三纵三横”,即纵向上将联通中央、省、市、县,横向上将联通财政部门、预算单位和国库、银行、税务等部门。这样一个系统出来以后,将详细记录和反映每一个预算单位、每一笔收支的来龙去脉,可监控任意时点的财政收支状况,不仅能加强财政资金管理、提高使用效率,而且还将用于宏观经济分析,为决策提供准确的信息与数据,大大提高管理与预测水平。
4、收支两条线的改革
“收支两条线”改革的核心内容是将执收、执罚单位履行职责所取得的收入与所需要的经费分开,收入全部上缴财政,支出由财政保证。这是规范政府收入分配,防腐反腐的重要举措。2002年,中央实行包括预算外资金在内的非税收入收缴改革试点。2006年,中央级70多个有非税收入的部门已全部纳入非税收入收缴改革范围,实施改革的收入项目也逐步扩大到所有非税收入。而地方非税收入收缴改革进度也明显加快,2006年全国有十几个省份通过使用中央非税收入收缴系统进行了改革,其他省份也积极探索了适合本地实际的收缴管理模式。
5、农村税费改革
农村税费改革有助于规范农村税费制度,遏制面向农民的乱收费、乱集资、乱罚款和各种摊派,从根本上解决农民负担问题。农村税费改革于2000年正式启动,随着改革的推进,农民负担明显减轻,地方政府收入也相应减少,为保证地方财政正常运转,中央财政通过完善转移支付政策,出台农村税费改革转移支付办法,对地方给予适当支持。
四、构建公共服务型地方财政的措施
1、以协调可持续发展理念为指导
长期以来,地方财政一直存在非税收入比重过大、财政支出刚性过强、地方政府债务过重、宏观税负过高等问题,这主要由于短视性严重,不注重培养财源,不重视财政支出的长期效应,忽视财政远期风险的防范。今后构建公共服务型地方财政必须树立财政协调可持续发展理念,将协调可持续发展理念深入贯彻到地方理财的实践过程中。通过优化财政收入结构、规范非税收入管理,合理配置政府财力资源、解决人民群众最迫切、最关注的实际问题,建立起财政与经济相互促进、财政收支平衡协调、财政运行健康有序的可持续地方财政。
2、实行“法治财政”
“法治财政”是财政部门在“依法治国”大背景下的必然选择。在构建公共服务型地方财政体制中,必须强化“法律至上”的意识,严格遵守法律法规,以“法治”代替“人治”,强化预算的完整性、统一性和预算执行的严肃性,最大限度地减少政府行为的不确定因素,使财政运行纳入更加稳定、规范的轨道。
3、推进“民生财政”
随着社会财富差距的逐渐拉大,如何发挥财政的收入分配职能越来越受到重视。发挥财政应有的作用,缩小贫富差距,应该在以税收政策直接调节收入分配的同时,通过进一步加大对教育、医疗卫生、社会保障、生态建设、就业再就业等民生领域的支出力度,促进社会的公平正义,真正实现“让人民的钱更好地为人民谋利益”。
4、完善地方财政监督机制
财政监督是对财政资金的运动过程及其效果所进行的专门监控,是为实现财政管理目标而建立的一种约束财政主体行为的机制,其主要功能就是发现和纠正预算执行中的偏差,确保财政分配科学、合理、有效。作为公共服务型财政的职能之一,财政监督机制也必须体现出服务的本质特征,即必须为公共服务型财政服务,必须为政府职能转变和经济体制转轨服务。
(1)建立各监督主体的协调机制。目前我国财政、税务、审计等部门都负有政府经济监督职责,虽然他们的监督目的一致,但由于监督内容和监督方式各有侧重,所以难免发生职能重叠现象。各监督部门应该树立服务意识,并且加强相互之间的协调,做到分工明确、各司其职、密切合作,最大化监督合力,提高监督效率。
(2)实行规范的财政监督方式。建立适应公共服务财政体制需要的、规范的财政监督方法体系,必须对监督方式进行规范。这包括:实行收支并重的监督方式;实行财政分配全过程的监督;实行规范化的经常性监督;实行内外监督并重的监督方式;实行宏观监督方式。
(3)加强会计监督。加强会计监督主要应做好两方面的工作:一是财政部门加强对会计工作的监督。二是必须加强会计中介机构的监督。
【参考文献】
[1] 高培勇:财政体制改革攻坚[M].中国水利水电出版社,2005.
[2] 刘明慧:公共服务型财政与社会性支出制度建构[J].东北财经大学学报,2007(2).
[3] 姚大金:公共服务型政府和公共财政体制[J].云南财贸学院学报,2003(6).
[4] 邓春霞:公共财政框架下服务型财政监督体系建设研究[D].重庆大学,2006.