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摘 要：在此京津冀经济一体化发展的潮流下，地方政府也开始尝试合作，试图在协同发展的过程中取得更大的经济、民生收益。本文通过分析京津冀府际合作中签署各项行政协议的现状，评析其过程中的不足之处，提出若干對于京津冀协同立法的意见和建议，为今后区域经济一体化的立法规范提供示范。
关键词：京津冀；行政协议；协同立法
1.当下京津冀府际合作中的行政协议
2014年，习近平总书记在对三地进行密集调研后，把推动京津冀协同发展作为重大战略思想，京津冀正式进入快速发展阶段；在此期间，三方在府际合作中推出了一系列行政协议，尝试以契约的模式达到协同发展的目标，取得了一定的成果，并且为今后规范立法做了充足的铺垫。
行政协议指两个或两个以上的行政机关，为了提高行使国家权力的效率，也为了实现行政管理的效果，互相意思表示一致而达成协议的双方行为[1]；行政协议通常表现为“实施意见”、“倡议书”、“方案”、“议定书”、“纪要”、“意见”等[2]。
近些年，京津冀协同发展过程中，三地政府为了加强合作，接连提出行政协议，例如：2015年，北京市、天津市科学技术委员会及河北省科学技术厅正式签署《京津冀协同创新发展战略研究和基础研究合作框架协议》；同年10月28日，北京通州、天津武清和河北廊坊三地签订了《“通武廊”区域人才合作框架协议》及三个子协议等。
2.京津冀府际合作中行政协议的不足
由上文可知，在京津冀一体化过程中，各地方政府积极出台各项行政协议以促进合作，但是明显未形成以法律形式确立的法规，其缺陷之处表现在以下几点：
（1）行政协议的法律效力不确定。在我国，行政协议可被民众和政府接受，但是从未被《中华人民共和国宪法》和《中华人民共和国立法法》确认其合法地位，这样就会造成行政协议的法律效力不确定：在京津冀三地签署的各项协议中，多数合作模糊，仅提出了大致的合作方向，并未具体如何划分权限、协议何时生效、如何进行职能的协调、如何展开合作等，这就造成了协议中的政府很难明确自身责任，更难以采取明确的行动以达成目标。
（2）未设置违约责任追究条款。行政协议是一种公法契约，是在多方政府博弈过程中产生的对等性的行政契约，但是行政协议的履行过程中缺乏违约责任追究的必要条款——行政协议的约束力，仅限于相关成员基于共同发展的目标以及维持公信力的目的而自我约束，易变成形式主义或一纸空文。例如，2013年5月北京与河北联合签署了《北京市河北省2013至2015年合作框架协议》，双方同意要建设“大气污染联防联控合作机制”，并且成立“大气污染防控合作机构”来加强合作，但是收效甚微，以北京市为例，2014年2月，出现了重度雾霾天气的各项新纪录：重度雾霾天气持续时间最长；历史上最长的连续出雾日等[4]。由此可见，以上行政协议并未起到明显的制约作用。
（3）纵向合作成效明显，横向合作明显不足。在我国的行政体制中，中央与地方政府的关系表现为：中央政府处于绝对的领导地位，通过行政手段实现权力配置，进而形成了自上而下的管理模式；在地方政府的关系中，由上级政府领导基层政府机关展开行政工作，同样表现为“纵向合作”[3]。在京津冀府际合作的进程中，中央政府表现出很强的支配力：“习近平重大战略思想”将京津冀区域经济一体化作为重大战略之一，且京津冀顶层设计已经出台，三地政府的联系与协作明显加强，接连签署各项协议，把协同发展置于工作的重点之一。由此可见，中央与地方的纵向合作表现出高效、高质、高水平的特点。
相较于纵向合作，政府之间的横向合作明显不足，地方政府之间的关系表现为竞争与合作并存，因此难以协调府际间的利益隔阂；另外，地方之间由于长期的地位不平等，造成合作中的摩擦；虽然顶层设计中已经明确了北京、天津和河北的定位，但是把定位落实到实践，需要较长的磨合期。
综上所述，由于行政协议缺乏法律效力、实践效率并面临诸多阻力，因此通过更高层次的合作，即府际协同立法，可提高府际合作的质量及效率。目前，我国尚未对协同立法进行定义，协同立法的出发点是两个或两个以上的行政机关为了实现共同的发展目标，在法定权限内，按照法定程序制定共同遵守、具有法律效力的行政法规及行政规章。协同立法与行政协议的不同之处在于：①对象不同：协同立法适用于行政相对人，而行政协议适用于两个行政主体之间；②相较于行政协议，协同立法具有更强的法律效力。
3.京津冀府际合作的协同立法建议
（1）从宪法和法律层面上制定京津冀府际合作法。我国《宪法》、《立法法》及《地方组织法》并没有明确政府间可以联合制定行政法规或者其他方式来规范地域间的合作，因此，需要从宪法及法律的层面来约束府际合作，暂称为“府际合作法”。“府际合作法”应当由全国人民代表大会及其常务委员会统一制定，该法律涉及到府际合作的实体内容及合作的具体程序，并且对全国的行政机关皆有约束力。例如，2015年，全国人大常务委员会通过了《中华人民共和国大气污染防治法》的修订法案，第五章中提到“重点区域大气污染联合防治”，“国务院环境保护主管部门和国家大气污染防治重点区域内有关省、自治区、直辖市人民政府可以组织有关部门开展联合执法、跨区域执法、交叉执法”，为政府间开展府际合作提供了依据，这也是我国府际合作走向合法化的一个初步尝试。
（2）应当正确看待府际间的合理竞争关系。随着我国市场经济的繁荣与发展，地区之间的各种生产要素流动速度加快，地方政府为了适应经济发展要求，起到积极促进的作用——府际合作是理性选择的结果。但是，在强调合作的同时，也必须正确的看待地区之间的合理竞争关系：以往在地方的独立利益问题上避而不谈，在市场经济环境中，市场主体之间竞争激烈，而政府颁布的政策、法规等都会对市场产生很大的影响，如果在区域经济一体化过程中，地方政府一味的强调协作，那么会影响市场经济的有序发展。因此，在京津冀府际合作的立法过程中，必须尊重三地的合理利益，例如：北京在疏解非首都功能时，将部分现代制造业迁至河北，可以缓解北京的人口、就业、环境压力，同时也可以为河北的第二产业发展带来了先进技术和充足的资金。但是，企业的转移并不等同于污染源的转移，劳动密集型市场的转移也不是简单的以消耗另一个城市的承载力来解决本地的承载力不足的问题，[4]所以，必须兼顾河北、北京的利益，建立合理的利益协调机制，尊重两地的合理竞争，而不能使河北独立承担高污染、高耗能企业带来的不利影响——这样不符合共同发展的目标。
（3）设置解决纠纷的法案和机构。我国尚没有明确的府际间合作的相关法律，也同样缺乏处理行政机关之间纠纷的法案，目前的处理方式多为两种：相关地方政府协商解决，或由其共同的上级政府协调解决；然而，如何解决在府际合作中可能出现的各种纠纷，法律中仍是空白；从整体看，我国缺乏系统、具体的解决行政机关之间纠纷的法案，没有处理行政主体间纠纷的机构，且没有完善的处理纠纷的程序[5]。因此，应当由中央政府成立专门的调解、仲裁机构，一方面可以监督府际间合作的合法性，另一方面可以处理地方政府在合作中出现的纷争。
4.结语
京津冀区域经济一体化正在如火如荼的开展，这既是市场经济发展的需要，也是我国作为社会主义国家，为实现共同富裕而做出的科学决策。三地政府开展广泛而深入的合作，签署了一系列行政协议，有助于实现共同发展的目的；但是，我们也不能忽略京津冀协同发展过程中，缺乏府际合作法案将带来的不足之处，应当以宪法为依据，颁布合理、合法的相关法规，并建立权威的协调机构，以不断推进京津冀府际合作的制度化和规范化[6]，并真正为优化开发区域发展提供示范和样本作用。（作者单位：河北经贸大学）
参考文献：
[1] 张镜影.行政契约与行政协定.载刁荣华主编.现代行政法基本论[M]
[2] 石欣贤.行政协议：区域合作的契约治理模式之探讨.华中科技大学[D]2008.05.31
[3] 薛刚凌.论府际关系的法律调整.中国政法大学[D].2005.05
[4] 蔺丰奇，李颖慧.竞合关系视角下的京津冀协同发展研究.第九届河北省社会科学学术年会论文集[F].2014.11.15
[5] 刘雄智.地方政府横向合作关系的行政法思考——以跨地区型公共事务治理为视角.中国政法大学[D].2007.03
[6] 陈咏梅.论法治视野下府际合作的立法规范.暨南学报[A].2015年第2期
关键词：京津冀；行政协议；协同立法
1.当下京津冀府际合作中的行政协议
2014年，习近平总书记在对三地进行密集调研后，把推动京津冀协同发展作为重大战略思想，京津冀正式进入快速发展阶段；在此期间，三方在府际合作中推出了一系列行政协议，尝试以契约的模式达到协同发展的目标，取得了一定的成果，并且为今后规范立法做了充足的铺垫。
行政协议指两个或两个以上的行政机关，为了提高行使国家权力的效率，也为了实现行政管理的效果，互相意思表示一致而达成协议的双方行为[1]；行政协议通常表现为“实施意见”、“倡议书”、“方案”、“议定书”、“纪要”、“意见”等[2]。
近些年，京津冀协同发展过程中，三地政府为了加强合作，接连提出行政协议，例如：2015年，北京市、天津市科学技术委员会及河北省科学技术厅正式签署《京津冀协同创新发展战略研究和基础研究合作框架协议》；同年10月28日，北京通州、天津武清和河北廊坊三地签订了《“通武廊”区域人才合作框架协议》及三个子协议等。
2.京津冀府际合作中行政协议的不足
由上文可知，在京津冀一体化过程中，各地方政府积极出台各项行政协议以促进合作，但是明显未形成以法律形式确立的法规，其缺陷之处表现在以下几点：
（1）行政协议的法律效力不确定。在我国，行政协议可被民众和政府接受，但是从未被《中华人民共和国宪法》和《中华人民共和国立法法》确认其合法地位，这样就会造成行政协议的法律效力不确定：在京津冀三地签署的各项协议中，多数合作模糊，仅提出了大致的合作方向，并未具体如何划分权限、协议何时生效、如何进行职能的协调、如何展开合作等，这就造成了协议中的政府很难明确自身责任，更难以采取明确的行动以达成目标。
（2）未设置违约责任追究条款。行政协议是一种公法契约，是在多方政府博弈过程中产生的对等性的行政契约，但是行政协议的履行过程中缺乏违约责任追究的必要条款——行政协议的约束力，仅限于相关成员基于共同发展的目标以及维持公信力的目的而自我约束，易变成形式主义或一纸空文。例如，2013年5月北京与河北联合签署了《北京市河北省2013至2015年合作框架协议》，双方同意要建设“大气污染联防联控合作机制”，并且成立“大气污染防控合作机构”来加强合作，但是收效甚微，以北京市为例，2014年2月，出现了重度雾霾天气的各项新纪录：重度雾霾天气持续时间最长；历史上最长的连续出雾日等[4]。由此可见，以上行政协议并未起到明显的制约作用。
（3）纵向合作成效明显，横向合作明显不足。在我国的行政体制中，中央与地方政府的关系表现为：中央政府处于绝对的领导地位，通过行政手段实现权力配置，进而形成了自上而下的管理模式；在地方政府的关系中，由上级政府领导基层政府机关展开行政工作，同样表现为“纵向合作”[3]。在京津冀府际合作的进程中，中央政府表现出很强的支配力：“习近平重大战略思想”将京津冀区域经济一体化作为重大战略之一，且京津冀顶层设计已经出台，三地政府的联系与协作明显加强，接连签署各项协议，把协同发展置于工作的重点之一。由此可见，中央与地方的纵向合作表现出高效、高质、高水平的特点。
相较于纵向合作，政府之间的横向合作明显不足，地方政府之间的关系表现为竞争与合作并存，因此难以协调府际间的利益隔阂；另外，地方之间由于长期的地位不平等，造成合作中的摩擦；虽然顶层设计中已经明确了北京、天津和河北的定位，但是把定位落实到实践，需要较长的磨合期。
综上所述，由于行政协议缺乏法律效力、实践效率并面临诸多阻力，因此通过更高层次的合作，即府际协同立法，可提高府际合作的质量及效率。目前，我国尚未对协同立法进行定义，协同立法的出发点是两个或两个以上的行政机关为了实现共同的发展目标，在法定权限内，按照法定程序制定共同遵守、具有法律效力的行政法规及行政规章。协同立法与行政协议的不同之处在于：①对象不同：协同立法适用于行政相对人，而行政协议适用于两个行政主体之间；②相较于行政协议，协同立法具有更强的法律效力。
3.京津冀府际合作的协同立法建议
（1）从宪法和法律层面上制定京津冀府际合作法。我国《宪法》、《立法法》及《地方组织法》并没有明确政府间可以联合制定行政法规或者其他方式来规范地域间的合作，因此，需要从宪法及法律的层面来约束府际合作，暂称为“府际合作法”。“府际合作法”应当由全国人民代表大会及其常务委员会统一制定，该法律涉及到府际合作的实体内容及合作的具体程序，并且对全国的行政机关皆有约束力。例如，2015年，全国人大常务委员会通过了《中华人民共和国大气污染防治法》的修订法案，第五章中提到“重点区域大气污染联合防治”，“国务院环境保护主管部门和国家大气污染防治重点区域内有关省、自治区、直辖市人民政府可以组织有关部门开展联合执法、跨区域执法、交叉执法”，为政府间开展府际合作提供了依据，这也是我国府际合作走向合法化的一个初步尝试。
（2）应当正确看待府际间的合理竞争关系。随着我国市场经济的繁荣与发展，地区之间的各种生产要素流动速度加快，地方政府为了适应经济发展要求，起到积极促进的作用——府际合作是理性选择的结果。但是，在强调合作的同时，也必须正确的看待地区之间的合理竞争关系：以往在地方的独立利益问题上避而不谈，在市场经济环境中，市场主体之间竞争激烈，而政府颁布的政策、法规等都会对市场产生很大的影响，如果在区域经济一体化过程中，地方政府一味的强调协作，那么会影响市场经济的有序发展。因此，在京津冀府际合作的立法过程中，必须尊重三地的合理利益，例如：北京在疏解非首都功能时，将部分现代制造业迁至河北，可以缓解北京的人口、就业、环境压力，同时也可以为河北的第二产业发展带来了先进技术和充足的资金。但是，企业的转移并不等同于污染源的转移，劳动密集型市场的转移也不是简单的以消耗另一个城市的承载力来解决本地的承载力不足的问题，[4]所以，必须兼顾河北、北京的利益，建立合理的利益协调机制，尊重两地的合理竞争，而不能使河北独立承担高污染、高耗能企业带来的不利影响——这样不符合共同发展的目标。
（3）设置解决纠纷的法案和机构。我国尚没有明确的府际间合作的相关法律，也同样缺乏处理行政机关之间纠纷的法案，目前的处理方式多为两种：相关地方政府协商解决，或由其共同的上级政府协调解决；然而，如何解决在府际合作中可能出现的各种纠纷，法律中仍是空白；从整体看，我国缺乏系统、具体的解决行政机关之间纠纷的法案，没有处理行政主体间纠纷的机构，且没有完善的处理纠纷的程序[5]。因此，应当由中央政府成立专门的调解、仲裁机构，一方面可以监督府际间合作的合法性，另一方面可以处理地方政府在合作中出现的纷争。
4.结语
京津冀区域经济一体化正在如火如荼的开展，这既是市场经济发展的需要，也是我国作为社会主义国家，为实现共同富裕而做出的科学决策。三地政府开展广泛而深入的合作，签署了一系列行政协议，有助于实现共同发展的目的；但是，我们也不能忽略京津冀协同发展过程中，缺乏府际合作法案将带来的不足之处，应当以宪法为依据，颁布合理、合法的相关法规，并建立权威的协调机构，以不断推进京津冀府际合作的制度化和规范化[6]，并真正为优化开发区域发展提供示范和样本作用。（作者单位：河北经贸大学）
参考文献：
[1] 张镜影.行政契约与行政协定.载刁荣华主编.现代行政法基本论[M]
[2] 石欣贤.行政协议：区域合作的契约治理模式之探讨.华中科技大学[D]2008.05.31
[3] 薛刚凌.论府际关系的法律调整.中国政法大学[D].2005.05
[4] 蔺丰奇，李颖慧.竞合关系视角下的京津冀协同发展研究.第九届河北省社会科学学术年会论文集[F].2014.11.15
[5] 刘雄智.地方政府横向合作关系的行政法思考——以跨地区型公共事务治理为视角.中国政法大学[D].2007.03
[6] 陈咏梅.论法治视野下府际合作的立法规范.暨南学报[A].2015年第2期