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主任、副主任、秘书长、各位委员：
受省政府委托，我就《浙江省石油天然气管道建设保护条例（草案）》（以下简称条例草案）作如下说明：
一、制定条例的必要性
（一）制定条例是维护我省稳定发展的需要。随着我省经济社会的发展，石油天然气需求快速上升。管道运输作为现代五大运输方式之一，承担了全省60%的石油和99%的天然气的运输，对经济发展、民生改善和社会安定发挥了重要的保障作用。目前，我省已建石油天然气管道2814公里，其中石油管道1438公里、天然气管道1376公里。预计到2020年，全省石油天然气管道（以下简称管道）将达7100公里，平均每平方公里建有70米管道（不含城市燃气）。管道安全已关系到全省人民的正常生产、生活，是一个重大的经济、社会和民生问题。因此，有必要制定管道建设保护条例，维护我省稳定发展。
（二）制定条例是保障我省能源安全和公共安全的需要。作为管道大省，我省管道保护的任务十分艰巨。一方面，各类工程施工单位的管道保护意识不强，在管道保护地域范围内擅自爆破勘探、未经安全评价冒险作业等行为屡禁不止；另一方面，违法占压管道、在管道保护地域范围内种植深根作物等行为严重威胁管道安全。2008年，杭甬天然气干线镇海至余姚段，因管道周边堆放的建筑垃圾挤压引发了泄漏爆燃事故。2013年，省级有关部门对全省4305公里的已建、在建管道进行安全检查，发现违法占压、间距不足等隐患189处。2012年6月西气东输二线在通气投产前，经查仍有135处违法占压、109处种植深根植物。因此，有必要通过立法加强对管道的保护，维护我省能源安全和公共安全。
（三）制定条例是有效实施国家法律的需要。国家于2010年出台了石油天然气管道保护法（以下简称管道保护法）对管道的规划、建设、保护以及工程相遇关系的处理等方面进行了规定。但是由于各地发展模式、区域特点、资源条件存在较大差异，管道的管廊资源、外部环境以及机构设置、部门分工也不尽相同，国家层面的立法，在内容上难以全面顾及各地的区域特点。所以，需要结合本省实际情况，制定出台相应地方性法规，对上位法进行细化、补充，以明确各方职责，增强可操作性。
二、条例草案的起草过程
条例草案起草工作启动于2011年，省人大常委会在2012年、2013年的立法计划中将条例确定为二类立法项目，2014年列入一类立法项目。一是成立工作组，制定工作方案。省发改委（省能源局）会同省政府法制办、省人大财经委和法工委有关领导和专家，广泛收集资料，研究论证制定条例的必要性和可行性，进而成立了条例起草工作组，制定条例框架和起草工作方案。二是开展调研，形成条例初稿。通过走访、座谈、问卷和专家咨询等多种形式，广泛开展调研，在综合各级政府及其有关部门、管道企业和社会各界的意见建议的基础上，明晰了管道规划建设和运行保护存在的主要问题，完善了条例内容和框架，形成了条例草案初稿。三是广泛征求意见，正式形成条例草案送审稿。初稿形成后，省发改委（省能源局）反复征求了省级有关部门、各设区市和有关县（市、区）发改委（局）及管道企业的意见，在充分吸纳各方意见的基础上，经进一步修改完善后，正式形成条例草案送审稿。
条例草案送审稿于2013年12月上报省政府后，省法制办按照地方立法程序，发函征求了各市人民政府、省级有关部门和相关企业的书面意见；与此同时，省法制办会同省发改委（省能源局）赴宁波、嘉兴、金华等地作了立法调研，组织召开了立法协调会和专家论证会，并在网上征求了社会公众的意见。在此基础上，省法制办会同省发改委（省能源局）、省公安厅反复讨论修改，数易其稿，从而形成了省政府常务会议的条例草案审议稿。
2014年4月18日，省政府第25次常务会议审议通过了条例草案，并决定提请省人大常委会审议。
三、条例草案的主要内容说明
条例草案共33条，对职责分工、管道规划、管道建设、管道保护等方面的内容进行了规定。
（一）关于标题和适用范围。管道保护法包含了管道规划与建设、管道运行中的保护、管道建设工程与其他建设工程相遇关系的处理等六章内容。条例草案与管道保护法一致，涵盖了建设和保护两个层面。为了体现标题的概括性、指引性作用，条例草案标题确定为《浙江省石油天然气管道建设保护条例》。
在适用范围方面，条例草案规定，海上管道、城镇燃气管道和炼油、化工等企业厂区内管道的建设与保护，不适用本条例。作上述规定主要是基于以下考虑：一是管道保护法已明确将城镇燃气管道和炼油、化工等企业厂区内管道的保护排除在适用范围之外；二是《城镇燃气管理条例》和《浙江省燃气管理条例》中对城镇燃气管道的建设保护已有专门规定，且省人大常委会目前正在对《浙江省燃气管理条例》作修订；三是管道保护法授权国务院制定海上管道保护的特别规定，目前国务院法制办正在审核修改《海洋石油天然气管道保护条例》（已多次征求沿海省份的书面意见），计划年内出台。（第二条）
（二）关于管道行政管理体制及职责分工。国家层面于2004年建立了由公安部牵头的管道保护部际联席会议制度；2005年，我省也建立了由省公安厅牵头的管道保护联席会议制度。2010年，国家出台了管道保护法。依据该法规定，国务院能源主管部门主管全国管道保护工作，省级能源主管部门主管本行政区域管道保护工作，市、县管道保护主管部门则由市、县人民政府指定。实践中，国家层面仍由公安部牵头的管道保护联席会议制度负责实施。鉴于我省能源管理职责分工涉及多个部门，与国家不完全对应，加上大部分市、县人民政府尚未指定管道保护主管部门，少数已经指定的，也存在指定部门不一的问题，因此，管道保护法出台后，我省在管理体制上仍然延用了由公安机关牵头的管道保护联席会议制度。
为使管道保护职责能够落地，省政府办公厅专门召集省有关部门协调。目前，有关部门已对管道建设保护工作的部门职责分工达成共识，即在省级层面，按照上位法的规定明确省发展和改革（能源）主管部门负责全省管道建设的管理工作和管道保护工作，省公安机关负责指导和协调市、县公安机关的相关管道保护工作；在市、县层面，市、县发展和改革主管部门负责本行政区域内管道建设的管理工作和本条例规定的相关管道保护工作，市、县公安机关负责本条例规定的相关管道保护工作。（第四条、第三十条） 作上述部门职责分工主要是基于以下三点原因：
一是在立法权限上，地方性法规可以直接明确市、县管道保护主管部门。从立法本意看，管道保护法并未明确政府指定的市、县管道保护主管部门只能是一个部门，地方可以根据实际需要指定两个以上部门共同管理某项事务。
二是市、县发展和改革主管部门的能源管理职能和执法力量都比较弱，难以承担一线执法重任，而公安机关在每个乡镇都设有派出所，执法力量和手段均比较强。在行政机构编制只减不增的大背景下，采用该方案可以有效利用现有编制，节约行政成本，不增加或者少增加财政供养人员，同时也体现了中央和省委、省政府“精简机构、精简人员、优化政府职能配置”的要求。
三是该方案基本符合我省省、市、县三级管道保护工作现状，有利于有效利用多年来各级输油气管道安全保护联席会议工作所积累的有益经验，并保障管道保护工作的连续性和有效性，同时也不违背人民警察法关于公安机关职权的有关规定。
（三）关于管道规划。条例草案在管道保护法提出的管道发展规划基础上，将管道布局也纳入规划编制范围。经与省级有关部门协调一致，条例草案规定全省管道发展和布局规划由省发展和改革（能源）、住房和城乡建设主管部门共同组织编制。管道建设规划则依法由管道企业根据全省管道发展和布局规划编制，经城乡规划主管部门审核后，依法纳入所在地城乡规划。（第六—七条）
此外，近年来城市发展与管道之间的矛盾日益凸显。有关管道保护距离内已建成的人口密集场所和易燃易爆物品生产、经营、存储场所的处理问题，管道保护法第五十九条已经作了规定。条例草案则从规划修改、规划控制角度作了补充规定。（第六条第三款、第八—九条）
（四）关于管道建设。为适应发展经济和改善民生的需要，管道建设任务日趋繁重和紧迫，在建的和新开工的工程项目数量呈明显上升趋势。我省土地资源紧张，管道建设过程中的土地使用问题特别突出。在实际操作中，除了分输站、阀室等管道附属设施用地采用征地方式外，其余管道埋设用地考虑到土地有效利用、管道建设成本等因素，一般采取借地方式。因管道埋设后，可能对土地的使用造成一定影响，且埋设用地多系未办理征地手续的临时用地，该部分土地的使用、补偿和复垦等是管道建设中需要重点协调、处理的问题。在权衡管道建设需要和土地权属方权益后，条例草案规定埋地管道通过未办理征地手续的临时用地的，管道企业需依不同情况给予有关当事人经济补偿。同时，条例草案明确了管道企业是管道建设临时用地复垦的义务人，复垦验收由管道所在地县（市、区）国土资源主管部门会同有关部门组织进行。（第十二—十三条）
考虑到管道保护法已设专章对管道建设工程与其他建设工程相遇关系的处理及其费用承担问题作了详细规定。加上《铁路法》、《公路法》、《河道管理条例》、《公路安全保护条例》等有关法律、法规对建设工程之间相遇关系的处理也提出了相应要求。因此，条例草案对此仅作了转致性规定。（第十六条）
（五）关于管道保护。条例草案在有关法律、法规已有规定的基础上，主要补充了以下四方面的内容：
一是明确企业的管道保护主体责任。习近平总书记在青岛11·22事故的有关讲话中强调“所有企业都必须认真履行安全生产主体责任”，最新公布的《安全生产法》修正案草案征求意见稿也明确规定“强化和落实生产经营单位的主体责任”。因此，条例草案将管道建设和保护工作中管道企业的责任定位为主体责任，并对管道企业的制度建设、经费投入、信息报告、标志设置、巡护检修等保护工作提出了具体要求。在保护工作开展方式上，条例草案规定管道企业可以自组专业队伍，也可以委托村（居）民委员会、专业企业等单位或者个人承担巡护、检测、隐患信息收集等保护工作。（第五条、第十九—二十一条）
二是增加乡镇、村的保护职责。管道保护法仅对县级以上人民政府及其有关部门的管道保护责任作了规定。但在实际工作中，乡镇人民政府（街道办事处）、村（居）民委员会因其日常工作直接面对基层，在纠纷处理、信息收集等方面具有较大优势。所以，条例草案赋予了乡镇人民政府（街道办事处）、村（居）民委员会劝阻、制止危害管道安全的行为，及时报告信息并配合查处，协助救援管道安全事故等保护职责。（第二十二条）
三是细化管道安全隐患排除机制。及时排除隐患是维护管道安全、防止事故发生的有效途径。条例草案明确了发展和改革主管部门、公安机关的监督检查职责以及两部门在对相关违法行为予以行政处罚时的职责分工，并根据《安全生产法》修正情况以及管道保护的实际需要，要求管道企业应当建立管道安全隐患排查、治理档案。（第二十三—二十四条、第三十条）
四是强化管道事故应急机制。条例草案强化了企业的管道事故应急机制，规定各级政府和有关部门也应当制定管道事故应急预案，并在管道安全与保护知识的宣传、事故应急预案演练等方面对相关各方提出了具体要求。（第二十五—二十六条）
（六）关于程序性规定的细化。管道保护法规定了管道防护方案的审批、管道竣工测量图的备案、与管道有关的施工作业的审批以及管道停止运行、封存、报废的备案等制度，但只是笼统规定由管道所在地县级以上地方人民政府主管管道保护工作的部门承担相应职能，缺乏可操作性。条例草案根据我省实际对此作了细化的规定。（第十一条、第十四—十五条、第十七条）
以上说明和《浙江省石油天然气管道建设保护条例（草案）》，请予审议。
受省政府委托，我就《浙江省石油天然气管道建设保护条例（草案）》（以下简称条例草案）作如下说明：
一、制定条例的必要性
（一）制定条例是维护我省稳定发展的需要。随着我省经济社会的发展，石油天然气需求快速上升。管道运输作为现代五大运输方式之一，承担了全省60%的石油和99%的天然气的运输，对经济发展、民生改善和社会安定发挥了重要的保障作用。目前，我省已建石油天然气管道2814公里，其中石油管道1438公里、天然气管道1376公里。预计到2020年，全省石油天然气管道（以下简称管道）将达7100公里，平均每平方公里建有70米管道（不含城市燃气）。管道安全已关系到全省人民的正常生产、生活，是一个重大的经济、社会和民生问题。因此，有必要制定管道建设保护条例，维护我省稳定发展。
（二）制定条例是保障我省能源安全和公共安全的需要。作为管道大省，我省管道保护的任务十分艰巨。一方面，各类工程施工单位的管道保护意识不强，在管道保护地域范围内擅自爆破勘探、未经安全评价冒险作业等行为屡禁不止；另一方面，违法占压管道、在管道保护地域范围内种植深根作物等行为严重威胁管道安全。2008年，杭甬天然气干线镇海至余姚段，因管道周边堆放的建筑垃圾挤压引发了泄漏爆燃事故。2013年，省级有关部门对全省4305公里的已建、在建管道进行安全检查，发现违法占压、间距不足等隐患189处。2012年6月西气东输二线在通气投产前，经查仍有135处违法占压、109处种植深根植物。因此，有必要通过立法加强对管道的保护，维护我省能源安全和公共安全。
（三）制定条例是有效实施国家法律的需要。国家于2010年出台了石油天然气管道保护法（以下简称管道保护法）对管道的规划、建设、保护以及工程相遇关系的处理等方面进行了规定。但是由于各地发展模式、区域特点、资源条件存在较大差异，管道的管廊资源、外部环境以及机构设置、部门分工也不尽相同，国家层面的立法，在内容上难以全面顾及各地的区域特点。所以，需要结合本省实际情况，制定出台相应地方性法规，对上位法进行细化、补充，以明确各方职责，增强可操作性。
二、条例草案的起草过程
条例草案起草工作启动于2011年，省人大常委会在2012年、2013年的立法计划中将条例确定为二类立法项目，2014年列入一类立法项目。一是成立工作组，制定工作方案。省发改委（省能源局）会同省政府法制办、省人大财经委和法工委有关领导和专家，广泛收集资料，研究论证制定条例的必要性和可行性，进而成立了条例起草工作组，制定条例框架和起草工作方案。二是开展调研，形成条例初稿。通过走访、座谈、问卷和专家咨询等多种形式，广泛开展调研，在综合各级政府及其有关部门、管道企业和社会各界的意见建议的基础上，明晰了管道规划建设和运行保护存在的主要问题，完善了条例内容和框架，形成了条例草案初稿。三是广泛征求意见，正式形成条例草案送审稿。初稿形成后，省发改委（省能源局）反复征求了省级有关部门、各设区市和有关县（市、区）发改委（局）及管道企业的意见，在充分吸纳各方意见的基础上，经进一步修改完善后，正式形成条例草案送审稿。
条例草案送审稿于2013年12月上报省政府后，省法制办按照地方立法程序，发函征求了各市人民政府、省级有关部门和相关企业的书面意见；与此同时，省法制办会同省发改委（省能源局）赴宁波、嘉兴、金华等地作了立法调研，组织召开了立法协调会和专家论证会，并在网上征求了社会公众的意见。在此基础上，省法制办会同省发改委（省能源局）、省公安厅反复讨论修改，数易其稿，从而形成了省政府常务会议的条例草案审议稿。
2014年4月18日，省政府第25次常务会议审议通过了条例草案，并决定提请省人大常委会审议。
三、条例草案的主要内容说明
条例草案共33条，对职责分工、管道规划、管道建设、管道保护等方面的内容进行了规定。
（一）关于标题和适用范围。管道保护法包含了管道规划与建设、管道运行中的保护、管道建设工程与其他建设工程相遇关系的处理等六章内容。条例草案与管道保护法一致，涵盖了建设和保护两个层面。为了体现标题的概括性、指引性作用，条例草案标题确定为《浙江省石油天然气管道建设保护条例》。
在适用范围方面，条例草案规定，海上管道、城镇燃气管道和炼油、化工等企业厂区内管道的建设与保护，不适用本条例。作上述规定主要是基于以下考虑：一是管道保护法已明确将城镇燃气管道和炼油、化工等企业厂区内管道的保护排除在适用范围之外；二是《城镇燃气管理条例》和《浙江省燃气管理条例》中对城镇燃气管道的建设保护已有专门规定，且省人大常委会目前正在对《浙江省燃气管理条例》作修订；三是管道保护法授权国务院制定海上管道保护的特别规定，目前国务院法制办正在审核修改《海洋石油天然气管道保护条例》（已多次征求沿海省份的书面意见），计划年内出台。（第二条）
（二）关于管道行政管理体制及职责分工。国家层面于2004年建立了由公安部牵头的管道保护部际联席会议制度；2005年，我省也建立了由省公安厅牵头的管道保护联席会议制度。2010年，国家出台了管道保护法。依据该法规定，国务院能源主管部门主管全国管道保护工作，省级能源主管部门主管本行政区域管道保护工作，市、县管道保护主管部门则由市、县人民政府指定。实践中，国家层面仍由公安部牵头的管道保护联席会议制度负责实施。鉴于我省能源管理职责分工涉及多个部门，与国家不完全对应，加上大部分市、县人民政府尚未指定管道保护主管部门，少数已经指定的，也存在指定部门不一的问题，因此，管道保护法出台后，我省在管理体制上仍然延用了由公安机关牵头的管道保护联席会议制度。
为使管道保护职责能够落地，省政府办公厅专门召集省有关部门协调。目前，有关部门已对管道建设保护工作的部门职责分工达成共识，即在省级层面，按照上位法的规定明确省发展和改革（能源）主管部门负责全省管道建设的管理工作和管道保护工作，省公安机关负责指导和协调市、县公安机关的相关管道保护工作；在市、县层面，市、县发展和改革主管部门负责本行政区域内管道建设的管理工作和本条例规定的相关管道保护工作，市、县公安机关负责本条例规定的相关管道保护工作。（第四条、第三十条） 作上述部门职责分工主要是基于以下三点原因：
一是在立法权限上，地方性法规可以直接明确市、县管道保护主管部门。从立法本意看，管道保护法并未明确政府指定的市、县管道保护主管部门只能是一个部门，地方可以根据实际需要指定两个以上部门共同管理某项事务。
二是市、县发展和改革主管部门的能源管理职能和执法力量都比较弱，难以承担一线执法重任，而公安机关在每个乡镇都设有派出所，执法力量和手段均比较强。在行政机构编制只减不增的大背景下，采用该方案可以有效利用现有编制，节约行政成本，不增加或者少增加财政供养人员，同时也体现了中央和省委、省政府“精简机构、精简人员、优化政府职能配置”的要求。
三是该方案基本符合我省省、市、县三级管道保护工作现状，有利于有效利用多年来各级输油气管道安全保护联席会议工作所积累的有益经验，并保障管道保护工作的连续性和有效性，同时也不违背人民警察法关于公安机关职权的有关规定。
（三）关于管道规划。条例草案在管道保护法提出的管道发展规划基础上，将管道布局也纳入规划编制范围。经与省级有关部门协调一致，条例草案规定全省管道发展和布局规划由省发展和改革（能源）、住房和城乡建设主管部门共同组织编制。管道建设规划则依法由管道企业根据全省管道发展和布局规划编制，经城乡规划主管部门审核后，依法纳入所在地城乡规划。（第六—七条）
此外，近年来城市发展与管道之间的矛盾日益凸显。有关管道保护距离内已建成的人口密集场所和易燃易爆物品生产、经营、存储场所的处理问题，管道保护法第五十九条已经作了规定。条例草案则从规划修改、规划控制角度作了补充规定。（第六条第三款、第八—九条）
（四）关于管道建设。为适应发展经济和改善民生的需要，管道建设任务日趋繁重和紧迫，在建的和新开工的工程项目数量呈明显上升趋势。我省土地资源紧张，管道建设过程中的土地使用问题特别突出。在实际操作中，除了分输站、阀室等管道附属设施用地采用征地方式外，其余管道埋设用地考虑到土地有效利用、管道建设成本等因素，一般采取借地方式。因管道埋设后，可能对土地的使用造成一定影响，且埋设用地多系未办理征地手续的临时用地，该部分土地的使用、补偿和复垦等是管道建设中需要重点协调、处理的问题。在权衡管道建设需要和土地权属方权益后，条例草案规定埋地管道通过未办理征地手续的临时用地的，管道企业需依不同情况给予有关当事人经济补偿。同时，条例草案明确了管道企业是管道建设临时用地复垦的义务人，复垦验收由管道所在地县（市、区）国土资源主管部门会同有关部门组织进行。（第十二—十三条）
考虑到管道保护法已设专章对管道建设工程与其他建设工程相遇关系的处理及其费用承担问题作了详细规定。加上《铁路法》、《公路法》、《河道管理条例》、《公路安全保护条例》等有关法律、法规对建设工程之间相遇关系的处理也提出了相应要求。因此，条例草案对此仅作了转致性规定。（第十六条）
（五）关于管道保护。条例草案在有关法律、法规已有规定的基础上，主要补充了以下四方面的内容：
一是明确企业的管道保护主体责任。习近平总书记在青岛11·22事故的有关讲话中强调“所有企业都必须认真履行安全生产主体责任”，最新公布的《安全生产法》修正案草案征求意见稿也明确规定“强化和落实生产经营单位的主体责任”。因此，条例草案将管道建设和保护工作中管道企业的责任定位为主体责任，并对管道企业的制度建设、经费投入、信息报告、标志设置、巡护检修等保护工作提出了具体要求。在保护工作开展方式上，条例草案规定管道企业可以自组专业队伍，也可以委托村（居）民委员会、专业企业等单位或者个人承担巡护、检测、隐患信息收集等保护工作。（第五条、第十九—二十一条）
二是增加乡镇、村的保护职责。管道保护法仅对县级以上人民政府及其有关部门的管道保护责任作了规定。但在实际工作中，乡镇人民政府（街道办事处）、村（居）民委员会因其日常工作直接面对基层，在纠纷处理、信息收集等方面具有较大优势。所以，条例草案赋予了乡镇人民政府（街道办事处）、村（居）民委员会劝阻、制止危害管道安全的行为，及时报告信息并配合查处，协助救援管道安全事故等保护职责。（第二十二条）
三是细化管道安全隐患排除机制。及时排除隐患是维护管道安全、防止事故发生的有效途径。条例草案明确了发展和改革主管部门、公安机关的监督检查职责以及两部门在对相关违法行为予以行政处罚时的职责分工，并根据《安全生产法》修正情况以及管道保护的实际需要，要求管道企业应当建立管道安全隐患排查、治理档案。（第二十三—二十四条、第三十条）
四是强化管道事故应急机制。条例草案强化了企业的管道事故应急机制，规定各级政府和有关部门也应当制定管道事故应急预案，并在管道安全与保护知识的宣传、事故应急预案演练等方面对相关各方提出了具体要求。（第二十五—二十六条）
（六）关于程序性规定的细化。管道保护法规定了管道防护方案的审批、管道竣工测量图的备案、与管道有关的施工作业的审批以及管道停止运行、封存、报废的备案等制度，但只是笼统规定由管道所在地县级以上地方人民政府主管管道保护工作的部门承担相应职能，缺乏可操作性。条例草案根据我省实际对此作了细化的规定。（第十一条、第十四—十五条、第十七条）
以上说明和《浙江省石油天然气管道建设保护条例（草案）》，请予审议。